CE-SCA-EXP1921-N0922

ORDENANZA - Reducción de gastos en el presupuesto / ASAMBLEASCompetencia para organización de empleos departamentales. No puede delegar en los gobernadores competencia para organización de empleos departamentales

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A BURBANO Bogotá, veintidós (22) de septiembre de mil novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 0922

Actor: FAUSTINO LOPEZ Y CORNELIO MORENO

Demandado: ORDENANZA 97 DE 1920 EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA DE ANTIOQUIA Referencia: Sentencia recaída a la demanda de nulidad propuesta contra varias disposiciones de la Ordenanza 97 de 1920, de Antioquia.

Vistos: El señor Francisco Luis Giraldo, como apoderado de los señores Faustino López y Cornelio Moreno, y también en su carácter de ciudadano colombiano y en uso de la acción publica consagrada por el artículo 52 de la Ley 130 de 1913, demandó ante el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Medellín, el día 12 de enero último, la nulidad de los artículos 1.°, 2°, 4°, 6.°, 7º y 8º de la Ordenanza 97 de 1920, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, sobre reducción de gastos en el Presupuesto de la actual vigencia.

Igualmente demandó la suspensión provisional de los artículos acusados. El demandante fundó su solicitud en las siguientes razones: «1° El artículo 1° es inconstitucional, ilegal y lesivo de derechos. Es

inconstitucional: a) porque el Acto legislativo número 3 de 1910 dispone que las Asambleas voten anualmente el presupuesto de rentas y gastos del respectivo Departamento, y el de Antioquia, para la actual vigencia económica, se votó por medio de la Ordenanza número 61 del año pasado; b) porque dicha ordenanza 61 es obligatoria hoy (artículo 57 del mencionado Acto legislativo), y c) porque las Asambleas Departamentales, para cubrir los gastos de administración que les corresponden, están autorizadas por el mismo Acto legislativo para establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites legales; pero no tienen la atribución de variar un presupuesto en vigencia, pues a esas entidades o corporaciones no es aplicable el principio de la libertad individual de que es permitido hacer todo aquello que no esté prohibido de modo especial y expreso (Jurisprudencia de la Corte, numero 344, página 79). «Es ilegal: a) porque entre las funciones de las Asambleas está la de votar el presupuesto de rentas y gastos para cada año (numeral 1º, artículo 97, Ley. 4° de 1913), y el prosupuesto para el año económico de julio de 1920 a junio de 1921, está ya en vigencia (Ordenanza 61 de 1920); h) porque la expresada Ordenanza 97 no se expidió de acuerdo con las disposiciones legales pertinentes (Ley 4r de 1913, artículo 97, numeral 34, y Ordenanza 16 de 1914); c) porque los sueldos ele los empleados del Departamento, de cargo del Tesoro Departamental, fueron

fijados por la Ordenanza número 5 de 1920; pero ni esos sueldos ni los sobresueldos a que ésta se refiere, han sido aumentados por dicha ordenanza ni por otra posterior; y d) porque establece una excepción sin causa justificativa, pues reduce en un 50 por 100 unos sueldos y sobresueldos y sólo en un 30 por 100 otros de ellos. «Viola derechos adquiridos: a) porque de conformidad con las disposiciones vigentes sobre instrucción pública, los maestros directores y seccionales de las escuelas públicas tienen vacaciones remuneradas desde el 30 de noviembre hasta el 1° de febrero, pues el año escolar se cuenta desde octubre a noviembre, inclusive, y el sueldo de las vacaciones no puede ser otro que el devengado en los meses de trabajo correspondientes a la vigencia de presupuesto; b) porque las aludidas disposiciones, que son de carácter departamental, fueron autorizadas por el Ejecutivo Nacional, en virtud de la atribución que a éste confiere la Constitución en su artículo 120, ordinal 15; c) porque los maestros que trabajaron el año pasado devengaron el sueldo correspondiente a diciembre último y enero en curso, y muchos de ellos por la misma razón los vendieron anticipadamente en uso de un legítimo derecho, y d) por la inconstitucionalidad e ilegalidad ya expresadas. «2° Los artículos 2°, 6o y 7o son inconstitucionales e ilegales, porque se viola el principio de limitación y separación de los poderes públicos; y porque se infringen las disposiciones legales que señalan las atribuciones a las Asambleas y Gobernadores y que determinan los requisitos indispensables para la discusión y

formación del presupuesto dé rentas y gastos. «3° El artículo 4° es inconstitucional, entre otras razones, porque si el cambio de certificados debe considerarse como gasto del Departamento, ese gasto debe incluirse al votar el presupuesto anual, y en el de la vigencia en curso no se votó la partida para esa erogación (artículo 55, Acto legislativo número 3 de 1910). «El mismo artículo es ilegal: «a) Porque a las Asambleas les es prohibido intervenir por medio de ordenanzas o resoluciones en asuntos que no sean de su incumbencia, y lo relativo a certificados de las Casas de Moneda de Bogotá y Medellín es asunto autorizado y reglamentado por la Ley 15 de 1918 y el decreto reglamentario de esta Ley firmado en Puerto Berrío el 14 de enero de 1919; y «b) Porque el artículo 102 del Decreto número 491 de 1904, reglamentario de la Ley 39 de 1913, dispone que las cantidades que las Asambleas Departamentales destinan al sostenimiento y fomento de la instrucción pública serán pagadas de preferencia a cualquiera otra erogación del Tesoro respectivo; y «4° El artículo 8° es inconstitucional e ilegal en la parte que hace relación a los otros artículos acusados.» El actor fundó su demanda en las siguientes disposiciones legales: Artículos 52 y 59 y concordantes de la Ley 130 de 1913; artículos 55, 56 y 57 del Acto legislativo número 3 de 1910; artículos 57 y 120, ordinal 15, de la

Constitución; artículos 97, numerales 1° y 34; 98, ordinal 2°; 127, numeral 11, de la Ley 4° de 1913; Ley 39 de 1903, artículos 3°, 40 y concordantes del Decreto reglamentario de dicha Ley, distinguido con el número 491 de 1904, artículo 102; Ley 15 de 1918, artículo 9°, y decreto reglamentario de ella; Ordenanza 11 y Decreto 32 de 1916; Ordenanzas 16 de 1914 y 61 de 1920. Acompañó a su demanda un número, debidamente autenticado, de Antioquia, gaceta departamental, en donde se publicó la ordenanza materia de la acusación. El Tribunal decretó la suspensión provisional de los artículos 1°, 4.°, 7.° y 8.° de la Ordenanza acusada, suspensión que, reclamada por el señor Fiscal, fue confirmada por la Sala de Decisión. La audiencia pública se surtió con asistencia del Fiscal y del demandante, quienes hicieron uso de la palabra y presentaron sus correspondientes alegatos escritos. El Tribunal, en sentencia dictada el 8 de abril último, dispuso: «1° Niégase la demanda instaurada a nombre de los señores Cornelio Moreno R. y Faustino López I). «2° Son nulos los artículos 1°, 2° y 4° de la Ordenanza número 97 de 1920; y los artículos 6°, 7° y 8° en cuanto hacen relación a los artículos 1°, 2° y 4° que acaban de invalidarse.»

El Magistrado doctor Ortiz salvó su voto. El señor Fiscal apeló de la sentencia, por lo cual ha venido el asunto al conocimiento del Consejo de Estado. Surtida la audiencia, en la cual hizo uso de la palabra el señor Agente del Ministerio Público, y agotada la tramitación, es tiempo de decidir en el fondo lo que sea legal, y a ello se procede mediante las siguientes consideraciones: El artículo 1° de la Ordenanza acusada es del tenor siguiente: "«Artículo 1° Redúcense en un cincuenta por ciento (50 por 100) todos los aumentos de los sueldos y sobresueldos decretados por la Asamblea Departamental en el presente año; redúcense en un treinta por ciento (30 por 100) todos los sueldos y sobresueldos nuevos decretados en las mismas sesiones. «Parágrafo. Suprímense los aumentos o subvenciones y auxilios decretados en el presente año, excepción hecha de los referentes a la beneficencia pública. «Parágrafo 2.° El auxilio decretado para la Banda Departamental se reducirá en un veinte por ciento (20 por 100). «Parágrafo 3.° Los empleos creados por ordenanzas posteriores a la número 5 del presente año quedarán con la asignación correspondiente a los de su misma categoría, según las rebajas que se decretan en esta Ordenanza.» Se acusa esta disposición por creerla inconstitucional, ilegal y lesiva de derechos civiles. Debe ante todo observarse que la sentencia que se revisa ha venido al Consejo a virtud de apelación interpuesta por el señor Fiscal y que fue aceptada por el demandante en cuanto a él se refiere. Como en la sentencia se negó la acción privada que se instauró a nombre de los señores Cornelio Moreno R» y Faustino López R., y ella se aceptó por su apoderado, no hay lugar a considerar si el artículo transcrito es lesivo de derechos civiles, como se sostiene en el libelo, debiendo concretarse el estudio a investigar tan sólo si la Ordenanza acusada es violatoria de la Constitución o de las leyes. El artículo 55 del Acto legislativo número 3 de 1910 y el ordinal 1° del artículo 97 de la Ley 4° de 1913, disponen que las Asambleas voten anualmente el presupuesto de rentas y gastos, así como el numeral 11 del artículo 76 de la Constitución ordena que en cada legislatura se expida el Presupuesto de rentas y gastos nacionales que debe ser anual, conforme a los artículos 8.° y 66 del Acto legislativo número 3 de 1910 y a los artículos 236 y 240 del Código Fiscal; de la misma manera que el artículo 1° de la Ley 5° de 1918 determina que los presupuestos municipales se expidan también en cada ano para períodos anuales. Los presupuestos se forman para períodos anuales, porque es anual la reunión del Congreso y de las Asambleas (artículos 8° y 52 del Acto legislativo número 3 de 1910); cuando era bienal, los presupuestos se formaban para el bienio (artículos 68, 76 inciso 11, y 189 de la Constitución, y artículos 10, 119 y 129, inciso 1.°, de la Lev 149 de 1888). Mas las disposiciones que ordenan hacer los presupuestos anuales no deben

entenderse en el sentido de que tales presupuestos no puedan modificarse durante la vigencia. A más de que no hay texto legal que lo prohiba, tal interpretación carecería de fundamento jurídico, toda vez que, siendo los presupuestos inciertos en sus entradas efectivas y pudiendo éstas sufrir alteraciones en la práctica por deficiencia de las rentas o contribuciones, los presupuestos vendrían a quedar así modificados de hecho. En cuanto a reducción de sueldos, no hay otra disposición prohibitiva al respecto que la excepcional, y por tanto de naturaleza restricta, del artículo 160 de la Constitución, que preceptúa que la supresión o reducción de los sueldos de los Magistrados y Jueces no puede afectar a los que estén ejerciendo tales cargos; y si corresponde a las Asambleas la creación de los empleados departamentales y la fijación de sus sueldos (Acto legislativo número 3 de 1910), artículo 54, ordinal 5°, y numerales 16 y 25 del artículo 97 déla Ley 4° de 1913; si las disposiciones sobre derogación de las leyes son extensivas a las ordenanzas (artículo 120 de la Ley 4° de 1913), y si por medio de las leyes o de las ordenanzas se interpretan, derogan o reforman las preexistentes, fuerza es concluir que las Asambleas tienen la suficiente atribución legal para modificar o derogar las disposiciones que ellas mismas hubieren dictado, y por consiguiente para suprimir o disminuir los sueldos departamentales fijados anteriormente por ellas mismas. Parece fuera de lugar la observación que se hace de que las ordenanzas son

obligatorias mientras no se hayan anulado, conforme al artículo 57 del Acto legislativo número 3 de 1910, ya que también pueden dejar de ser obligatorias si se modifican o derogan por ordenanzas posteriores, las que en ese caso vienen a sustituir las anteriormente dictadas. Tampoco es oportuno considerar aquí si la ordenanza acusada se ajusta o nó a las disposiciones de la Ordenanza número 16 de 1914, por cuanto las ordenanzas no son anulables sino por violación de la Constitución o de la ley (artículos 110 de la Ley 4° de 1913 y 52 y 71 de la Ley 130 de 1913). La cita que se hace del artículo 56 del Acto legislativo número 3 de 1910, que autoriza a las Asambleas para establecer contribuciones, también es extemporánea, porque en el caso que se estudia no se trata del establecimiento de ninguna contribución, que es a lo que se refiere la disposición citada. El artículo 1° de la Ordenanza acusada no viola tampoco los artículos 57 y 120, numeral 15 de la Constitución, toda vez que la Ordenanza no se ha inmiscuido en asuntos de instrucción pública nacional, privativa del Poder Ejecutivo, ni por medio de ella se han ejercido funciones que corresponden a otros poderes. La asignación de sueldos a los empleados departamentales es privativa de las Asambleas, aun cuando esos empleados sean maestros de escuela; y la Asamblea, al fijarlos, ha ejercido funciones constitucionales y legales de su incumbencia. No hay de consiguiente fundamento legal para anular el artículo 1° acusado, y en esta parte debe reformarse la sentencia apelada.

El artículo 2° de la Ordenanza acusada dice: «Autorízase al Gobernador del Departamento para hacer en el Presupuesto de la vigencia en curso las economías que juzgue prudentes sin perjudicar el servicio público, a cuyo fin puede suprimir empleados, dejar de proveer las vacantes o refundir varios en uno solo, haciendo la distribución de funciones que conceptúe pertinente en cada caso. «Esta autorización durará por el término de noventa días.» La creación de los empleos departamentales y la fijación de sus atribuciones es función privativa de las Asambleas, conforme al numeral 5° del artículo 54 del Acto legislativo número 3 de 1910 y a los numerales 16 y 25 del artículo 97 déla Ley 4° de 1913. Entre las atribuciones de los Gobernadores (artículos 59 del Acto legislativo número 3 de 1910 y 127 de la Ley 4° de 1913), no está la de suprimir empleados o fijar, sus atribuciones, y lejos de haber disposición que permita a las Asambleas traspasar a los Gobernadores sus facultades privativas, ello contraría el principio constitucional contenido en el artículo 57, en cuanto dispone que los poderes públicos son limitados y que ellos ejercen sus atribuciones separadamente. La Asamblea, pues, carece de facultad para revestir al Gobernador de autorizaciones especiales, y es bien sabido que por virtud de precepto constitucional no puede ejercer otras atribuciones que las que expresamente se le hayan señalado. Si es verdad que al Poder Ejecutivo en los años de 1914 y 1918 le ha conferido el Congreso facultades semejantes a las que pretende dar la Asamblea al Gobernador, es porque la Carta Fundamental, en su artículo 76, da expresamente esa atribución al Congreso. Por este aspecto el artículo que se estudia es nulo, como lo conceptúa la sentencia consultada. Dice el artículo 4° acusado: «Artículo 4° Colócase el cambio de servicio de certificados de la Casa de Moneda en el primer renglón de la prelación de pagos establecida por el artículo 3.° de la Ordenanza número 61 de 1920.» Veamos lo que a este respecto dice el artículo 9.° de la Ley 15 de 1918: «Cualquiera persona puede consignar en las Casas de Moneda de Bogotá y Medellín barras de oro debidamente ensayadas para recibir en cambio certificados de consignación que representen el valor efectivo del oro consignado reducido a moneda colombiana. «Estos certificados serán cambiados en las Casas de Moneda a su presentación por oro acuñado o por barras de oro.» Como se ve, por disposición terminante y categórica de la ley se ordenó que los certificados de barras de oro se cambien a su presentación por oro acuñado o por barras, en las mismas Casas de Moneda que los expedían, y es bien sabido que una ordenanza no tiene facultad alguna para modificar lo dispuesto por la ley, y de consiguiente los certificados de consignación de barras de oro no pueden cambiarse sino en las Casas de Moneda. Ni cabe alegar que lo que dispone la Ordenanza tiene por objeto dar mayor respetabilidad y crédito a los certificados, y que a ello se ha procedido en virtud de la atribución que tiene la Asamblea de arreglar la deuda pública a cargo del Departamento, como lo afirma el señor Agente del Ministerio Público, porque tal

disposición, lejos de respaldar más los certificados de la Casa de Moneda, los coloca en una situación verdaderamente precaria. En efecto, el presupuesto de rentas se compone de las rentas, contribuciones, impuestos, etc. que han de recaudarse durante la vigencia; y el de gastos habrá de atenderse necesariamente con las entradas del presupuesto de rentas, para lo cual se abre al Gobernador el correspondiente crédito para gravar con él la cuenta general del Tesoro Departamental. Como puede suceder que las rentas, contribuciones, etc. no se recauden oportunamente o sean deficientes, por cualquier circunstancia, se fija en el presupuesto una prelación para el caso de deficiencia de las entradas del mismo; y así sucede que, en un momento dado, créditos a cargo del Departamento no se pagan en su totalidad o no pueden pagarse a Su presentación. Sujetar los certificados a las contingencias del presupuesto departamental, aun cuando se coloquen en el primer renglón de prelaciones, es exponerlos a las contingencias que corren todos los créditos departamentales, esto es, que en un momento dado no puedan atenderse en todo o en parte, porque no haya en caja suma alguna proveniente de las entradas departamentales, ya que los gastos, que son mensuales, se atienden con las entradas ordinariamente mensuales también; y que los certificados pueden exceder en mucho de las entradas departamentales. Colocado el cambio de certificados en el primer renglón del presupuesto departamental de Antioquia, se atendería a su pago con los fondos departamentales; sería motivo de un crédito contra la cuenta general del Tesoro

del Departamento, y su cancelación se haría en moneda legal, en moneda corriente, pero no en oro acuñado o en barras de oro, contrariando de este modo el texto claro de la ley. Esto así, además de burlar la ley, burla también el espíritu que la informó, cual es el de que los certificados quedaran respaldados con el mismo oro depositado que motivaba su emisión y que fueran cambiados por oro acuñado o por barras de oro a su presentación, invariablemente. Ni vale argumentar, como se hace, que la Casa de Moneda de Antioquia es una dependencia departamental, y que por lo mismo se rige y administra de acuerdo con las respectivas ordenanzas departamentales. Las Leyes 59 de 1905 y 35 de 1907 autorizaron al Gobierno para hacer acuñar monedas metálicas en las Casas de Moneda de Bogotá y Medellín o en el Exterior; y el Gobierno, en virtud del ofrecimiento que le hizo el Departamento de Antioquia de que por su cuenta y bajo la supervigilancia de la Nación acuñaría las monedas colombianas, autorizó al Gobierno Departamental de Antioquia para la reapertura de la Casa de Moneda de Medellín y para la acuñación en ella de las monedas colombianas, bajo la supervigilancia de la Nación, de acuerdo con el Decreto ejecutivo número 694 de 5 de julio de 1912 (Diario Oficial 14642). Como consecuencia, en la Ordenanza 22 de 1913 se fijó el personal y sueldos de los empleados de la Casa de Moneda, y así se han venido incluyendo en los distintos presupuestos, mas todo lo relativo a las acuñaciones y reacuñaciones

que se hagan en la Casa de Moneda de Medellín se rige por las disposiciones legales pertinentes. Las ordenanzas que al respecto dicte la Asamblea de Antioquia no pueden modificar esas disposiciones legales. Además, si las barras que han motivado la expedición de los certificados se han consignado en la Casa de Moneda, y si allí mismo es donde deben cambiarse los certificados conforme a la ley, no se explica porqué deba hacerse ese cambio con los fondos departamentales, cuando el Tesoro del Departamento no ha recibido suma alguna que motive ese desembolso y la Casa de Moneda es quien tiene en su poder las barras consignadas o las monedas en que las ha convertido mediante la acuñación ordenada, barras o monedas que son las que respaldan los certificados. La Ordenanza habría sido lógica, cuando menos, si quería considerar el cambio de certificados como un servicio departamental, si hubiera incluido en su presupuesto de entradas las sumas correspondientes a las consignaciones que se hicieren de barras de oro en la Casa de Moneda para darles la correspondiente salida en el presupuesto de gastos, ya que para justificar esta hipótesis podría decirse que no se trata de un pago hecho por el Departamento sino de la consignación y retiro de un depósito. Bajo estos aspectos, el referido artículo 4° de la Ordenanza es nulo, y debe confirmarse en este punto la sentencia apelada. El artículo 69 acusado dice: «Artículo 6.° Queda el Gobernador ampliamente facultado para arreglar por medio de decretos todos los cambios que en la contabilidad implique el cumplimiento de

esta Ordenanza.» Corresponde a las Asambleas Departamentales disponer lo conveniente respecto de la contabilidad de los fondos públicos departamentales, de conformidad con el artículo 337 de la Ley 4° de 1913, y en tal virtud la Asamblea tiene facultad legal para disponer que los cambios que en la contabilidad oficiar del Departamento se ocasionen con motivo de la expedición de esa Ordenanza, se arreglen por medio de decretos gubernamentales. Esto pone de manifiesto que el artículo 69 acusado no es ilegal y que en esta parte debe reformarse la sentencia que se revisa. Dice el artículo 7°: «7° Autorízase ampliamente al Gobernador del Departamento para que por medio de decretos reglamentarios aclare las dudas y llene los vacíos que se presenten en la ejecución y aplicación de esta Ordenanza.» Entre las facultades que la Constitución y la ley asignan a los Gobernadores y a las Asambleas Departamentales (artículos 65 y 59 del Acto legislativo número 3 de 1910; 97 y 127 del Código Político y Municipal) no se encuentra esta que la ordenanza confiere al Gobernador del Departamento de Antioquia; y como por otra parte la facultad que el Gobernador tiene para reglamentar las ordenanzas la deriva, no de las ordenanzas sino de la ley, mal podría atribuirle la Ordenanza facultades que sólo puede conceder la ley. Por este aspecto, y de acuerdo también con lo dispuesto por el artículo 57 de la Constitución, el precepto que se estudia es inconstitucional y es ilegal, y lo es también porque interviene en asuntos que no son de su incumbencia. (Artículo 98 del Código Político y

Municipal). Por otra parte salta a la vista el trastorno que se ocasionaría con la facultad que al Gobernador se atribuye para llenar los vacíos de una ordenanza convirtiendo al Ejecutivo Departamental en Poder Legislativo y viniendo a ser así el Gobernador, a un mismo tiempo, legislador y ejecutor de sus propias disposiciones. En esta parte, y bajo este aspecto, debe confirmarse la sentencia apelada. El artículo 8° dice: «Artículo 8° Esta Ordenanza empezará a regir desde el 1° de enero de 1921.» Las ordenanzas rigen, por regla general, treinta días después de publicadas en el periódico oficial respectivo; sin embargo las Asambleas pueden reglamentar este punto como a bien lo tengan, señalando la fecha en que deban comenzar a regir, siempre, eso sí, que sea después de su promulgación, es decir, después que se publique en el periódico oficial, de acuerdo con los artículos 109 y 52 de la Ley 4° de 1913. Como la Ordenanza acusada 3e publicó en la Gaceta Departamental de antioquia correspondiente al 13 de diciembre de 1920, bien podía empezar a regir desde el 1.° de enero de este año, como dice la Ordenanza, ya que, llenando el único requisito legal, que es el de la publicación, la Asamblea tenía la suficiente autorización para fijar la fecha en que debía entrar en vigor la Ordenanza, conforme al citado artículo 109 de la Ley 4° de 1913. Cosa distinta fuera si se hubiera señalado la fecha en que la Ordenanza debiera comenzar a regir, haciendo caso omiso de la publicación, o antes de ella. Como

esto no ha sucedido, no puede anularse el artículo acusado, y en este sentido debe reformarse la sentencia apelada. Como observación final en este asunto, el Consejo de Estado llama la atención del Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Medellín hacia el lenguaje nada jurídico que usa en este fallo, e impropio de la seriedad que cumple a entidades encargadas de administrar justicia. En mérito de las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, administrando justicial en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo sólo en parte con el concepto del señor Agente del Ministerio Público, reforma la sentencia apelada en el sentido de declarar nulos únicamente los artículos 2°, 4° y 7° de la Ordenanza número 97 de 1920, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, y que no es el caso de decretar la nulidad de las demás disposiciones acusadas. Notifíquese, cópiese, publíquese y devuélvase.

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

RAMON ROSALES

SIXTO A. ZERDA

SERGIO A. BURBANO

JOSE M. MEDINA E.

Secretario