CE-SCA-EXP1921-N1030

IMPUESTO DE CAMINOS - Nulidad de ordenanza que lo estableció sobre un hecho gravable distinto al autorizado por la ley

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAFAEL A. MONTES Bogotá, treinta y uno (31) de octubre de mil novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 1031

Actor: LUIS A. AYALA

Demandado: ORDENANZA 32 DE 1918 EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA DE BOYACA Referencia: Sentencia de segunda instancia, relativa a la Ordenanza 32 de 1918, de Boyacá, sobre impuesto de caminos.

Vistos: El doctor Luis A. Ayala, por escrito presentado el 15 de noviembre de 1919, demandó ante él Tribunal Administrativo de Tunja la nulidad de la Ordenanza número 32 de 1918, expedida por la Asamblea de Boyacá, y especialmente de los artículos 1° a 8°, 16, este último en la parte que se refiere al sueldo del Inspector de Caminos, y 21 a 23 del mismo acto.

Apoya el actor su demanda en los siguientes hechos: 1° La Asamblea de Boyacá expidió la Ordenanza número 32 de 1918. 2o La Ordenanza número 32 de 1918 fue sancionada por el señor Gobernador el 27 de abril de 1918. 3o La propiedad raíz en Boyacá está gravada con el impuesto predial. 4o Las propiedad territorial de la República está gravada hoy con el impuesto sobre la renta.»

En cuanto a derecho, se funda la demanda en las siguientes disposiciones: Artículo 57 de la Constitución Nacional; artículo 5o del Acto legislativo número 3 de 1910; artículos 98, ordinal 5º, 189, ordinal 1°, 196, inciso 2°, y 240, incisos 2º y 5º de la Ley 4ª de 1913; ordinal 1º del artículo 2º de la Ley 56 de 1918, y ordinal 29 del artículo 15 del Decreto 794 de 1919, reglamentario de la Ley 56 de 1918; artículos 52 y 111 de la Ley 130 de 1913 y 6.° de la Ley 71 de 1916.» Admitida esta demanda por el Tribunal Seccional, se le dio la tramitación que para el caso previene la Ley 130 de 1913, después de lo cual se dictó el 29 de abril de 1919 la sentencia definitiva, cuya parte resolutiva es del tenor siguiente: 1° Declárase que hoy son nulos los artículos 1° a 24 de la Ordenanza 32 de 1918, sobre contribución de caminos, expedida por la Asamblea del Departamento; y 2° No hay lugar a declarar nulos los demás artículos de la misma Ordenanza.» Notificado este fallo, apeló de él el señor Fiscal, y concedida la alzada, ha venido el negocio al Consejo en grado de segunda instancia. Repartido en esta corporación el asunto el 29 de mayo último, se ordenó darle la tramitación que señala el artículo 67 de la citada Ley 130. Surtida la audiencia, en la que tomó parte únicamente el Agente del Ministerio Público, presentó luego este funcionario un resumen escrito de sus alegaciones

orales, tendientes a sostener la validez de la Ordenanza acusada. Posteriormente el señor Gobernador de Boyacá confirió poder al doctor Jorge González García, a fin de que sostuviera la legalidad de la Ordenanza. Este apoderado fue legalmente reconocido por el sustanciador, y presentó también un alegato de conclusión, aunque después de vencido el término legal. Agotada la tramitación que señala la Ley 130 de 1913, ha llegado el término de fallar en definitiva, a lo cual se proceden, previas las siguientes consideraciones: Para decidir el Tribunal que son nulas las disposiciones acusadas, haca las siguientes consideraciones: 1° Que la renta denominada de caminos y establecida en este Departamento por la Ordenanza número 32 de 1918, grava la renta de los individuos sobre que se establece, ya que el artículo 1° la impone a los varones y demás personas que disfrutan de renta, sueldo, salario o utilidad inclusive las mujeres solteras o viudas cuando posean cierto capital. 2° Qué el artículo 8° de la Ley 56 de 1918, que establece leí impuesto sobre la renta, dispone que una vez que se cobre por la Nación el impuesto sobre la renta, cesan el derecho de percibir el mismo impuesto por parte de los Departamentos; y 3° Que según el Decreto número 2046 de fecha 20 de diciembre del año próximo pasado, la Nación está cobrando el mencionado impuesto. De acuerdo con estas observaciones, sé concluye que los efectos de la ordenanza acusada, en cuanto se refieren al establecimiento de la contribución de caminos y su distribución, han

cesado, porque hoy es contraria a las disposiciones de la Ley 56 de 1918, y que por consiguiente ha venido a colocarse en la situación de nula la expresada Ordenanza en la parte pertinente, por ser contraria a la precitada Ley, y no se diga que esta Ordenanza no atendió exclusivamente a la renta de los contribuyentes, al establecer el impuesto, una vez que en los artículos 2o, 3o y 4o ordenó asignar el monto de la contribución en razón del capital de cada contribuyente y no de la renta, no puede decirse esto, se repite, porque como ya se vio, el impuesto se estableció sobre las personas que disfruten de renta, salario, sueldo o utilidad, y si para la asignación del monto de la contribución, los artículos 2o, 3o y 4º fijan como base el capital de cada contribuyente, dicha base se toma en consideración a la renta que produce.» El Consejo halla que el artículo 59 de la Ley 50 de 1910 autoriza a las Asambleas Departamentales para establecer entre los vecinos de cada Municipio una contribución de caminos o de pisadura, dedicada única y exclusivamente a la apertura, conservación y mejora de los caminos de herradura y de las carreteras; de manera que por esta disposición dichas entidades quedaron facultadas para señalar y cobrar impuesto por el paso de carros, bestias, ganados, etc., y aun personas por los caminos departamentales, se señaló pues como materia imponible el uso de esas vías, toda vez que la ley llama la contribución que autoriza de caminos o pisadura, palabras que dicen relación al servicio o uso, ya

que el sentido del vocablo pisadura es el acto material de poner los pies sobre la tierra u otra cosa. El título y los tres primeros artículos de la Ordenanza acusada son como sigue: ORDENAZA NUMERO 32 DE 1918 (ABRIL 27) Por la cual se reorganiza la renta sobre contribución de caminos y se conceden varios auxilios para la construcción de algunas obras publicas. La Asamblea de Boyacá, en uso de sus atribuciones legales, ORDENA: Artículo l9 Impónese la contribución de caminos a los varones mayores de edad, nacionales o extranjeros, residentes en los Municipio, a los menores emancipados y demás que disfruten de renta, sueldo, salario o utilidad, inclusive las mujeres solteras o viudas cuando posean un capital de ciento cincuenta pesos ($ 150) por lo menos. De ella quedan exceptuados los inválidos e indigentes, los mayores de setenta años que no disfruten de renta mayor de cien pesos ($ 100) anuales, los pobres de solemnidad y los maestros de escuelas en ejercicio. También se consideran exceptuados durante el año los miembros de las Juntas de Caminos, los Agentes de Policía que no estén remunerados, cuando hayan prestado sus servicios durante seis meses por lo menos del año anterior. Artículo 2oPara los efectos de la contribución se toma como unidad el valor de un jornal de veinte centavos ($ 0-20). Artículo 3oagarán anualmente el valor de un jornal los que no tienen ningún capital, o lo tienen inferior a cien pesos ($ 100). Los que tienen un capital mayor de esta suma pagarán adicionalmente medio jornal por cada cien pesos ($ 100)

excedentes.» Como acaba de verse por la transcripción hecha, la Asamblea de Boyacá en la citada Ordenanza se propuso establecer el impuesto de caminos para que estaba autorizada por la Ley 50 de 1910, pero en vez de señalarlo con referencia al uso o pisadura en las vías departamentales, lo dirigió al capital, esto es, lo hizo recaer sobre cosa distinta de la determinada por la ley, con lo que no solamente desnaturalizó ese impuesto sacándolo de su materia propia, sino que procedió contra lo dispuesto en dicho artículo, y manifiestamente lastima los derechos civiles de los boyacenses, protegidos por el artículo 59 del Acto legislativo número 3 de 1910, que en lo pertinente dice: En tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo o en parte sino por pena o apremio o indemnización o contribución general con arreglo a las leyes.» Los citados tres artículos son pues nulos. Los artículos 4o a 8o, inclusive, señalan las bases para asentarla contribución; los artículos 9° a 20, inclusive, se refieren a la Junta Municipal de Caminos que ha de formar las listas de contribuyentes, a los reclamos de éstos, apelaciones de las decisiones de la Junta para ante el Prefecto, la determinación por la misma de las vías que deban atenderse con el producto del impuesto, a la ejecución de esas obras por el Alcalde, al nombramiento de Inspector de Caminos por esa Junta, así como al señalamiento de sus funciones y sueldo. Como se ve, estos artículos versan sobre la manera de hacer efectivo el impuesto, y constituyen por lo mismo la parte adjetiva de la Ordenanza, por lo que si los tres

primeros de dicha Ordenanza no subsisten ante la ley, igual suerte deben correr los segundos de que se acaba de hacer mención, los cuales, como desarrollo de aquéllos, presuponen su validez y eficacia. Lo dispuesto en los artículos 21, 22 y 23 sustenta en la eficacia y validez de la contribución de que se trata, toda vez que ellos se refieren: el 21, a la facultad que se confiere a los Corregimientos de disponer de la contribución creada sobre caminos; el, 22, a la autorización a las Juntas Municipales para" establecer la manera de hacerse el cobro de esa renta en los Corregimientos, y el 23, a la asignación de remuneración a los miembros de dicha Juntas que no devenguen sueldo por otra clase de servicios. El artículo 24 se ocupa en la distribución del producto de la citada contribución de caminos, señalando el 70 por 100 para la conservación y mejora de las vías públicas municipales; el 20 por 100para la apertura, mejora y conservación del camino de Occidente, y el 10 por 100 para la apertura, mejora y conservación del camino de Aguablanca. Este artículo, si bien digno de aplicación, como que mira a la construcción y mejora de ciertos caminos del Departamento, importantes para el desarrollo de su comercio y para prosperidad de las secciónela cuyo interés público se propone atender la Ordenanza, ha de correr la misma suerte que los anteriores, por cuanto dispone del producto de una renta llamada de caminos que no es la autorizada por la ley. El artículo 25 distribuye veinte mil pesos ($ 20,000) de la cantidad libre de la

negociación de que trata la Ordenanza número 1o de 1918, señalando siete mil quinientos pesos ($ 7,500) para la exploración, trazado y construcción del camino de Occidente; dos mil pesos ($ 2,000) para la construcción del camino de Aguablanca; cinco milpesos ($ 5,000) para la construcción del camino del Carare; cinco mil pesos ($ 5,000) para la construcción de la carretera del Cocuy a Soatá, y quinientos pesos ($ 500) para la construcción de los caminos de Sutamarchán, Várela, Tununguá y el puente sobre la quebrada Guayabal en la vía de San Pedro. Como se ve, aquí no se trata de la contribución de que ha venido hablándose, sino de la destinación del producto de una negociación en que se ocupa otra Ordenanza no comprendida en la acusación, y por lo mismo fuera del examen de este Consejo. A más de esto, en el ordinal 5° del artículo 97 del Código Político y Municipal se faculta a las Asambleas para fomentar la apertura de caminos y de canales navegables, y la conservación y arreglo de las vías públicas del Departamento,» en cuya virtud esas entidades quedan autorizadas para destinar de sus fondos dinero a esos efectos, por ser este uno de los medios, el más eficaz y directo, de promover y llevar a cabo las obras que se proponga de las que les están encomendadas. No es pues nulo el citado artículo 25. En el artículo 26 se dispone construir una junta especial denominada Junta del Camino de Occidente, y se designan las personas que han de entrar en su composición, y en el 27 se señalan las funciones de esa Junta, sin que haya

alguna con relación a la contribución de camines que se establece en la Ordenanza acusada, cosas en que bien pudo ocuparse la Asamblea como función propia de ella adscrita en el citado ordinal 5° del artículo 97 del Código Político y Municipal, en que se faculta para el fomento de la apertura de caminos y la conservación y arreglo de los vías públicas departamentales, pues uno de los modos por el que se opta ordinariamente para atender al desarrollo y mejora de una vía pública es la constitución de una junta que se encargue del estudio de ella, la exploración y trazados y el allegamiento de los fondos necesarios para llevar a cabo la obra, que es precisamente de lo que tratan las citadas disposiciones. En los artículos 28 y 29 se dispone constituir en la cabecera de la Provincia de Pereira una junta denominada Junta del Camino de Aguablanca o Meta, se determina el personal de ella y se le señalan funciones, entre ellas, como principal, la de atender a la construcción y mejora del camino de Aguablanca o Meta, de acuerdo con la Ordenanza número 50 de 1917, sin que en ninguna de tales funciones haya alguna en relación con Io contribución de caminos de que repetidamente se ha hecho mención; por lo que estos dos artículos se sostienen mutatis mutandis en las razones en que se sustentan la validez y eficacia de los que se trata en el punto anterior, a más de que conforme a lo dispuesto en el ordinal 16 del precitado artículo 97 del Código Político y Municipal, corresponde a las Asambleas crear los empleados necesarios para el servicio del Departamento

y determinar su duración y funciones, autorización que corrobora la legitimidad da la creación de las nombradas Juntas. El artículo 30, que es el último, dice: La presente Ordenanza entrará a regir el 1° de enero de 1918, lo que bien pudo disponerse en virtud de lo establecido en el artículo 109 del citado Código Político y Municipal, cuyo tenor es como sigue: “Las ordenanzas rigen en todo el territorio del Departamento treinta días después de su publicación en el periódico oficial. Sin embargo, las Asambleas pueden reglamentar este punto como a bien lo tengan; pero en todo caso ninguna ordenanza podrá ser obligatoria antes de su promulgación”; y la referida Ordenanza se publicó en el Registro Oficial del Departamento de fecha 14 de mayo de 1918. Por las razones expuestas, el Consejo le Estado, en desacuerdo con el señor Fiscal, y administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: 1o Decláranse nulos los artículos 1o a 24 de la Ordenanza número 32 de 1918, expedida por la Asamblea de Boyacá, por la cual se establece una contribución de camino y se conceden varios auxilios para la construcción de algunas vías públicas. No hay lugar a declarar la nulidad de los demás artículos de la misma Ordenanza. Queda así reformado el fallo apelado. Cópiese, notifíquese, comuníquese a los señores Ministro de Gobierno y Gobernador de Boyacá, publíquese en los Anales y devuélvase el expediente al Tribunal de su procedencia.

SERGIO A. BURBANO

RAFAEL A. MONTES

SIXTO A. ZERDA

JOSE M. MEDINA E.

Secretario