CE-SCA-EXP1922-N0220

MONOPOLIO - Concepto. Licores / LICORES - Adulteración. Facultad de las asambleas para evitar fraude y adulteración / RENTA DE LICORES - Facultad de las asambleas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAMON ROSALES Bogotá, veinte (20) de febrero de mil novecientos veintidós (1922) Radicación número: 0220

Actor: JULIO RESTREPO LAVERDE Y ENRIQUE ALMAZAN Demandado: Referencia: Fallo por medio del cual se reforma el del Tribunal Administrativo de Medellín acerca de varias disposiciones de las Ordenanzas 38 de 1919 y 67 de 1920, expedidas por la Asamblea de Antioquia.

Vistos: Los señores Julio Restrepo Laverde y Enrique Almazán en ejercicio de la acción pública, demandaron, con fecha 6 de julio último, ante el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Medellín, la nulidad de varias disposiciones de las Ordenanzas 38 de 1919 y 67 de 1920, expedidas por la Asamblea

Departamental de Antioquia. En el Tribunal a quo se adelantó el juicio hasta pronunciar el fallo de fondo, el cual lleva fecha 14 de noviembre de 1921. Apelado este fallo en lo desfavorable por el señor Miguel Moreno Jaramillo, apoderado del Departamento de Antioquia, ha subido a esta Superioridad para lo de ley, en donde se anunció su llegada el 19 de enero del presente año. La audiencia se verificó el día 3 de febrero presente, con asistencia del señor Fiscal del Consejo. Concluida la tramitación, es el caso de

resolver el negocio, y al efecto se considera: I Las disposiciones demandadas son las siguientes, que los actores enuncian así en su libelo: Por lo expuesto demandamos ante vosotros la nulidad del inciso 1° del artículo 1° de la Ordenanza número 38 de 1919, en cuanto declara que la renta de licores monopolizados comprende la conservación del aguardiente de cana y sus compuestos, como las mistelas, y en cuanto en la letra a) de la citada disposición se dice que 4'se entiende por compuestos, para los efectos del monopolio, la unión del alcohol y esencias o materias inofensivas." También acusamos de nulidad el ordinal 4° del artículo 1° de la Ordenanza 67 de 1920, en cuanto declara que constituye fraude a la renta de licores el adulterarlos o tenerlos adulterados o ampliados en los términos expresados en el artículo 1° de la Ordenanza número 38 de 28 de abril de 1919. Acusamos asimismo el artículo 2 o de la Ordenanza 67 de 1920, en cuanto castiga el hecho de ampliar o adulterar los licores monopolizados o de conservarlos así ampliados o adulterados, con una multa de diez pesos oro por cada litro o fracción de litro, y arresto de dos a cuatro meses. Repetimos que las Ordenanzas en parte acusadas fueron expedidas por la Asamblea de Antioquia; y pedimos que se declare la nulidad de ellas, con intervención del señor Fiscal del Tribunal que representa al Departamento de Antioquia, que es la entidad demandada. Demandamos como ciudadanos. Los preceptos citados son comentados en la siguiente forma por los acusadores:

Al tenor de las disposiciones citadas, una persona que conserve licor de los monopolizados, aunque lo haya adquirido del Gobierno, es defraudador; si lo amplía con agua, también es defraudador. A tal punto llegan las disposiciones en la materia, tomadas literalmente, que si un boticario emplea, por orden del médico, en el despacho de una fórmula, alcohol, puede ser condenado por defraudador (letra a) del artículo 1° de la Ordenanza 38 de 1919.) Luego agregan como fundamentos de derecho: La renta de licores constituye un monopolio del Gobierno Departamental, en virtud del cual corresponde al Gobierno la producción y venta del aguardiente y de toda clase de lico res. El Gobierno, como dueño de esa renta, puede producirlo, si le place; venderlo si lo quiere. Tiene facultad para castigar con penas a los que lo produzcan sin permiso; puede conceder la venta en consignación de licores a aquellos a quienes tenga a bien, concediéndoles la correspondiente licencia. Pero una vez que el Gobierno ha vendido una cantidad de licor, dicha cantidad salió de su dominio de manera absoluta, y no puede prohibir que el comprador lo arroje a un caño de la calle, lo mezcle con agua, lo regale, se friccione con él, interior o exteriormente, le añada agua con panela y canela (haciendo una mistela), o de cualquiera otra manera disponga de dicho licor arbitrariamente; porque prohibirle cualquiera de dichas cosas, es violar el derecho de dominio que está protegido por el artículo 669 del Código Civil, que dice: "El dominio es el derecho real en una cosa corporal para gozar y disponer de ella

arbitrariamente no siendo contra la ley o contra derecho ajeno. Los derechos civiles son tan preciosos, que están garantizados por el artículo 19 de la Constitución, que también resulta violado con las acusadas limitaciones de dominio que pretendió introducir la Asamblea de Antioquia, en materia de licores. En rigor, el monopolio de la renta de licores se refiere a la producción exclusivamente; en la renta de tabaco no hay monopolio; se grava el consumo. El Gobierno, en su calidad de dueño de la renta o de la producción de licores, puede exigir patente o permiso a los vendedores, pero vendido el licor no puede prohibir lo que se llama la reventa; a la manera que quien tiene privilegio para fabricar y vender manufacturas de su invención, vendida una de ellas, no puede prohibirle al comprador que se la venda a otro o que la destruya o que la regale o que haga de ella lo que le venga en voluntad. Quiere ello decir que si el Gobierno Departamental de Antioquia puede castigar como fraude la producción de licores, no puede prohibir la venta de licores adquiridos legítimamente del Gobierno, ni puede vedar que se mezclen con agua, que se arrojen a las vías públicas o que se haga con ellos lo que le venga >a voluntad a quien los derechos adquiere del Gobierno. El Tribunal de primera instancia resolvió así el negocio. En virtud délo expuesto, el Tribunal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Por inconstitucional e ilegal se declara nulo el artículo 1° de la Ordenanza 38 de 1919, en cuanto establece que la renta de licores monopolizados comprende la

conservación del aguardiente de cana y sus compuestos, como las mistelas. En lo demás se niega la demanda. Para proveer esta decisión el Tribunal discurrió así: Como lo afirman los demandantes, el artículo 1.° de la Ordenanza 38 de 1919 dice que la renta de licores monopolizados comprende la conservación del aguardiente de cana y sus compuestos, como las mistelas, entre otras cosas; y el Tribunal considera que el artículo citado no es legal. Va a verse porqué: El artículo 4° del Acto legislativo número 3 de 1910 preceptúa perentoriamente que "ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico/' y la ley, que en este caso es el artículo 97 del Código Político y Municipal, ordinal 36, enseña que es función de las Asambleas monopolizar, en beneficio del Tesoro Departamental, si lo estiman conveniente y de conformidad con la ley, la producción, introducción y venta de licores destilados embriagantes. Y nada más, No habla para nada de conservación de licores embriagantes. Sabido es que los monopolios son teórica y prácticamente una restricción clara de los derechos individuales; y por lo mismo que constituyen una excepción odiosa no pueden ex-tralimitar los términos de la ley que los autoriza o los establece. No vale decir que según el artículo 48 del mismo Acto referido, los Departamentos tienen independencia para la administración délos asuntos seccionales, porque él mismo estatuye que ello es con las limitaciones que señala la Constitución. Tampoco vale decir que la renta de que se habla pertenece en dominio al Departamento, y que por lo mismo, como dueño, puede ejercitar ese derecho con

la amplitud que le dan las leyes civiles, porque queda expresado muy claramente qué es lo que constituye el monopolio según la Constitución y la ley. A la misma incuestionable conclusión de que la conservación no es materia de monopolio, se llega también remontando un poco las fuentes históricas de éste, pues tampoco figura en el artículo 2° del Decreto legislativo número 41 de 1905 (ratificado por la Ley 15 del mismo año), puesto en relación con el artículo 5° de la Ley 1ª de 1908 y con el 1o de la Ley VIII de 1909; pero, se repite, esto se aduce más por vía de ilustración en la historia del actual régimen fiscal, pues para fundar la ilegalidad basta y sobra lo que enseña el Código Político y Municipal vigente. El Tribunal no ha podido ver a qué conduce en este debate la exhibición de la tan docta cuanto larga sentencia del Consejo de Estado de 30 de marzo de 1916, que versa sobre cuestiones de otro linaje, si bien relacionadas con la renta de licores. La cuestión, por tanto, en lo que se refiere al primer punto, planteada sintemáticamente, se puede compendiar así: Teniendo facultad las Asambleas para establecer el monopolio en beneficio del Tesoro Departamental, de los licores embriagantes, ¿pueden, en ejercicio del monopolio, dictar condiciones para la conservación de los aguardientes cuando estén en poder de los compradores? El señor Fiscal del Consejo opina sobre el particular: Las Asambleas tienen facultad legal para monopolizar en beneficio de su Tesoro, y de conformidad con la ley, la producción, introducción y venta de licores

destilados embriagantes, así como también para arreglar todo lo relativo a la organización de las rentas departamentales y a la represión y castigo del fraude, al tenor de lo prescrito en los artículos 97, ordinales 36 y 37 de la Ley 4ª de 1913 y 5° de la Ley 71 de 1916. Si las Asambleas están ampliamente facultadas para monopolizar la producción, introducción y venta de licores destilados embriagantes y para reprimir y castigar el fraude, es claro, en mi sentir, que dentro de esas facultades está comprendida la de dictar disposiciones que reglamenten la conservación de las bebidas monopolizadas con el fin de evitar el contrabando y de facilitar la vigilancia y administración de la renta. La conservación de los licores destilados de que se trata, es un elemento esencial del monopolio, comoquiera que tanto el productor como el introductor necesariamente tienen que mantenerlos en su poder por más o menos tiempo; de manera que si las existencias de tales licores pudieran conservarse con toda libertad sin que fuera preciso ampararlas con las licencias o guías correspondientes que acreditaran su procedencia legal, entonces el monopolio sería ilusorio, dado que vendría a entronizarse, favorecido por las mismas leyes y ordenanzas el contrabando. Los licores monopolizados pertenecen por ministerio de la ley a los Departamentos, y por lo mismo bien pueden esas entidades imponer las condiciones que crean convenientes a los compradores de tales productos y prohibir su adulteración o ampliación, puesto que de acuerdo con los artículos 50 del Acto legislativo número 3 de 1910 y 129 de la Ley 4ª de 1913, los bienes y

rentas de los Departamentos son propiedad exclusiva de ellos, y gozan de las mismas garantías que las propiedades y rentas de los particulares. El señor Fiscal está en lo jurídico. Evidentemente, facultadas las Asambleas para establecer el monopolio; teniendo, como tienen, facultad para reprimiré! fraude a sus rentas, y habiendo establecido el monopolio como arbitrio fiscal, es claro que para evitar el fraude, y en armonía con el significado de la voz monopolio, pueden reglamentar, como a bien lo tengan, lo relativo a la susodicha renta. Monopolio, dicen los expositores, es el uso exclusivo de un medio de producción del cual se beneficia solamente el que lo tiene, conforme a su voluntad. Caillot, Los Impuestos en Francia, tomo 1, página 219. Idea igual traen, entre otros, Calderón, en sus Elementos de Hacienda Pública; iIregui, en su Economía Política, Leroy Beaulieu, en su Tratado sobre la misma materia, etc. Así, pues, las condiciones que fije quien tiene a su favor un monopolio, cualquiera que ellas sean, con el fin de intensificar la producción del artículo monopolizado, no son extrañas ni exóticas al privilegio. La adulteración de los alcoholes puede prestarse al fraude, y en interés de los Departamentos está evitarlo tomando cuantas medidas les aconseje la experiencia y la prudencia no sólo en cuanto a las cosas objeto del monopolio, sino en cuanto a las demás rentas. (Artículo 97, inciso 37, del Código Político y Municipal citado). No vale argüir que al fijarle condiciones al comprador sobre la manera de

conservare! alcohol, se viola el derecho de propiedad, porque quien lo adquiere obra contractualmente, bajo la obligación de cumplir con las condiciones en que verifica la compraventa. De suerte que las transformaciones y adulteraciones del alcohol destilado y los modos de conservarlo son extensiones lógicas del monopolio. Así lo había entendido el Consejo de Estado en la sentencia de fecha 30 de marzo de 1916, que reformó la del Tribunal Administrativo de Bogotá sobre nulr dad de la Ordenanza 66 de Cundinamarca y el Decreto número 116 de la Gobernación de este Departamento, fallo en el cual sentó la siguiente jurisprudencia: La facultad délas Asambleas se extiende a todo acto de producción de alcoholes y a todo efecto de transformación, combinación o refinamiento en la proporción que esas entidades tengan a bien señalar. Pero es también incuestionable que las condiciones que las Asambleas fijen para el ejercicio de la industria de destilación de alcoholes, como para la conservación de ellos en poder de los compradores, deben ser empresa y claramente definidas, mayormente si su violación o no cumplimiento se erigen en fraude y se les asigna pena. Lo contrario sería imponer penas sobre textos legales de carácter general, con evidente violación del artículo 23 de la Constitución, que previene que los hechos delictuosos se definan previamente. II La segunda cuestión se refiere a saber si es legal erigir en fraude los hechos de ampliar o adulterar los licores monopolizados o de conservarlos así ampliados o adulterados y asignarles pena a los que tal hagan. Siendo legal por extensión lógica y por hallarse comprendida en el concepto de

monopolio la facultad de fijar las condiciones que las Asambleas juzguen necesarias para el ejercicio del privilegio correspondiente, es claro que la Asamblea puede definir los hechos que crea se encaminen a defraudar la renta, erigirlos en delito y aplicarles penas. La atribución 37 del artículo 97 del Código Político y Municipal es pertinente sobre el particular. El Tribunal de primera instancia dice al efecto: En cuanto a las otras disposiciones acusadas por los demandantes, esta Superioridad estima que se ajustan a la atribución 97 del Código Político y Municipal, la cual dice que compete a las Asambleas arreglar todo lo relativo a la organización, recaudación, manejo e inversión de las rentas departamentales, como también a la represión y castigo del fraude. El señor Fiscal opina sobre este punto: Según el artículo 66 del Código Civil, el dominio o propiedad es el derecho real de una cosa corporal para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra ley o contra derecho ajeno; pero esa garantía, que robustece la legalidad de las disposiciones acusadas, no implica que la autoridad competente, cuando se trata del monopolio de licores destilados embriagantes, no pueda dictar disposiciones precautélate vas para evitar el delito del fraude a las rentas departamentales; y Las autoridades están instituidas para proteger a las personasen sus bienes, de acuerdo con el mandato contenido en el artículo 19 de la Constitución, disposición que no se viola con los artículos acusados, puesto que ellos se expidieron en ejercicio de una autorización legal, y tienen por objeto poner a cubierto los

intereses del Departamento contra los posibles abusos de los defraudadores de sus rentas. Coinciden, por tanto, en la opinión de ser legal este precepto, el Tribunal a quo, el señor Fiscal del Consejo, esta Sala y aun el demandante, que no apeló de la sentencia recurrida. El recurso fue intentado por el apoderado del Departamento en lo desfavorable, esto es, en la parte que el Tribunal de primera instancia declaró nula del artículo 1° de la Ordenanza 38 de 1919. Por lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, resuelve: 1° Declarar que no es el caso de anular el artículo 1° de la Ordenanza número 38 de 1919, en cuanto establece que la renta de licores monopolizados comprende la conservación del aguardiente de caña y sus compuestos, como la mistela; y 2° Confirmar la sentencia del Tribunal a quo en todo lo demás. Queda en estos términos reformada la sentencia del Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Medellín de fecha catorce de noviembre de mil novecientos veintiuno. Copíese, comuniquese al señor Gobernador de Antioquia y al señor Ministro de Gobierno, publíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y notifíquese.

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

RAMON ROSALES

SIXTO A, ZERDA

SERGIO A. BURBANO

JOSE M. MEDINA E.

Secretario