CE-SCA-EXP1921-N1019

RENTA DE LICORES - Remate

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SIXTO A. ZERDA Bogotá, diez y nueve (19) de octubre de mil novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 1019

Actor: PABLO E RUBIO Demandado: Referencia: Revisión de la Resolución número 84 de 9 de febrero de 1921. Actor,

Pablo E Rubio.

Vistos: El 3 de febrero pasado tuvo lugar en el Ministerio de Hacienda el remate de la renta de licores de la Intendencia Nacional del Meta, presidida por el Secretario del Ministerio y con asistencia del señor Procurador General de la, Nación.

Se presentaron los siguientes licitadore3, cuyas propuestas y la suerte que tuvieron, se detallan en seguida, tomando esto del número 17562 y 17563 (doble) del Diario Oficial de 17 de febrero citado: El señor Carlos J. Santos, $ 15,717, El señor Jorge Vargas Toires, $ 17,000. El señor Pablo E. Rubio, $ 16,200. El señor Marco E. Mora C, $ 14,000. El señor Eduardo Buendía, $ 11,100. «El señor Braulio Rodríguez no expresó cantidad líquida, pero como manifiesta en su petición que acepta el pliego de cargos en todas sus partes, en el cual se ha fijado como avalúo la suma de $ 9,000, por dicha cantidad se estimó su propuesta. «Todas las propuestas, a excepción de la que señor Jorge Vargas Torres, por

haber llenado las formalidades establecidas en el llamamiento a licitación, fueron declaradas aceptables, y por consiguiente se admitieron como postores hábiles los señores Carlos J. Santos, Pablo £. Rubio, Marco E. Mora C., Eduardo Buendía y Braulio Rodríguez. «En cuanto a la propuesta hecha por el señor Jorge Vargas Torres, quien consignó en la Tesorería Grenerair no la suma de $ 9,000 en dinero, como lo exige el llama-miento a licitación, sino esa misma suma en bonos de la deuda pública interna, la declaró inadmisible el Secretario del Ministerio, por no haberse llenado por el proponente la condición cuarta establecida, respecto a la fianza de quiebra, en el indicado llamamiento. Habiendo llamado la atención el proponente, señor Eduardo Buendía, a que el artículo 11 de la Ley 23 de 1918 establece que los bonos antes referidos son admisibles por su valor nominal en toda caución que haya de constituirse a favor del Estado, el Secretario hizo notar que el llamamiento a licitación, de acuerdo con el inciso d) del artículo 13 del . Código Fiscal, lo que exige es la consignación del diez por ciento (10 por 100) del avalúo de la renta, avaiúo estimado en dinero y no en otra especie, y el Procurador (General de la Nación agregó que no se podía aceptarla consignación en bonos, porque, debiendo considerarse ella como-parte del pago del primer canon mensual del arrendamiento, conforme al inciso e) del artículo 9° del Código Fiscal, y no pudiéndose admitir los bonos como moneda legal sino cuando hayan sido

sorteados para su amortización, ese inciso del artículo 99 citado quedaría violado si no se aceptaran como dinero los bonos depositados, y que de otro lado, lo que se llama fianza de quiebra no es en rigor y caución en el sentido jurídico del término, sino una pena impuesta por el Estado para prevenir procedimientos que pudieran perjudicar al Tesoro. El Secretario manifestó entonces que insistía en la admisión de la propuesta, pero que dejaba la definitiva solución del asunto a la decisión del señor Ministro de Hacienda, lo cual no acarrearía in convenientes, toda vez que la adjudicación que se iba a hacer entre los demás proponentes era provisional. «Acto seguido, una vez consideradas las propuestas hechas por los demás licitadores, y transcurrido el término fijado para la licitación, se adjudicó provisionalmente el contrato al señor Pablo E. Rubio, por la suma anual de , diez y seis mil doscientos pesos ($ 16,200), y se declaró terminada la diligencia.» El Ministro dictó la Resolución número 84 el 9 del propio mes, en que dijo y resolvió: «Vista el acta anterior, y CONSIDERANDO: «1° Que el depósito que se hace como fianza de quiebra, a fin de tomar parte en una licitación para el arrendamiento de las rentas públicas, es una caución con la cual el proponente asegura el cumplimiento de las obligaciones que contrae para con el Gobierno, en caso de que se le adjudique el contrato definitivamente, conforme al pliego de cargos y a las disposiciones del Código Fiscal. «2° El artículo 11 de la Ley 23 de 1918 dispone que "los bonos colombianos de

deuda interna serán admisibles por su valor nominal en toda caución que haya de constituirse a favor del Estado," disposición que hoy hace parte del Código Eiscal y que debe cumplirse en los actos de licitación pública. «3° Que el caso indicado en el inciso e) del artículo 9° del Código Fiscal, de que trata la condición cuarta del llamamiento a licitación, la suma consignada para tenor derecho a entrar en la licitación se imputa al pago del primer pago de arrendamiento cuando aquélla se ha consignado en. moneda corriente; pero cuando se ha hecho en bonos colombianos, debe hacerse el pago en moneda efectiva dentro de las veinticuatro horas siguientes, por cuanto en ese caso ya no se trata de otorgar caución sino del pago de arrendamiento, por lo cual el rematador sólo podrá retirar los bonos cuando haya otorgado la respectiva fianza para garantizar el cumplimiento del contrato. «4° Que la mejor propuesta fue la hecha por el señor Jorge Vargas Torres, por la suma de diez y siete mil pesos ($ 17,000), como canon anual, que representa ochocientos pesos ($ 800) sobre la inmediatamente inferior, «RESUELVE: «1° Adjudicase definitivamente al señor Jorge Vargas Torres el contrato de arrendamiento de la renta de, licores de la Intendencia del Meta, en el período que conforme al pliego de cargos, publicado en el Diario Oficial número 17443 de 3 de diciembre de 1920, ha de principiardentro de los treinta días siguientes al en que el contratista entregue en el Ministerio la copia de la escritura de fianza respectiva.

«2° El adjudicatario, señor Vargas Torres, deberá consignar en la Tesorería General de la República, en moneda corriente, dentro de las veinticuatro horas siguientes a la en que se le notifique la presente Resolución, el primer canon de arrendamiento.» El doctor Germán Iriarte, con poder del señor Pablo E. Rubio, demandó del Consejo de Estado la revisión de la citada Resolución ministerial, por escrito presentado a la Secretaría de esta Sala el 3 de marzo pasado, como ilegal y lesiva de los derechos civiles del señor Rubio. De la expresada demanda se toman los siguientes pasos que informan el derecho del actor: «El día 9 de febrero indicado pedí al señor Ministro de Hacienda revocación de la Resolución número 84, y solicité copias auténticas de los actos efectuados, inclusive de los recibos sobre consignaciones hechas en la Tesorería General por el señor Torres Vargas y por mí, por aquél en bonos y por mí en dinero, pero hasta hoy el Ministro ni ha resuelto sobre la revocación, ni ha ordenado la expedición de las copias. «La Resolución que acuso viola el artículo 99 del Código Fiscal, por falta de estricta aplicación, y el artículo 11 de la Ley 23 de 1918, por mala interpretación de él e indebida aplicación al asunto de que se trataba. No habiendo sido admitido como postor en la licitación el señor Vargas Torres el día del remate, no puede ser adjudicatario del remate seis días después de efectuado. Y no constituyendo, como no constituyen los bonos colombianos de deuda interna, moneda

colombiana, no pueden ser aplicables al pago del canon de arrendamiento de una renta nacional, lo que implica que no pueden servir para consignarlos y entrar con ellos a licitación pública de una renta. Como el pliego de cargos para la licitación de la renta de licores del Meta exigía la consignación previa del 10 por 100 de nueve mil pesos ($ 9,000) oro, lo consignado por el señor Torres Vargas en bonos colombianos, instrumentos representativos de un contrato entre el Gobierno y el tenedor (artículo 2°, Ley 23 de 1918), depreciados en el mercado de los valores, no era, no podía ser el 10 por 100 de $ 9,000 requeridos para poder ser admitido como postor en la licitación que se efectuó el día 3 de febrero del año en curso en el Ministerio de Hacienda. «La Resolución número 84 que acuso me infirió un agravio en mis intereses, porque habiéndome sido legalmente adjudicado el remate el día de la licitación, tal adjudicación implica para mí un derecho adquirido, derecho arbitrariamente violado por el señor Ministro de Hacienda. Hago pues uso del derecho consagrado en el artículo 80 de la Ley 103 de 1913.» El sustanciador admitió la demanda y suspendió provisionalmente la Resolución acusada; pero el señor Fiscal del Consejo reclamó ese auto, y el propio Consejero lo revocó y dispuso devolver las diligencias al actor, previa desanotación—auto de 14 de marzo,—que fue notificado legalmente y aceptado por las partes. El 11 de junio siguiente, acompañando el doctor Iriarte una copia de la Resolución

del Ministro de Hacienda,, fechada el 17 de mayo pasado, en que admitió el desistimiento del recurso de revocatoria que tenía pendiente el señor Rubio contra la Resolución acusada, pidió al sustanciador que le diera curso a la demanda, y al efecto la admitió y sustanció en auto de 13 del mismo junio, que reformó la Sala de Apelación disponiendo que no era el caso de acceder a la suspensión pedida y decretada. La audiencia pública tuvo lugar el 1.° del pasado septiembre, y en ella hicieron amplio uso de la palabra tanto el señor Fiscal como el apoderado demandante, quienes consignaron por escrito el resumen de sus alegatos orales.

Para resolver se considera: Todo el litigio se funda en el alcance que se le da a la consignación del 10 por 100 para hacer postura, que considera el actor como un principio de pago del primer canon mensual de arrendamiento, de acuerdo con el inciso e) del artículo 9.° del Código Fiscal. Niega que tal porcientaje tenga el carácter de caución, afirma que tal caución corresponde a un contrato accesorio, como la hipoteca, la prenda, etc., y que inicialmente no puede haber contrato principal a que acceda la caución. Dice el apoderado demandante en su resumen escrito: «El mencionado 10 por 100 no constituya pues una caución, como erróneamente lo ha interpretado el señor Ministro de Hacienda, personaje que, por otra parte, no tiene porqué ser siquiera conocedor mediano de lalegislación del país, porque eran otros los tiempos en que se necesitaban ciertos conocimientos para ocupar los altos puestos de la Administración Pública.»

Toda esta argumentación se funda en el sofisma que los filósofos llaman de género, porque cree que toda caución corresponde a un contrato accesorio, lo que no funda en precepto alguno. Si es verdad que los contratos accesorios de hipoteca, prenda, fianza, etc., son cauciones de uno principal, no toda caución es contrato accesorio. Caución, según el léxico castellano, «es seguridad que da una persona a otra de que cumplirá lo pactado, prometido o mandado.» Según esta definición, el 10 por 100 que todo proponente debe consignar para tener derecho a hacer postura, es una seguridad que el postor da al Estado de la seriedad de su propuesta; es una seguridad de que en el término de veinticuatro horas después de hecha la adjudicación, consignará el canon mensual del primer mes, es una seguridad de que prestará la caución real o personal antes recibir la cosa arrendada, so pena de perder ese porcientaje, como lo prescriban los incisos f) y g) del artículo 99 del Código Fiscal. En síntesis, es una seguridad del perfeccionamiento del contrato por parte del proponente. Y no puede considerarse que tal porcientaje, cuando se consigna, sea parte del precio por cuanto dice el inciso e) del propio artículo, que se impute el pago del primer canon, pues antes de la adjudicación, esto es, cuando se hace la consignación, no puede haber contrato, y no habiéndolo, no hay precio. Es que la ley ha dispuesto que esa consignación se impute al pago del precio, una vez que se haga el remate; pero esto no le quita el carácter de caución que ese porcientaje tiene inicialmente.

En otros casos, cuando se trata de la adquisición de bienes para el Estado, admite el Código Fiscal en consignación del 10 por 100, documentos de crédito público conjuntamente con la moneda legal (artículo 21, inciso g). No es, por tanto, extraño que cuando se trata del arrendamiento de una renta, por medio de licitación, se admita el mismo procedimiento, máxime cuando existe una disposición legal, como se verá en seguida. Y si tal carácter tiene ese 10 por 100, es de estricta aplicación el artículo 11 de la Ley 23 de 1918, que dice: «Artículo 11. Los bonos colombianos de deuda interna serán admisibles por su valor nominal en toda caución que haya de constituirse en favor del Estado, quedando el propietario con derecho a percibir los intereses que vayan devengando.» Esta disposición especial y posterior al Código Fiscal— Ley 110 de 1912—es de aplicación preferente. Y no se debe argüir que en tal caso el Estado sufre una pérdida cuando el bono depositado tenga descuento en el mercado, porque, a más de que el bono es un documento de crédito en que la República reconoce al portador la cantidad de dinero en él expresada (artículo l9 de la citada Ley 23), el Consejo no sostiene que deba imputarse el pago; lo que ha dicho y juzga es que tal instrumento de crédito puede servir de caución, no de moneda legal, que es en la que debe hacerse el pago. Lo que sucede entonces es que, una vez que el rematador haga el pago del primer contado de arrendamiento, recibirá sus bonos consignados. Nada de problema ni de inconveniente tiene esta sencilla operación, que es precisamente

lo que el Ministro ha resuelto. Puede aún argüírse que la Resolución ministerial viola derechos civiles adquiridos por la adjudicación del contrato, hecha en el acto de la licitación, consecuencia que llevaría forzosamente a sostener una inexactitud y un error jurídico: que el contrato queda perfeccionado desde el momento en que se hace la adjudicación, porque es entonces cuando hay el acuerdo de voluntades y que la posibilidad de la posterior improbación del Ministro es una condición resolutoria. Sobre el particular dice el apoderado Iriarte en su resumen escrito: «Vosotros sabéis que el contrato de arrendamiento es consensuare perfecciona por el acuerdo de las voluntades en la cosa y en el -precio. El señor Rubio celebró con el Subsecretario de Hacienda, en representación del Gobierno Nacional, el contrato de arrendamiento de la renta de licores del Meta y Comisaría del Vaupés. El acuerdo de las voluntades se efectuó plenamente respecto de los términos del contrato, y por tanto, el contrato quedó perfeccionado. Para el solo efecto de estudiar y decidir si en la celebración de esta clase de contratos se han cumplido todas las prescripciones del Código Fiscal, y las del pliego de cargos que contiene las condiciones del contrato, la ley concede al Gobierno el privilegio de resolver dentro de cierto término, que se determina por costumbre en la diligencia de remate, sobre la adjudicación definitiva del contrato licitado. Pero semejante privilegio, que ha permitido que se establezca la costumbre eternamente anómala de hacer adjudicaciones provisionales en remates públicos, no implica que el

contrato no esté perfeccionado al tenor de la ley, y, por ende, que el rematador que ha cumplido con la totalidad de sus obligaciones no haya adquirido todos los derechos provenientes del contrato. Siendo esto así, como indudablemente lo es, el señor Rubio, que llenó todas las exigencias de la ley y del pliego de cargos, adquirió todos los derechos anexos a las obligaciones que estaba obligado a cumplir, y para la efectividad de las cuales había consignado en la Tesorería una suma de pesos igual al 10 por 100 del valor de la renta licitada. De aquí se deduce, írin lugar a duda, que la Resolución del Ministro que, sin declarar el incumplimiento por parte del señor Rubio, le arrebató el contrato que a él le había sido adjudicado en buena lid, quebrantó los derechos adquiridos legítimamente por éste como postor adjudicatario, contratante de buena fe.» El demandante se ha dejado ofuscar con la consideración de que el contrato de arrendamiento es consensual y sostiene, de propia autoridad, que el acuerdo de voluntades se verifica y ha quedado perfeccionado, desde el instante en que se le ha hecho la adjudicación el día del remate. Cierto que tal contrato es consensual y no real; eso nadie lo desconoce; pero lo que no es conforme a los hechos ni a derecho, es que el consentimiento quede perfeccionado en el momento en que lo cree el demandante: paráoste no hay moratorias ni condiciones, su voluntad es irevocable; no la puede modificar. No sucede lo mismo para el Estado, quien no puede comprometerse incontinenti, sino que tiene un término para emitir y comprometer en definitiva su voluntad, y es en

vista de las circunstancias y requisitos establecidos por el legislador. Que sea este un privilegio en favor del Estado, como lo dice el demandante, sea; pero no por ello es menos cierta la doctrina expuesta, ni de ello puede quejarse el actor, porque es un requisito legal preestablecido, y quien concurre a una licitación oficial se sujeta o debe sujetarse a las leyes. De lo dicho se sigue que el rematador no adquiera un derecho civil perfecto en el momento en que se le hace una adjudicación provisional, como la que se le hizo al señor Rubio el 3 de febrero; él adquiere un derecho eventual, sujeto a la aprobación o improbación posterior del Ministro, ya porque así lo prescribe el inciso f) del artículo 9.° citado, ya porque esa es una de las condiciones del püego de cargos, que reza: «Dentro de los once días siguientes ai de la licitación resolverá el Gobierno sobre la adjudicación definitiva del contrato»; y ya en fin, porque ese carácter provisional tuvo la adjudicación que se le hizo a Rubio, según se vio del pasaje transcrito. Y tampoco se puede sostener que tal evento es una condición resolutoria, porque ésta requiere que el contrato esté perfecto para que haya derecho adquirido, que se resolverá cuando se cumpla el acontecimiento futuro e incierto que extinga ese derecho (Código Civil, artículos 1530 y 1536), pues en el presente caso ni ei derecho es perfecto cuando se hace la adjudicación provisional, ni la aprobación o improbación del Ministro es incierta: ella viene seguramente, afirmativa o negativa, pero viene. El señor Fiscal expone las siguientes razones sobre el punto que se estudia:

«5° Porque la adjudicación del contrato se hizo al demandante de una manera provisional, quedando sometida a la aprobación o improbación del señor Ministro de Hacienda, y por lo mismo ningún derecho civil había adquirido todavía el actor que pudiera ser lesionado. Como lo reconoce la Sala de Decisión en su providencia de fecha 12 de julio último, al negar la suspensión del acto acusado, no se trata, en el presente juicio, de un derecho cierto y definitivo sino de uno aleatorio, que se sujetó a la aprobación definitiva del superior; y «6° Porque de acuerdo con el llamamiento a licitación, una vez efectuada la adjudicación provisional del contrato y dentro de los cinco días siguientes a aquélla, debía resolver el Gobierno sobre la adjudición definitiva del contrato.» . A modo de corolario absurdo, apunta la consecuencia siguiente el apoderado Iriarte, de la doctrina sustentada por el Consejo y apoyada por el Fiscal, acerca del carácter provisional que tiene la adjudicación el día del remate. «Si se aceptara la interpretación ilimitada que el señor Fiscal y los honorables Consejeros le dan a la adjudicación provisional de los remates, llevándola tan lejos que le fuera dado a los Ministros adjudicar los bienes subastados a personas que no han intervenido en la licitación, se haría de todo punto innecesaria la formalidad del remate prescrito por la ley, e innocuas las diligencias de pujas y repujas, pues en todo caso podría el Ministro dejar burlados los derechos del postor adjudicatario enten-11 diéndose con un tercero dentro del término que se le

concede para verificar la adjudicación definitiva. Tan cierto es esto, que si el señor Vargas Torres hubiera sido admitido como postor en la licitación, quizá el señor Rubio habría elevado más la oferta hecha por el arrendamiento, y en vez de seis u ochocientos pesos más que aparentemente ha querido el señor Ministro con su Resolución para el Estado, se habrían obtenido mil o mil doscientos pesos. De modo que la Resolución que acuso, so pretexto de salvaguardiar los intereses del Gobierno, los ha perjudicado de una manera clara. Ahora, si la licitación se hubiera efectuado en las condiciones comunes, mi poderdante habría podido competir con el señor Vargas Torres elevando el canon de arrendamiento, luego se le privó de un derecho legítimo de todo postor hábil, como es el de mejorar su oferta hasta obtener la adjudicación.» En primer lugar, la adjudicación del remate no puede hacerse a un tercero extraño no oferente, como lo dice el demandante en el lugar citado, y en otros del mismo documento; esa es una afirmación gratuita. En segundo lugar, no es cierto que haya podido haber pujas o competencia entre los señores Torres Vargas y Rubio, porque siendo, como era, mejor la oferta de Torres, quedaban excluidas las demás, y era forzoso adjudicarle el remate, como lo insinúa el inciso f) del artículo 13 del Código Fiscal, aplicable de acuerdo con el inciso d) del artículo 9° ibíd, y como lo dispuso textualmente el pliego de cargos, donde se lee: «A las dos de la tarde del día antes indicado, en sesión pública, que tendrá lugar

en el local del Despacho del Ministerio, y con asistencia del señor Procurador General déla Nación, se procederá a abrir y leer las propuestas. Leídas y consideradas éstas y admitidos los licitadores que satisfagan las condiciones antes establecidas, se declarará mejor postor el proponente que, Habiendo aceptado todas las condiciones del pliego de cargos, ofrezca en su propuesta mayor suma como precio anual' del arrendamiento de la renta, y a tal proponente se adjudicará provisionalmente el contrato. Si ocurriere el caso de que resulten dos o más propuestas iguales y superiores a las demás, se abrirá la competencia por medio de pujas y repujas verbales, no menores de diez pesos ($10) oro cada una, durante tres horas, y únicamente entre los Imitadores que hayan hecho las ofertas iguales y superiores a las demás. Transcurridas las tres horas, se adjudicará el remate provisionalmente al licitador que en las pujas verbales haya ofrecido mayor suma.» Finalmente, puede argumentarse que si es verdad que el Ministro tiene la facultad de |probar o improbar el remate conforme al inciso f) del artículo 9. ° citado (la facultad de aprobar implica la de improbar), no puede adjudicarlo a otro licitador, y que no puede tenerse por tal a quien la Junta de Remate desechó, y que es a ésta a quien corresponde hacer nueva adjudicación; o bien, improbado el remate por el Ministro, lo procedente sería provocar una nueva licitación. Estos conceptos serían enteramente personales, no fundados en precepto alguno.

El señor Torres V. hizo su propuesta, y fue la mejor, pero le fue rechazada ilegalmente por la Junta, o mejor dicho, por el Secretario del Ministerio; fue por eso por lo que el Ministro, para corregir el error, improbó lo hecho por el subalterno y adjudicó el remate al mejor oferente, que no tuvo, no pudo tener el carácter de extraño. Eso era lo procedente, de acuerdo con el antes citado paso del pliego de cargos. Sacar a nueva licitación la renta habría sido violar ei derecho del señor Torres. Y la adjudicación no correspondía a la Junta, sino al Gobierno, representado por el Ministro, conforme a los «Documentos de la licitación que se han citado, y porque el inciso f) del artículo 9° reformado concede la facultad de aprobar al Ministro. Ya esta Sala, en la sentencia que recayó a la reclamación hecha por James, Durier & Compañía, de Medellin, sobre revisión de urjas resoluciones del Ministro del Tesoro en 1919, determinó que los Ministros podían obraren nombre del Gobierno, cuando la ley, en ciertos casos, exige la intervención de éste. Además, no es que la adjudicación de un remate deba hacerse propiamente por la Junta compuesta por el Ministro o quien la-reemplace, el Procurador General de la Nación y un Secretario; la adjudicación provisional debe hacerla el Ministro o quien lo reemplace para el acto de la licitación; la definitiva debe hacerla siempre el Ministro. La intervención del Procurador General no es para integrar o constituir una corporación rematadora con facultades especiales, cuyas decisiones no pueden

tomarse sino por unanimidad de los dos votos. Esto podría producir dificultades insolubles y entrabar el remate. La intervención del Agente del Ministerio Público que requiere el inciso g) del artículo 13 citado, es una simple concurrencia9 con el fin de que el Estado tenga mayores garantías y acierto. Pero la potestad de adjudicar el remate y de resolver todas las cuestiones que se presenten, la tiene el representante del Gobierno, que es el Administrador o Gerente de los negocios del Estado, que le están encomendados al Gobierno. En apoyo de esta doctrina se podrían citar varias disposiciones del pliego de cargos y del Código Fiscal, que sería nimiedad enumerar. Por lo expuesto, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se declara que no es el caso de anular la Resolución ministerial acusada. Copíese, notifíquese y archívese el expendiente. Envíese una copia de esta sentencia al Ministro de Hacienda, y oportunamente publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

SIXTO A. ZERDA

SERGIO A. BURBANO

JOSE M. MEDINA E.

Secretario