CE-SCA-EXP1921-N0916

IMPUESTO PREDIAL - Competencia de las asambleas / GASTOS MUNICIPALES - Requisitos para intervención por las asambleas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAMON ROSALES Bogotá, diez y seis (16) de septiembre de mil novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 0916

Actor: MINISTERIO PUBLICO

Demandado: ORDENANZA 26 DE 1920 EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA

DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ.

Referencia: Sentencia en el juicio sobre nulidad de la Ordenanza número 26 de 1920 de la Asamblea del Departamento de Boyacá.

Vistos: Apelada por el señor Agente del Ministerio Público y concedida legalmente la apelación, ha llegado a la Sala la sentencia pronunciada por el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Tunja, en el juicio entablado por el señor Luis A. Ayala contra la Ordenanza26 del 24 de abril de 1920, expedida por la Asamblea del Departamento de Boyacá.

El Consejo, luego Que de dar valor a las ritualidades legales de sustanciación, aborda el problema en el fondo, así: Acusase toda la Ordenanza, y especialmente los artículos 1° y 2°, con su parágrafo, 4°, 5°, con sus dos parágrafos, y 6° El Tribunal a quo, en la sentencia apelada, dispuso lo que seguida se copia: « Declárense nulos los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5° y 6° deja Ordenanza número 26 de 24 de abril de 1920, expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá; y

«2° No hay lugar a declarar nulos los demás artículos de la precitada Ordenanza.» Es decir, el Tribunal de primera instancia convino en todas las pretensiones del actor, en su petición especial. Seguramente el actor limitó el alcance de su libelo a los artículos expresamente citados en él, por ser los demás, unos, meras disposiciones reglamentarias relativas al cobro del impuesto predial, y otros, referentes a la formación del catastro. Queda, por tanto, circunscrito el debate a los mencionados artículos, que dicen: «Artículo 1° Sobre la base del actual catastro, y para el año fiscal en curso, fijase la rata de impuesto predial en tres pesos por cada mil del valor de la respectiva finca. «Artículo 2° Los Tesoreros Municipales procederán a hacer efectivo el impuesto en la cuantía que aquí se determina, y responderán asimismo del producto de la renta, de conformidad con el aumento que se establece. «Parágrafo. A los contribuyentes que ya hubieren cubierto el impuesto total del año a la rata del 2 por 1,000, se les expedirán recibos adicionales para el completo pago, de acuerdo con esta Ordenanza. Los que apenas hubieren satisfecho el primer contado, según lo indica el artículo 29 de la Ordenanza 19 de 1914, cubrirán el aumento al consignar el segundo de aquellos contados. «Artículo 3° Los Notarios y Registradores al cumplir lo dispuesto en el artículo 27 de la citada Ordenanza 19 de 1914, tendrán en cuenta lo dispuesto en la presente. «Artículo 4° Los Concejos Municipales procederán a abrir, por medio de

acuerdos, los respectivos créditos adicionales al Presupuesto de la vigencia en curso, así para darle entrada como para determinar la salida del aumento de la renta. «Artículo 5° Este rendimiento se destinará preferentemente a aumentar los sueldos de los maestros de escuela, los cuales se levantarán al menos en un 30 por 100. «Parágrafo. El exceso se destinará a otros objeto de la instrucción primaria en cada Municipio, y principalmente a la construcción y mejora de locales para escuelas urbanas o rurales, y a los gastos que ocasione la formación del catastro en cada Municipio. «Parágrafo. Cumplidos los objetos del presente artículo, el sobrante, si lo hubiere, ingresará al fondo en común de las rentas del Municipio. «Artículo 6° Facúltase a las Juntas Municipales de Catastro para que den una prima de dinero al vecino o vecinos que denuncien a la Junta respectiva fincas que no estén comprendidas en el catastro que se halle en vigencia cada ano o en el que se esté formando. «Parágrafo. Esta prima no pasará del 10 por 100 del total del valor del impuesto que deba pagar en un ano la finca denunciada.» El actor cita como disposiciones violadas las siguientes: Artículos 31 de la Constitución Nacional; 52, 110 169, ordinales 1° y 2°, de la , Ley 4° de 1913; 52 y 59, ordinal d), de la Ley 130 de 1913, y las demás disposiciones pertinentes. Las disposiciones citadas por la parte demandante dicen así: Artículo 31 de la Constitución Nacional: «Los derechos adquiridos con justo

título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos o vulnerados por leyes posteriores. «Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma Ley, el interés privado deberá ceder alinteres público. Pero las expropiaciones que sea preciso hacer requieren plena indemnización con arreglo al artículo siguiente.» Artículo 52 de la Ley 4 de 1913: «La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su obseflrancia principia dos meses después de promulgada. «Lá promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción.» Artículo 110 déla Ley 4° de 1913: «Es nula toda ordenanza que sea contraria a la Constitución y a las leyes o cuando viole derechos de particulares legalmente adquiridos.» Artículo 169 de la misma: «Son atribuciones de los Concejos: «1° Formar el Presupuesto de rentas y gastos para el servicio del Distrito. «2° Imponer, contribuciones para el servicio municipal dentro de los términos señalados por la ley y las ordenanzas, y reglamentar su recaudación e inversión.» Artículo 52, Ley 130 de 1913: «Todo ciudadano tiene derecho de pedir al respectivo Tribunal Seccional Administrativo que se declare la nulidad de una ordenanza u otro acto de una Asamblea Departamental que se considere contrario a la Constitución o a la ley.» Ordinal D) del artículo 59 de la misma Ley: «La suspensión provisional del acto

denuncia do cuando ella fuere necesario para evitar un perjuicio notoriamente grave.» Redúcese, por tanto, el papel del Consejo a examinar y decidir si las disposiciones denunciadas de la Ordenanza contrarían o no los mandatos o reglas legales que el actor expresa en la demanda, conforme lo dispone el artículo 54, letra c),de la Ley 130 de 1913. Tal ha sido la jurisprudencia del Consejo, como puede verse, entre otras, la sentencia pronunciada con fecha 14 de agosto de 1920 en el juicio promovido por el General Jorge Martínez L. contra dos Resoluciones del Ministerio de Obras Públicas, cuya parte pertinente dice: «Entorno a estas tres disposiciones debe girar el presente debate, porque sólo ellas fueron citadas por el actor. En el procedimiento administrativo no puede extenderse el juzgador en busca de disposiciones violadas y no citadas, como acontece en el procedimiento civil, por razones fundamentales que es necesario tener presente; por ejemplo: mientras en el orden civil los artículos 265 y 932 del Código Judicial exigen que entre otros requisitos la demanda debe contener ilel derecho, causa o razón por que se intenta la demanda," es decir, que la cita precisa de las disposiciones legales no es indispensable, y dando cabida al aforismo conocido desde las épocas del derecho clásico de oue "pruebe el demandante el hecho, que el juez aplicará el derecho"; mientras en el orden civil tal sucede, en el administrativo, el artículo 54 de la Ley 130 de 1913, al enumerar los requisitos que debe contener la demanda, dice: “c) Las disposiciones constitucionales o legales en que se funda."» De suerte que los dos preceptos de la ley, por lo que hace a este punto, son

bien claros. Su distinción es nítida. Y siendo así, es imperativo para el juzgador aplicarla. Además, la razón del distingo es racional y lógica. Los hechos que regula el Código Civil, por ejemplo, están reducidos a un número limitado. Son los hechos jurídicos relativos al estado civil de las personas, a los bienes, obligaciones, contratos y acciones civiles. Así, verificado un hecho de tal naturaleza, en el Código correspondiente o en las reglas jurídicas universales debe encontrarse el principio de aplicación o de reconocimiento del derecho que nace del hecho Comprobado. No acontece lo mismo en el campo administrativo. Los actos que ejecutan por razón de sus funciones las autoridades administrativas son ilimitados. Se refieren a casos diversos y múltiples, tantos cuantos sean necesarios para la administración pública. Unos derivan de reglas legislativas generales, y la mayor parte de leyes especiales. La diversidad de fines que se proponen hacen imposible que queden englobados en un cuerpo sistemático de doctrina como el Código Civil o el de Comercio. De ahí la necesidad que el actor cite las leyes que el acto viola. De otro lado, el juzgador no tendría orientación, tendría que repasar la legislación íntegra administrativa para dar con la disposición legal contrariada por el acto acusado, cosa imposible. De modo que tanto por la naturaleza de las cuestiones administrativas como por expreso mandamiento de la ley en los juicios administrativos, el juzgador debe circunscribir su estudio positivo a las disposiciones legales citadas en el libelo. Los comentadores del derecho administrativo están de acuerdo con esta tesis. Por ejemplo, Manresa, en su libro Jurisdicción Contencioso Administrativa, página 42, dice, al comentar el artículo 42 de la ley española, que habla de los requisitos que debe contener la demanda: «Objeto de muchas y muy acerbas censuras ha sido la jurisprudencia establecida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en relación con el precepto contenido en este artículo, al declarar procedentes excepciones de defecto legal en el modo de proponer la demanda, siempre que en ésta no se consignaban las alegaciones exigidas por el artículo 42 de la ley. A este propósito debemos hacer notar por nuestra parte que esas censuras han debido dirigirse más bien contra la ley que consigna el precepto, que no contra los Tribunales, que no tienen más remedio que aplicarla; que esta disposición tiene su razón de ser, porque siendo el recurso contencioso administrativo un recurso extraordinario que no se da contra todas las resoluciones administrativas, sino únicamente contra las que reúnen determinadas condiciones o requisitos que la ley exige, es menester que para determinar si el recurso procede o no, haga la parte las alegaciones necesarias a este efecto, del mismo modo que expone lo que tiene por conveniente respecto del fondo del asunto: que esta exigencia no es exclusiva en el procedimiento contencioso administrativo, sino que existe también en el común u ordinario, por cuanto la ley de enjuiciamiento civil exige que en el recurso de casación, que es asimismo un recurso extraordinario, se consigne con toda precisión y claridad el artículo de la ley que lo autoriza, sin cuyo requisito el recurso se declara

inadmisible; y que la jurisprudencia ha hecho lo único que podía hacer, o sea suavizar el rigor del artículo y no obstante decir esto en términos no todo lo claro que sería de desear que las alegaciones se hagan entre los hechos y fundamentos de derecho, tenerlas por aducidas siempre que se consignen y cualquiera que sea el lugar del escrito en que consten. Adoptado este criterio, impónese estudiar cada uno de los artículos citados por el actor, en el orden que aparezcan más alejados del asunto. El artículo 52 del Código Político y Municipal ni remotamente tiene relación con el asunto debatido. Habla él de la promulgación de las leyes, cosa ajena al juicio actual. El artículo 110 de la misma obra declara nulas las ordenanzas que sean contrarias a la Constitución y a las leyes o sean lesivas de derechos particulares. Tiene este artículo cierta relación con el debate, aunque no para comprobar la violación de los artículos citados por el actor. Los incisos 1° y 2° del artículo 169 del Código citado, tampoco guardan ralación con lo debatido. Los artículos 52 y 59, ordinal d), de la Ley 130 de 1913 sí la tienen, porque de ellos deriva el actor su derecho para intentar la demanda. Sólo el artículo 31 de la Constitución guarda armonía con lo alegado en el juicio. Por eso el eje central y único de la demanda, asf como de la sentencia, soporta estos dos argumentos: Que a la Ordenanza se le dio efecto retroactivo y que viola derechos civiles. Dado el artículo 109 del Código Político y Municipal citado por el actor en su

alegato de conclusión, las ordenanzas no pueden en ningún caso tener efectos retroactivos. Ordenanza que tal disponga es ilegal. Dice este artículo: Artículo 109 del Código Político y Municipal: «Las ordenanzas rigen en todo el territorio del Departamento treinta días después de su publicación en el periódico oficial. Sin embargo, las Asambleas pueden reglamentar este punto como a bien lo tengan; pero en todo caso ninguna ordenanza podrá ser obligatoria antes de su promulgación.» No así las leyes, que sí pueden tener efecto retroactivo, quedando amparados por el artículo 31 de la Constitución los derechos civilmente adquiridos. En la sentencia del Consejo de Estado dictada en el juicio intentado por la señorita Adela García y Haro, de fecha 5 de julio se dijo: «Esta cuestión de la irretroactividad de las leyes ofrece una de las más graves dificultades que contempla el derecho moderno. La tesis absoluta y dogmática de que las leyes en ningún caso tienen efecto retroactivo, dejaría resuelta con una simplicidad muy cercana al candor una cuestión que preocupa a los más profundos juristas de todas las naciones. «El hecho de que en nuestras leyes civiles exista el principio de la irretroactividad de las leyes, ¿quiere decir que el legislador esté impedido para dictar leyes retroactivas? ¿Puede el reconocimiepto en la ley civil de aquel principio limitar la facultad soberana del Congreso en su función eminente de expedir leyes? «Puede por tanto establecer esta regla, q.ue es la aceptada por los expositores, y sobre todo la que deja por sü lógica y equidad más satisfecho el entendimiento, a saber:

«El principio de la irretroactividad de las leyes se aplica a los que vulneren derechos civiles, puros derechos civiles, cuyas características son: que el derecho se haya incorporado definitivamente al sujeto de derecho, individualizado; que el título de que emane ese derecho sea irrevocable, y que el derecho así adquirido se origine en actos de la voluntad del que lo alega. «Cuando estas circunstancias no concurran, no cabe la aplicación general del principio de la irretroactividad, sino el mandato expreso del legislador sobre que en tal o cual caso debe aplicarse la ley antigua y no la nueva.» Ahora, ni el establecimiento ni el pago de un impuesto constituyen derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Lejos de ser derechos son cargas para los asociados. Como se ve, ninguna de las disposiciones acusadas expresa que el aumento del impuesto deba cobrarse desde el principio del año fiscal, o sea desde el primero de enero del año respectivo. Si pues las ordenanzas disponen para lo futuro, y la de que se trata, en su artículo 14, expresó que regía desde su promulgación, y este requisito se verificó el 11 de mayo, es claro, de claridad indiscutible, que sólo desde esta fecha comenzará su imperio. Otra cosa es que se haya cobrado el aumento del impuesto con fecha anterior, y otras son las acciones que se desprenden de tal hecho.

En suma: el aumento del impuesto sólo es viable desde la promulgación de la Ordenanza acusada. Por tanto, cualquier cobro por aumento hecho después del 11 de mayo, es arbitrario e ilegal.

La demanda dice, además:

«4° La Ordenanza número 26 de 1920 atribuye a las Juntas Municipales de Catastro facultades que la ley les ha atribuido especial y expresamente a los Concejos Municipales; y «5° La Ordenanza número 26 del presente año ordena dar al impuesto predial una inversión distinta de la ordenada por la ley y por otras ordenanzas.» El actor no cita ninguna disposición legal que haya sido contrariada por los artículos transcritos, lo cual es indispensable, como se vio atrás. El señor Fiscal dice á este respecto: «Asevera el actor que la Ordenanza da al impuesto predial una inversión distinta de la ordenada por la ley y por otras ordenanzas, pero sin citar aquéllas ni éstas, como lo previene el artículo 54 de la Ley 130 de 1913. Sobre este punto basta observar que el destino dado por las Asambleas a la contribución en el artículo 5°, está dentro de la órbita fijada por el artículo 97, ordinal 39, de la Ley 4° de 1913, puesto que el producto de la renta se aplica para gastos que son de carácter municipal o de instrucción pública primaria; y que si hay ordenanzas que dispongan otra cosa, ellas quedan tácitamente derogadas, por lo que en la disposición que se examina se establece (artículos 71 del Código Civil y 120 de la Ley 4° de 1913). «7° El Tribunal de la primera instancia anula el artículo 5° de la Ordenanza, por considerar que la Asamblea carece de facultad legal para ordenar que se aumentara en un 30 por 100 el sueldo de los maestros de escuela, pero como

el actor no impugna tal disposición bajo ese aspecto, no es jurídico ni oportuno declarar la nulidad, teniendo como base fundamentos que no se consignaron en la demanda. Tan cierto es lo expuesto, que en el punto 4° del libelo, el actor se refiere únicamente a las facultades otorgadas a los Concejos Municipales.» De suerte pues que de un lado no hay disposición alguna legal señalada en el libelo como impugnada, y de otro, las Asambleas tienen facultad legal para hacer esa inversión, al tenor del artículo 97, ordinal 39, de la Ley 4° de 1913 (Código Político y Municipal), cuando se trate de la instrucción pública primaria. Este ordinal establece entre las funciones de las Asambleas, la siguiente: «Artículo 97. Son funciones de las Asambleas: «Ordinal 39. Reglamentar el impuesto sobre la propiedad raíz que deben cobrar los Departamentos o los Municipios, según las ordenanzas, sin exceder la tasa fijada por la ley y sin destinar el producto a gastos que no sean propiamente municipales o de instrucción pública primaria.» El señor Fiscal dice, al comentar el artículo 6° acusado, único que juzga anulable y cuya nulidad pide: «El artículo 6° del acto acusado es nulo, en mi concepto, porque las Asambleas al facultar a las Juntas Municipales de Catastro para dar una prima de dinero a los vecinos que denuncien fincas que no figuren en el catastro, dispone la inversión de fondos del Municipio, función que sólo corresponde a los Concejos Municipales, atendido lo dispuesto en el artículo 169, ordinales 1° y 2°, de la

Ley 4° de 1913. Es verdad que las Juntas de Catastro fueron creadas por la Asamblea, pero eso no quiere decir que esta última pueda otorgar a aquellas corporaciones el ejercicio de funciones que están atribuidas expresamente por la ley a los Concejos Municipales.» Las Asambleas pueden, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 del Acto legislativo número 3 de 1910, intervenir en la fijación de los gastos municipales. Este artículo dice: «Artículo 62. Corresponde a los Concejos Municipales ordenar lo conveniente por medio de acuerdos o reglamentos interiores para la administración del Distrito; votar en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas expedidas por las Asambleas, las contribuciones y gastos locales; llevar el movimiento anual de la población; formar el censo civil cuando lo determínela ley nombrar Jueces, Personeros y Tesoreros Municipales, y ejercer las demás funciones que les sean señaladas.» Además, los artículos 97, ordinal 39, y I99 del Código Político y Municipal, dicen: Artículo 97, ordinal 39: «Reglamentar el impuesto sobre la propiedad raíz que deben cobrar los Departamentos o los Municipios, según las ordenanzas, sin exceder la tasa fijada por la ley y sin destinar el producto a gastos que no sean propiamente municipales o de instrucción pública primaria.» «Artículo 199. Los gastos de cargo de los Municipios serán determinados por las respectivas Asambleas Departamentales, pero no podrán señalarles gastos que la ley haya impuesto al Estado o al Departamento.» Así pues, tres requisitos exige la ley a las Asambleas para poder intervenir en

la fijación de gastos municipales: 1° Que los gastos que impongan a los Municipios sean locales, es decir, de interés y fines municipales. 2° Que dichos gastos no estén impuestos por la ley al Estado o al Departamento; y 3° Que tales gastos tengan por objeto la instrucción pública primaria. El impuesto predial está destinado por la Asamblea de Boyacá para el ramo de Instrucción Pública. Destinar, por tanto, la Asamblea un 10 por 100 para estimular a quienes denuncien las fincas no inscritas en el catastro con el objeto de que no eludan un pago que va a favorecer el fin para que fue cedido el impuesto, lejos de apartarse del pensamiento del legislador departamental lo fomenta en beneficio de la instrucción pública municipal. El valor del impuesto de un inmueble no clasificado en el catastro que se obtenga por denuncio del hecho tiene por objeto la instrucción pública primaria; luego cabe dentro del tercer requisito expuesto anteriormente, además de ser una condición que bien puede imponer la Asamblea, una vez que es ella la que cede la renta a los Municipios, y sería exótico que a quien se hace una cesión de esta naturaleza pudiera imponer condiciones al cedente, estando, como están, los Municipios sujetos al cumplimiento de las ordenanzas, excepto en los casos expresos de la Constitución y la ley. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, reforma la sentencia pronunciada por el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo con fecha treinta de septiembre de mil novecientos veinte, en el juicio de nulidad de la Ordenanza 26 del mismo año,

intentado por el señor Luis Ayala EL, en cuanto declaró nulos los artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 5° de la citada Ordenanza, y en cuanto ordena: «No ha lugar a declarar nulos los demás artículos de la precitada Ordenanza,» y en su lugar dispone: 1° Declarar que no es el caso de anular los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5° y 6° de la Ordenanza acusada de que se hace mención en este juicio. 2° Confirmarla en todo lo demás, es decir, en cuanto dispone que no hay lugar a declarar nulos los demás artículos de la precitada Ordenanza. Cópiese, publíquese, devuélvase el expediente a la oficina de origen y notifíquese.

RAMON ROSALES

SIXTO A. ZERDA

SERGIO A. BURBANO

RAFAEL A. MONTES

JOSE M. MEDINA E.

Secretario