CE-SCA-EXP1921-N1217

JUICIO DE CUENTAS - Se declara que no hay lugar a glosa

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SIXTO A ZERDA Bogotá, siete (17) de mil diciembre de novecientos veintiuno (1921) Radicación número: 1217

Actor: AUGUSTO MARTINEZ Demandado: Referencia: Auto que resuelve una glosa deducida por la Corte de Cuentas al Tesorero General, doctor Augusto Martínez, correspondiente a 1915.

Vistos: El Magistrado de la Sección 5°de la Corte de Cuentas, en auto número 456 de 27 del pasado septiembre, dijo y resolvió: «Al estudiar la cuenta de la Aduana de Orocué, correspondiente al mes de septiembre de 1920, se observó que el señor Administrador de dicha Aduana pagó, imputándola al capítulo 18, artículo 277 del Presupuesto de 1920, la suma de $ 38 moneda corriente, por servicios prestados en el mes de diciembre de 1915, por Pablo Contreras, Gendarme de la Comisaría de Vichada. IJabiéndole notificado la glosa al señor Administrador de la Aduana Nacional de Orocué, señor Luis Rojas V., contestó que dicho gasto había sido hecho por autorización expresa del señor Tesorero General de la República, y al efecto, transcribe el telegrama que este funcionario le dirigió con fecha 9 de agosto de 1920, y bajo el número 3313. «Como se trata de un gasto indebido, porque la partida votada en el capítulo 18, artículo 277 (vigencias anteriores) del Presupuesto de 1920, sólo se refiere a la de

1919, es el caso de darle cumplimiento al artículo 33 de la Ley 36 de 1918; y por tanto la Sección 5^ de la Corte de Cuentas de la República RESUELVE: «Envíese al señor Tesorero General de la República copia autenticada al auto número 406, dictado en la cuenta de la Aduana Nacional de Orocué, correspondiente al mes de septiembre de 1920, para que se sirva dirigir sus descargos dentro del término que prescribe el artículo 373 del Código Fiscal. Envíese igualmente copia del referido auto al señor Ministro liquidador para los mismos fines. Fórmense juicios por separado. 5 El doctor Martínez contestó oportunamente del siguiente modo: «Funda el señor Magistrado mi responsabilidad en el telegrama que dirigía ese empleado, número 3313 de 9 de agosto de 1920. que a la letra dice: 4'Pague por útiles de escritorio, alumbrado y drogas suministradas Comisaría Especial Vichada en 1919, noventa pesos ($ 90) al Gen4arme Pablo E. Contreras, por sueldo diciembre (1915), treinta y ocho pesos (S 38), gasto este último que el Administrador imputó al capítulo 18, artículo 277 del Presupuesto de 1920, que, en concepto del señor Magistrado, no comprendía a los créditos de 1915.” «Pocas palabras me bastarían para comprobar que el juicio que se me abre como solidario con el ordenador y el pagador de este gasto es aberrante, pues el Tesorero General no es superior del Administrador de la Aduana, ni es liquidador ni ordenador de gastos públicos, ni es pagador de gastos de la Aduana de Orocué

o radicados en ella. El Tesorero tampoco indicó en su telegrama al Administrador la imputación de capítulo ni artículo de determinado presupuesto para que este funcionario jornalizara su gasto. Pero-voy a explicar a fondo el asunto, tanto para la mejor orientación del señor Magistrado cuanto para la justa determinación de las responsabilidades. «Entre las funciones múltiples del Tesorero General de la República, hay unas de importancia suma que se relacionan con lo que se llama Servicio del Tesoro, o sea la distribución de fondos y la localización de ellos en los lugares que determine el Gobierno, a fin de atender oportunamente al servicio público. A este efecto, el Consejo de Ministros discute y aprueba las relaciones semanales que presenta cada Ministro para los gastos de su jurisdicción, y esas relaciones, firmadas por el respectivo Ministro y selladas por el ordenador en esta forma: Ministerio del Tesoro. Cúmplase.

El Ministro: pasan al despacho del Tesorero para que éste disponga las remesas de dinero y sitúe los fondos en la calidad y en los lugares que las relaciones indiquen. Esto es lo que se viene practicando desde 1905 a virtud del Decreto y disposiciones legales, y lo que se practica todavía para atender al cumplimiento de lo que dispone el artículo 31 (particularmente en parte final) de la Ley 36 de 1918, que dice: "El Gobierno determinará por decreto cuáles son los gastos ordinarios y periódicos de la Administración Pública, y ordenará las remesas necesarias para que el servicio esté pagado por igual en todas las Secciones del país." «Armónico con lo que queda expuesto, el Ministerio de Gobierno remitió a esta

Tesorería su relación número 44 de 5 de julio de 1920, con el cúmplase del Ministro del Tesoro, que copio en la parte pertinente: "Remesas que por cuenta de este Ministerio deben ordenarse en la semana comprendida entre el 5 y el 10 del presente mes de julio... ......... "Capítulo 18. Vigencias anteriores. "Artículo 277. Idem, a la ídem, de Aduana de Orocué para atender al pago del sueldo devengado en diciembre de 1915 por el Gendarme Pablo E. Contreras $ 30 "Total de esta relación $6,447 55 «Esta Resolución dio lugar a los diferentes telegramas que se pusieron remesando dinero e indicando la forma de la inversión, no porque el Tesorero lo ordenara así. sino para acomodarse a la forma dispuesta por el Ministro. Los pagadores de fuera de la capital, que deben cubrir gastos de los clasificados como no ordinarios, deben tener autorización del Ministerio del Tesoro e instrucciones del respectivo liquidador (artículo 31, Ley 36 de 1918) para hacer estos gastos y para darles la imputación correspondiente. «Mi telegrama, pues, fue sencillamente un acto oficial tendiente al cumplimiento de funciones oficiales decretadas por el superior y ajustadas a preceptos fiscales imperativos. «Tanto el artículo 373 del Código Fiscal, como el 33 de la Ley 36 de 1918, en que se funda la Resolución que contesto y comento, se refieren inequívocamente a los funcionarios que tengan carácter legal de ordenadores de gastos públicos; y no teniendo yo este carácter, ni teniendo nada que ver con la manera con que otros

responsables proceden, el señor Magistrado excusará que rehuse el honor de aceptar una responsabilidad que no me corresponde, ya que mi intervención en este asunto fue pasiva y limitada únicamente al envío de una remesa ordenada por autoridad competente. «El señor Ministro de Gobierno explicará, probablemente, la legalidad del gasto e indicará él tránsito de una vigencia a otra. Respecto del punto concreto que me ocupa, puedo agregar, de manera oficiosa, que la Ley 49 de 1917 adicionó la vigencia económica de 1.° de marzo de dicho año al último de febrero de 1918, con una partida para atender al pago de saldos pendientes de las vigencias expiradas de 1910 a 1915, quedando naturalmente incluido en esta suma el sueldo del Gendarme Contreras^ que correspondía al mes de diciembre del año últimamente citado. Pera como la mayor parte de estos saldos no pudieron pagarse durante la prórroga, unos por falta de dinero y otros por la enorme distancia que separa de Bogotá a los acreedores, el Congreso, para remediar este inconveniente, expidió la Ley 87 de 1919, que, ordena el pago de los saldos de 1916 a 1918, en los cuales estaba ya incluido el sueldo del Gendarme, como queda dicho; y como los saldos de 1919 debieron liquidarse y trasladarse, de acuerdo con las disposiciones vigentes, al servicio de 1920, en el capítulo de vigencias anteriores, todo induce a creer que, reconocido el crédito de que se trata desde 1915, es corriente la imputación que ordenó el Ministro y que dio al gasto el Administrador de Orocué.

«En estos términos dejo contestada la Resolución del señor Magistrado de la Sección 5°, y me permito suplicarle que acepte como satisfactoria la explicación que respetuosamente doy por la presente.» La Sala de la Corte, en auto número 16, de octubre último, aceptó los razonamientos del responsable, y agregó: «En cumplimiento del artículo 63 de la Constitución Nacional, que estatuye que no habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o en reglamento, el legislador de 1912, al expecfir el Código Fiscal vigente, detalló las del Tesorero General de la República como empleado recaudador y pagador (artículos 247 y 276). Ni en el Código Fiscal, ni en las leyes posteriores que lo adicionan y reforman, se encuentra disposición alguna que le adscriba al Tesorero General funciones de ordenador. «La intervención de este empleado en la distribución y localización de fondos en los distintos lugares que el Gobierno determina en las relaciones de gastos semanales, no tiene el carácter legal de ordenación, porque él procede en cumplimiento de órdenes impartidas por el señor Ministro del Tesoro, de acuerdo con lo relacionado por el honorable Consejo de Ministros. Sobre el particular es suficientemente explícito el artículo 245 del Código Fiscal, que dice textualmente: Es ordenador único el Ministro del Tesoro, el cual, de acuerdo con los reconocimientos practicados en los demás Ministerios, o en, su propio Despacho en los asuntos de su incumbencia particular, dispone las erogaciones que deben hacer los pagadores." «Como relacionadas con la disposición transcrita, pueden citarse los artículos 264

y 265 de la misma obra. «Los juicios que por separado ordena abrir el artículo 33 de la Ley 36 de 1918, en armonía con el 373 del Código Fiscal, se refieren a las ordenaciones que se hagan Legalmente para verificar pagos del Tesoro Nacional, y como el señor Tesorero no ha intervenido, ni interviene, en calidad de ordenador, el presente juicio carece de todo fundamento legal, y por consiguiente se impone la absolución del señor Tesorero General de la República. «Las causales de responsabilidad de los empleados recaudadores están determinadas en el artículo 252 del Código Fiscal, y las de pagadores se encuentran previstas en los artículos 266 y siguientes de la misma obra. Ya queda dicho que el Tesorero sólo es empleado recaudador y pagador. «La legalidad del gasto a que se refiere la glosa se estudia en el juicio relativo al señor ex-Ministro de Gobierno, doctor Luis Cuervo Márquez.» Después de lo cual resolvió: «Fenecer, como en efecto fenece el presente juicio, sin cargo alguno contra el señor Tesorero General de la República, doctor Augusto Martínez. «Consúltese con el honorable Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 377 del Código Fiscal, en relación con el 10 de la Ley 60 de 1914.» El Procurador General de la Nación fue notificado personalmente de tal resolución, y la consintió. Habiéndose sometido en consulta, este negocio al Consejo, corresponde resolver en definitiva, después de haber sustanciado el recurso legalmente. Tanto el Tesorero General como ir Corte deducen la absolución del primero, de la

irresponsabilidad legal a causa de no tener el carácter de ordenador ni liquidador, y porque juzgan que el Tesorero no está sujeto a esta clase de juicios, a que dicen sólo están los Ministros, liquidador y ordenador, en los términos del artículo 373 del Código Fiscal. En primer lugar el artículo 262 del citado Código sí hace responsable al Tesorero General, como pagador que es, conjuntamente con el Ministro liquidador o el ordenador, por las erogaciones ilegales, sin antes haber procedido como se ordena en el artículo 266 ibíd. Ei Tesorero General no niega su intervención en el asunto, si bien la justifica diciendo que él procedió por así disponerlo el Reglamento. Esto no quiere decir que esa intervención sea meramente decorativa ni exenta de responsabilidad. El Tesorero General es un altísimo empleado de manejo que puede y debe oponer veto a las liquidaciones y órdenes ilegales, y sólo queda exento de responsabilidad cuando ha satisfecho los requisitos que la ley le impone cumplir para poner su actuación a cubierto de la responsabilidad que ella deduce a los que la quebrantan. El inciso 2° del artículo 283 ibíd prescribe que «cuando la ley o el reglamento exijan la intervención de dos o más empleados de manejo—y el Tesorero lo es— en una operación, la responsabilidad por ésta pesa solidariamente sobre todos ellos.» Y el responsable no niega, antes confiesa, que el Reglamento lo obliga a intervenir en la operación; luego no puede inhibirse de la responsabilidad solidaria. En cuanto al procedimiento seguido, juzga la Sala que es acertado, pues así lo

prescribe el artículo 33 de la Ley 36 de 1918, que dice: «Artículo 33. Toda erogación, bien sea en especie o en dinero, que no sea legal, ordenada por un funcionario, inclusive los Ministros del Despacho, ser glosada por la Corte, en juicio aparte, de conformidad con las reglas establecidas en el parágrafo 6.°, Sección 2°, capítulo 3°, Título 6°, Libro 3° del Código Fiscal.» Tanto el responsable como la Corte de Cuentas sostienen que este artículo no cobija al primero, fundados en la muletilla de que no es ordenador, que este carácter lo tiene únicamente el Ministro del Tesoro, conforme al Código Fiscal. Pero éste también es Ministro, y a ellos se refiere especialmente el artículo transcrito, amén de los demás funcionarios que ordenen la erogación ilegal, lo que da a comprender que el adjetivo «ordenada» que se emplea en el citado artículo, no tiene la limitada acepción que se le da, sino otra más amplia de «mandar, prevenir que se haga una cosa; encaminar, dirigir a un fin,» que reconoce ei Diccionario del idioma. De otro modo, el artículo que se estudia contendría expresiones pieonásticas e inexplicables. Importantísimo es el estudio que se deja hecho a fin de rectificar la doctrina de la Corte, que llevaría derecho a despojar de una indispensable responsabilidad fiscal a un empleado de manejo, a quien el Código Fiscal ha hecho solidario con otros en el manejo ilegal de los bienes públicos y dineros del Estado, haciendo nugatorias muchas y muy interesantes disposiciones legales.

Corresponde ahora saber si el acto que ha sido materia de la glosa está conforme a la ley o no, pues en el primer caso lo resuelto por la Corte es legal, si bien por consideraciones diferentes; y en el segundo sería menester revocarlo. Ya dijo el responsable, a modo de apéndice de su alegato, que en los Presupuestos Nacionales, y por una serie de jornalizaciones, se había incluido la partida de $ 38, a que la glosa se refiere, hasta el de 1920, en que figura—no específicamente sino en globoen el artículo 277 «para atender al pago de los saldos pendientes, referentes a la vigencia fiscal de 1919. El artículo 257 A del Presupuesto de 1919 apropió una partida para atender al pago de los saldos que se adeudaran, correspondientes a las vigencias expiradas de 1916 a 1918. Y el artículo único de la Ley 49 de 1917 apropió otra para los de las expiradas de 1910 a 1915. De manera que la jornalización a que se refiere el Tesorero General se ha cumplido legalmente, ya que el gasto que se estudia corresponde a diciembre de 1915. Se trata de una ración devengada, cuyo monto debe considerarse incluido en el Presupuesto de 1920, luego lo hay lugar a la glosa de que se trata (Código Fiscal, artículo 261 a). Por esta razón se confirma el auto consultado, lo que se hace administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente. Transcríbase al Tesorero General. Oportunamente publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

RAMON ROSALES

SIXTO A. ZERDA

SERGIO A. BURBANO

JOSE M. MEDINA E.

Secretario