CE-SCA-EXP1921-N1207

CONTRATO PARA LA ACUÑACIÓN DE MONEDA DE PLATA - Se halla ajustado a los preceptos legales

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A BURBANO Bogotá, siete (07) de diciembre de mil novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 1207

Actor: JUNTA DE CONVERSION CON EQUITABLE TRUST COMPANY OF

NEW YORK Demandado: Referencia: Se resuelve que el nuevo contrato celebrado por la Junta de Conversión con el representante de la Equitable Trust Company of New York para la acuñación de moneda de plata, se halla ajustado a los preceptos legales.

Con fecha 8 del mes pasado resolvió el Consejo que no estaba ajustado a las respectivas leyes de autorizaciones el contrato que celebró la Junta de Conversión, autorizada por el Decreto número 468 de 1921, con Henry H. Beaudoin, representante de la Equitable Trust Company of New York, para, la acuñación de tres millones de monedas de plata de valor de cincuenta centavos cada una, a la ley de novecientos milésimos de fino. Las observaciones del Consejo de Estado se concretaron al avance o anticipación de $ 175,000 oro americano que hacía la Junta sin exigir caución ni seguridad de ninguna clase; a la falta de la fianza que debe prestarse para asegurar el cumplimiento de las diversas estipulaciones; al sometimiento a las leyes colombianas a que debían obligarse expresamente los contratistas, y lo relativo a la publicidad que debía darse al contrato, todo de acuerdo con prescripciones terminantes del Código Fiscal.

También se hizo notar lo defectuoso del contrato con relación al plazo, toda vez que para la Junta empezaba a contarse desde la aprobación del mismo, fecha en 5a cual debía hacer el avance de % 175,000; en tanto que para la Compañía no empezaría a contarse dicho plazo sino cuando la Junta de Conversión obtenga el permiso correspondiente para que la Casa de Philadelphia pueda hacer la acuñación, viniendo a quedar subordinado el cumplimiento de las estipulaciones por parte de la Compañía a una condición, a una eventualidad, siendo de advertir que para el caso en que tal permiso no pudiera conseguirse, nada se estipuló sobre la devolución del anticipo ilegal que se hacía de $ 175,000 oro americano. El señor Ministro del Tesoro, con nota marcada con el número 2456, ha vuelto a remitir a este Despacho el mismo contrato glosado anteriormente, con las modificaciones que han llevado a cabo los contratantes, de acuerdo con las observaciones del Consejo, las cuales son del tenor siguiente: «Primera. Se declaran suprimidas y sin valor las cláusulas novena y décima del contrato celebrado por los suscritos en veintitrés de septiembre de mil novecientos veintiuno, sobre acuñación de tres millones de monedas de plata de cincuenta centavas en la Casa de Moneda de Philadelphia; y los pagos a que en dichas cláusulas novena y décima se obligaba la Junta a favor de la Compañía se harán de acuerdo con las condiciones establecidas en la cláusula segunda de este contrato adicional. «Segunda. La Junta se obliga a pagar a la Compañía, dentro del plazo de un año,

contado desde la fecha en que la Junta obtenga del Gobierno americano, según lo estipula en la cláusula segunda del contrato de veintitrés de septiembre, la licencia necesaria para la acuñación, el valor de la plata en barras que la Compañía haya suministrado por cuenta de la Junta a la Casa de Moneda de Philadelphia, de acuerdo con las cláusulas tercera y cuarta del contrato de veintitrés de septiembre, y también el valor de los demás gastos que verifique la Compañía por cuenta de la Junta, de acuerdo con la cláusula séptima del mismo contrato. «Tercera. Se modifica la cláusula décimaquinta del contrato de veintitrés de septiembre, en el sentido de que el plazo dentro del cual la Compañía debe dar cumplimiento a las obligaciones que adquiere por razón de ese mismo contrato y en la forma establecida por la misma cláusula décimaquinta, será el de un año, contado también desde la fecha en que la Junta obtenga del Gobierno americano la licencia necesaria para la acuñación. «Cuarta. Además de la multa de mil pesos ($ 1,000) oro americano que la Compañía se obliga a pagar a la Junta por la cláusula décimasexta del contrato de veintitrés de septiembre, en caso de falta de cumplimiento de las obligaciones que la misma Compañía adquiere, condición que en el contrato citado tiene el valor de cláusula penal, la Compañía, de acuerdo con lo establecido por el inciso k del artículo veintiuno del Código Fiscal colombiano, y como garantía de que dará cumplimiento a todas las prestaciones a que se obliga en aquel contrato y en éste

que lo adiciona, da como fiador ante la Junta, por la cantidad de mil pesos (| 1,000) oro americano, al señor Eduardo López, Gerente del Banco López de esta ciudad, quien firma también este contrato adicional en prueba de que se constituye como tal. «Quinta. De acuerdo con lo establecido por el artículo 42 del Código Fiscal colombiano, el contrato firmado por los suscritos el veintitrés de septiembre pasado, y también éste que lo adiciona, quedan sujetos a las leyes colombianas y a la jurisdipción de los Tribunales colombianos. «Sexta. Se aclara y adiciona la cláusula décimanovena del contrato de veintitrés de septiembre pasado, en el sentido de que aquel contrato requiere para su validez la aprobación del Poder Ejecutivo, previo concepto favorable del honorable Consejo de Ministros; el dictamen favorable del honorable Consejo de Estado; la publicación de aquel contrato y de éste que lo adiciona en el Diario Oficial, y el que se cumplan las demás formalidades determinadas en el Capítulo quinto, Título primero, Libro primero del Código Fiscal. «Se firma este contrato adicional, ante testigos y en Bogotá, a los veinticuatro días del mes de noviembre de mil novecientos veintiuno. «Manuel Pinzón—Eduardo López Pumarejo—Henry H. Beaudoin—Testigo, Carlos Suárez Murillo—Testigo, Joaquín Suárez Murillo.» En el preámbulo de estas modificaciones se dice de modo claro que «se hace constar que modifican y adicionan el citado contrato de veintitrés de septiembre, con el fin de ajustar las condiciones de aquel contrato a las observaciones

formuladas por el Consejo de Estado, en concepto de fecha ocho del presente mes de noviembre.» A la verdad, de la transcripción anterior se deduce claramente que se han subsanado las anomalías y deficiencias anotadas antes, motivo por el cual el Consejo de Estado RESUELVE Que el contrato sobre acuñación de monedas de plata celebrado por el Presidente de la Junta de Conversión con el señor Henry H. Beaudoin, representante de The Equitable Trust Company de Nueva York, el veintitrés de septiembre de 1921, modificado el 24 de noviembre del mismo año, de acuerdo con las observaciones que hizo esta Superioridad, se halla ajustado a las autorizaciones legales. Notifíquese, copíese, publíquese y devuélvase al Ministerio del Tesoro.

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ , SERGIO A. BURBANO ,. SIXTO A.

ZERDA , RAMON ROSALES , JOSE M, MEDINA SECRETARIO

SALVAMENTO DE VOTO Consejero ponente: RAMON ROSALES (1) Dice la sentencia del honorable Consejo: «El artículo 15 dice textualmente: "Los individuos que se ocupen en vender víveres por menor en una población, no podrán comprar por mayor los que se conduzcan al mercado de la misma o que se pongan en él, antes de las dos de la tarde del día de mercado, ni en la víspera de dicho día. El contraventor será obligado a vender al más bajo precio del mercado, sin perjuicio de que comprobada la contravención, se le castigue con una multa de dos a cien pesos oro. "Parágrafo. En los lugares en que el mercado público sea en las horas de la tarde

o de la noche, no se harán ventas de víveres por mayor sino después de que haya terminado dicho mercado en las últimas horas de la tarde o noche”. «Este artículo se acusa como violatorio de la Constitución y de la ley. «El artículo l9 del Acto legislativo de 1918 consagra la libertad de industria, y limita la intervención de inspección de las autoridades en cuanto se refiera a la moralidad, salubridad y la seguridad públicas. «El artículo 15 acusado, que prohibe a los comerciantes al por menor comprar al por mayor en determinados días, viola también la libertad de industria consagrada por la Constitución y dificulta el ejercicio del comercio a personas que conforme a la ley pueden ejercerlo, según disposición del artículo 11 del Código de Comercio. «En cuanto a la sanción que establece el mismo artículo, o sea que los individuos que ejecuten los actos allí contemplados sean obligados a venderlos al más bajo precio sin perjuicio de la multa que se les impone, viene a ser una especie de confiscación, puesto que se priva a los individuos de parte de sus bienes, y limita el dominio, contrariando los preceptos constitucionales y legales que rigen estas materias. «Las consideraciones que a este respecto trae la sentencia pueden ser muy acertadas y convenientes para motivar la expedición de una ley que reglamentara la forma en que el interés privado puede ceder al interés público; mas dentro de nuestras normas legales no es posible desconocer los derechos particulares desde que cada cual puede disponer de sus bienes libremente. «Además, estas materias se rigen, naturalmente, por las leyes económicas de la oferta y la demanda; y los preceptos legales al respecto no son los más eficaces y

científicos para salvaguardiar los intereses de los asociados, dentro del libre ejercicio del capital y de la industria. «Este precepto es nulo, desde luego, y hay necesidad de reformar en este sentido la sentencia.» La sentencia de primera instancia declaró válido el artículo 15 citado, y para llegar a tal conclusión razonó así: «El transcrito artículo 15, que es casi idéntico al 451 del Código de Policía, establece una restricción para el acaparamiento de los víveres que se conducen a las ferias o mercados de las poblaciones; restricción tutelar que existe también en los demás Códigos de Policía de los otros Departamentos y que no puede decirse que coarte, ni menos anule, la libertad de comercio, porque fuera de las circunstancias allí previstas, que son enteramente eventuales, los individuos que comercian con víveres pueden comprar al por mayor éstos en las cantidades que quieran. El objetivo de la disposición que se comenta es el de evitar que por medios artificiosos se encarezcan los artículos de primera necesidad con perjuicio de la gran masa de los consumidores, es decir, del pueblo mismo. Es este uno de los casos en que dado el conflicto entre el interés público y el privado, éste tiene que ceder el paso a aquél. Actualmente hemos presenciado y estamos presenciando (si los motivos del Exterior son exactos) que la mayor parte de los Gobiernos han tenido que dictar providencias encaminadas a señalar los precios de los artículos de subsistencia, como medida exigida por el interés del mayor número; y esto a pesar de que esa medida parece violentar la libertad individual y contrariar una de las leyes más eficientes y universales de la Economía Política: la

de la libre concurrencia en la oferta y la demanda. «El artículo que se comenta no viola el Acto legislativo número 1° de 1918, pues ni exige títulos de idoneidad para el ejercicio de ninguna industria, ni la circunstancia de pertenecer a gremio alguno de maestros o doctores: se limita a regular prudentemente cierta clase de transacciones para evitar colisiones o perjuicios de carácter general.» Para fijar con exactitud el alcance de la disposición del legislador departamental que el Consejo ha declarado nula, transcríbese nuevamente: «Los individuos que se ocupen en vender víveres por menor en una población no podrán comprar por mayor los que se conduzcan al mercado de la misma o que se pongan en él, antes de las dos de la tarde del día del mercado, ni en la víspera de dicho día. El contraventor será obligado a vender al más bajo precio del mercado, sin perjuicio de que comprobada la contravención, se le castigue con una multa de dos a cien pesos oro. «Parágrafo. En los lugares en que el mercado público sea en las horas de la tarde o de la noche, no se harán ventas de víveres por mayor sino después de que haya terminado dicho mercado en las últimas horas de la tarde o noche.» Afirma el Consejo que este artículo viola la libertad de industria establecida en el artículo 1° del Acto legislativo de 1918, precepto que dice: «Toda persona podrá abrazar cualquier oficio u ocupación honesta sin necesidad de pertenecer a gremio de maestros o doctores. «Las autoridades inspeccionarán las industrias y profesiones en lo relativo a la

moralidad, la seguridad y la salubridad públicas. La ley podrá ordenar la revisión y fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas públicas de transporte o conducciones y exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones médicas y de sus auxiliares y de la de abogado.» Este artículo adicionó el 44 de la Constitución Nacional en dos puntos: 1°, en cuanto dispuso que la ley podía ordenar la revisión y fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas públicas de transportes o conducciones, y 29, en cuanto extendió a la profesión de abogado la facultad de exigir a quienes la ejercieren el correspondiente título de idoneidad. En lo demás, el artículo 44 de la Constitución quedó intacto.

Ahora bien: ¿cuál es la inteligencia del artículo 44 citado?

El señor Samper, al comentar esta disposición en su laureado estudio sobre Derecho Público Interno de Colombia, dice: «A tres puntos se contrae el texto de este artículo. En el primer miembro se consagra de un modo general la libertad de la industria, declarándose que esta libertad civil consiste en la libre facultad de abrazar cualquier oficio u ocupación honesta, sin necesidad de pertenecer al gremio de maestros o doctores. Así, por regla general subsiste la libertad industrial, profesional y de trabajo, exenta de sujeción a todo privilegio de clase o gremio, y a toda exigencia legal de títulos propios del profesorado. «Pero como es condición precisa de la libertad industrial la de que la ocupación sea honesta (aquí se toma honesto en la acepción de decente, decoroso,

honrado), ocurre preguntar: ¿Y quién califica la honestidad de las ocupaciones? Califícala como califica la bondad de todas las cosas, el buen sentido común; pero como éste puede equivocarse y abusar en resolución, es el legislador quien decide. Así, la regla general es ésta: son honestas todas las ocupaciones que la ley no condene y prohiba como perniciosas e inmorales, esto es, inhonestas. Ni puede ser de otro modo, dado que, en todo caso de duda o discordia entre el criterio social y el personal, es el legislador, y por aplicación el Juez, quien resuelve o decide. «Mas el segundo párrafo del artículo está indicando claramente lo que el legislador puede calificar de inhonesto, y por lo tanto prohibirlo. En efecto, allí se manda que las autoridades inspeccionen (y la ley dirá cómo y en qué términos) las industrias y profesiones en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas. Si estas circunstancias son las que motivan el derecho social de inspección, claro es que también ellas son las que determinan la calificación de los oficios y las ocupaciones. Serán consideradas como honestas las que no sean contrarias a la moralidad, o la seguridad, o la salubridad públicas, y si esta contradicción fuere absoluta, serán prohidas por las leyes. En cuanto no hubiere abierta contradicción, las ocupaciones serán lícitas, pero su ejercicio estará sujeto a la inspección de las autoridades, en lo relativo a dicha moralidad, o dicha seguridad y salubridad

públicas. «Por último, el tercer miembro del artículo establece una excepción especialísima respecto de las profesiones médicas y sus auxiliares, que consiste en permitir que la ley exija títulos de idoneidad para ejercerlas. Esta excepción está justificada por las más patentes necesidades de seguridad social; pues bien se comprende que sin aquellos títulos, que son garantía de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, es por extremo peligroso para la salud y la vida de los particulares y aun la salud pública, el dejar en manos de "hombres empíricos la discrecional disposición de muy importantes intereses. «Por lo demás, se comprende que entre las profesiones auxiliares de las médicas se ha querido dejar comprendidas, a juicio del legislador, todas aquellas que concurren a las operaciones médicas, tales como la del cirujano, la del farmaceuta, del flebotomiano, del dentista, o del que ejerce algo de la obstetricia. La ley ha de asignarlas y determinar la naturaleza de los títulos de idoneidad que se requieran, así como las reglas a que debe estar sujeto el ejercicio de aquellas profesiones.» De este famoso comentario que arropa en clara síntesis la teoría toda sobre la llamada libertad de industria, se deducen dos reglas de derecho positivo patrio: que las industrias y ocupaciones son inspeccionables por las autoridades en cuanto sean honestas; y que la honestidad de las industrias y ocupaciones, en concepto de la autoridad autorizada por la ley, puede ser reglamentada por la ley por fines morales. Tanto la Constitución (Acto legistativo número 3 de 1910) como la ley (artículo 97,

ordinal 6° de la Ley 4° de 1913) han facultado a las Asambleas para dirigir las industrias y ocupaciones departamentales; de suerte que pueden reglamentarlas, puesto que la dirección comprende la reglamentación, en cuestiones de moralidad.

Ahora bien: el artículo 15 acusado y anulado por el Consejo, lo que hizo fue reglamentar la ocupación o industria de vender víveres por menor. En manera alguna la prohibió, lo que sí hubiera pugnado con la Constitución. Fundándose en la inmoralidad, que ha venido a ser un azote para las gentes pobres, relativa al acaparamiento y consecuente alza del precio de los víveres, la Asamblea fijó condiciones para el ejercicio de aquella industria de nauraleza local, con el derecho y la facultad legal que tiene para fijar y reglamentarlas todas. Con el mismo derecho y facultad que tiene para fijar condiciones para el ejercicio de las industrias de fabricación de pólvora, fósforos, tenería, etc.

Y es inmoralidad, e inmoralidad manifiesta, la elevación ilimitada de los artículos alimenticios de primera necesidad. Sufre con ello la mayoría de los consumidores. Se plantea un conflicto entre el interés público y el privado, debiendo ceder éste en favor de aquél, como lo dispone el artículo 31 de la Constitución. Primando, como ha querido el Consejo, la libertad del acaparador contra los sanos intereses colectivos, se viola en su esencia misma el concepto de la libertad, la cual tiene como límites el perjuicio que en su ejercicio se cause a los demás. Además corresponde a las Asambleas (artículo 97, ordinal 8º) «reglamentar la

Policía local en todos sus ramos,» y la Policía tiene por objeto prevenir los abusos y delitos. Por último, se trata en este caso de interpretar disposiciones legales, y no existiendo texto expreso que obligue a la aplicación simple de la ley, se debe resolver de conformidad con los principios de la equidad y justicia; y es ultraequitativo que se ampare a la colectividad contra el abuso desmedido de los acaparadores de víveres, para cuyo atropello hay razones que los protejan, no así para quienes son víctimas de esa desatentada ambición. Tales son los motivos de orden legal y moral que me inducen a separarme del fallo pronunciado por el Consejo, en lo referente al artículo 15, separación que formulo con el respeto que me merecen las distinguidas opiniones de mis colegas.

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

RAMON ROSALES

SIXTO A. ZERDA

SERGIO A. BURBANO

JOSE M. MEDINA E.

Secretario