CE-SCA-EXP1922-N0405

MUNICIPIOS - Requisitos para la segregación / CABECERAS MUNICIPALESRequisitos para el traslado / MUNICIPIOS - Acciones posesorias sobre sus inmuebles / ASAMBLEAS - Alcance de la facultad de segregación de municipios

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAMON ROSALES Bogotá, cinco (05) de abril de mil novecientos veintidós (1922) Radicación número: 0405

Actor: FELICIANO RANJEL Demandado: Referencia: Sentencia por la cual se declara la nulidad de la Resolución número 20 de 25 abril de 1922, dictada por la asamblea de Bolivar.

Vistos: El señor Feliciano Ranjel, en ejercicio de la acción ciudadana respectiva, demandó ante el Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Cartagena, con fecha 7 de mayo de 1921, la nulidad de la Resolución número 20, dictada por la Asamblea de Bolívar en sus sesiones ordinarias de 1921.

Pronunciado el fallo definitivo por el Tribunal a quo, el 26 de julio último, y no habiendo sido apelado, vino en consulta ante esta Superioridad, en donde agotada la actuación sin haberse incurrido en irregularidad alguna, se entra a fallar en el fondo, para lo cual se considera lo presente: La resolución acusada es del tenor literal siguiente

RESOLUCION NUMERO 20

La Asamblea Departamental de Bolívar considerando a) Que el Distrito de Caimito se halla en posesión de los caseríos de Rabón, San Matías y Cuiva, desde el año de 1914, de conformidad con la Ordenanza 58 de

ese mismo año. b) Que la suspensión de la jurisdicción por el Municipio de Caimito en poco tiempo perjudicaría notablemente la marcha de la administración de justicia; y c) Que la Ordenanza 24 del presente año creó una Comisión para trazar la línea divisoria fijada como límite de dicho Distrito, resuelve Manténgase in statu quo los caseríos de Rabón, San Matías y Cuiva hasta tanto se trace por la Comisión creada por la Ordenanza 24 del presente año la línea divisoria fijada por la Ordenanza 58 de 1914 como límite de dicho Distrito. Transcríbase la presente Resolución al señor Gobernador del Departamento y a los Alcaldes de San Benito Abad y Caimito. Dada en Cartagena a los 20 días del mes de abril de 1921. Es fiel copia de su original. El Secretario de la honorable Asamblea, R. Fernández Pareja. «Abril 26 de 1921. «Otrosí. Certifico: Que la anterior Resolución fue firmada por el señor doctor J. M. Ferreira como Presidente de la honorable Asamblea y por el suscrito Secretario. Fecha ut supra,

R. Fernández Pareja El demandante discurre así contra la Ordenanza acusada: «Dicha Resolución es contraria en su letra y en su espíritu a la sentencia proferida en última instancia por el honorable Consejo de Estado en la demanda de nulidad de la Ordenanza número 63 de 1918, demanda de la cual conoció ese honorable Tribunal en primera instancia.

Por la Ordenanza nombrada se dispuso: Artículo 1° Se entiende por Urizal el antiguo caserío establecido en el potrero que

hoy pertenece al señor José Jiménez. En consecuencia los Corregimientos o caseríos de Cuiva, Rabón y San Matías quedan dentro de la jurisdicción del Municipio de Caimito." «Luego al ser ella declarada nula y sin ningún efecto, como lo fue, los Corregimientos expresados, de derecho quedaron perteneciendo al Distrito de San Benito Abad. Y al disponer lo contrario, la Asamblea no hizo otra cosa que sentar un precedente insólito de funesta anarquía.» El Tribunal de primera instancia en el fallo con que la terminó, expresó al respecto lo siguiente: La Asamblea, por medio de su Resolución, quiso mantener contra expreso mandato de la ley y del fallo del Consejo de Estado al Distrito de Caimito en posesión de los caseríos de Rabón, Cuiva y San Matías, que no le pertenecen sino a San Benito Abad, y para ello ordenó mantener in statuo quo a dicho caserío hasta tanto se trace la línea divisoria fijada por la Ordenanza 24 del presente año, como limite entre los Distritos mencionados. El Tribunal entiende por statu quo, que los caseríos, debiendo pasar a la jurisdicción de San Benito, en virtud de la sentencia del Consejo de Estado, se queden en la del Distrito de Caimito. «Si la Ordenanza número 63, declarada nula en todas sus partes, lo es no sólo porque aclara una línea dudosa, sino porque segrega términos municipales de un Distrito para agregarlos a otro, sin llenar los requisitos del artículo 7° de la Ley 71 de 1916, la resolución número 20 lo es, no sólo por esos conceptos, sino porque

es contraria al fallo del Consejo de Estarlo y porque las Asambleas no tienen facultades para ordenar statu quo en asuntos de la competencia del Poder Judicial, con lo cual se ha violado el principio constitucional de uque todos los poderes son limitados y ejercen sus funciones con independencia separadamente." Asimismo se ha violado la Ley 4^ de 1913, por cuanto entre las atribuciones de la Asamblea no está la que ella se ha abrogado (artículos 97, 98 y 99); y, por último, no es por medio de resoluciones sino de ordenanzas como se pueden segregar términos municipales o aclarar líneas dudosas, de tal suerte que si la Ordenanza número 63, que fue declarada nula por violatoria de la Ley 71 de 1916, artículo 7.°, volvió las cosas al estado o situación anterior, es decir, volvieron los caseríos a la jurisdicción de San Benito Abad, mal podía una resolución enmendar o detener los efectos de la nulidad, sin incurrir en desacato o contravención de una sentencia que debe primar sobre aquélla.» . Y el señor Fiscal, por último, conceptúa sobre la Resolución acusada, que debe confirmarse la sentencia del Tribunal de primera instancia: 1° Porque la Ordenanza número 63 de 1919. expedida por la Asamblea Departamental de Bolívar, dispuso que los Corregimientos o caseríos de Cuiva, Rabón y San Matías quedaran dentro de la jurisdicción del Municipio de Caimito; y el Consejo de Estado, en fallo de fecha 3 de febrero último, que en copia

autorizada se registra en el expediente, declaró nula tal Ordenanza, teniendo en cuenta que los Corregimientos o caseríos mencionados pertenecían al Municipio de San Benito Abad, y que al segregarlos de allí, como lo hizo la Asamblea, no se habían cumplido los requisitos claramente señalados en el artículo 7° de la Ley 71 de 1916. 2° Porque al reconocer la Asamblea que el Municipio de Caimito estaba en posesión de los caseríos de Cuiva. Rabón y San Matías desde el año de 1914, y al disponer, como lo dispuso en la Resolución acusada, que se mantuvieran in statu quo dichos caseríos, es decir, dentro de los términos del Municipio de Caimito, no hizo otra cosa que desconocer el fallo del Consejo que anuló la Ordenanza número 63 de 1919, sentencia que le tocaba acatar y cumplir; y 3° Porque de acuerdo con el artículo 93 de la Ley 130 de 1913, las sentencias definitivas ejecutoriadas de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo son obligatorias, y no están sujetas a revisión por parte de la justicia ordinaria. De manera que la Asamblea, con la providencia acusada, vino a quebrantar dicho artículo, disposición que no se menciona en la demanda de una manera expresa, pero cuyo examen y aplicación es de rigor desde luego que la acusación se fundamentó únicamente en el desconocimiento de una sentencia proferida por el más alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo.» Efectivamente el Consejo de Estado en la sentencia citada anuló la Ordenanza 63 de 1919, expedida por la Asamblea del Departamento de Bolívar, de suerte que,

por mérito de tal fallo, los Corregimientos de Cuiva, Rabón y San Matías quedaron perteneciendo al Municipio de San Benito Abad y no al de Caimito. La sentencia del Consejo, a que se ha aludido, dice en lo pertinente: «La Asamblea de 1918, a fin de determinar lo concerniente al punto geográfico llamado El Urizal, ordenó nombrar una Comisión de cuatro Diputados y de un Ingeniero al servicio del Departamento para que estudiara los límites dudosos entre Caimito y San Benito, y rindiera el informe correspondiente. «De estos antecedentes de la Ordenanza 63 de 1919 se deduce, pues, que, cuando la Asamblea nombró en 1918 la Comisión para estudiar la situación geográfica de El Urizal y cuando expidió el acto que se examina, tuvo en cuenta que había duda en la línea que determinaba la jurisdicción de los Distritos limítrofes de San Benito Abad y Caimito, pues si el punto llamado El Urizal era desconocido, claro es que entre él y otro cualquiera no podía existir línea determinada. «Hay más: la Ordenanza que se estudia no sólo aclara una línea dudosa sino que segrega términos municipales de un Distrito para agregarlos a otro, pues entre las pruebas pedidas por el actor en la primera instancia figura un certificado expedido por la Secretaría de Gobierno de Bolívar el 4 de junio de 1919, que es del tenor siguiente: "El infrascrito Secretario de Gobierno .... Certifica: "Que antes de la expedición de la Ordenanza 63 del presente año, los Corregimientos o caseríos de Cuiva, Rabón y San Matías correspondían al

Municipio de San Benito Abad, según decreto del Departamento de Bolívar número 312 de 4 de diciembre de 1886, sobre división territorial; "Que aunque la Ordenanza número 49 de 1896, que eliminaba el expresado Municipio de San Benito Abad y disponía pasar los Corregimientos o caseríos mencionados a la jurisdicción del Municipio de Caimito, dicha Ordenanza no fue cumplida por no haber sido aprobada por el Congreso Nacional. «Como la anterior certificación tiene el carácter de documento público o auténtico, por ser expedida por un funcionario público en ejercicio de sus funciones y con ocasión de ellas, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 678 del Código Judicial, hace plena prueba respecto de los hechos en ella consignados, y debe por consiguiente estimarse probado que antes de la expedición de la Ordenanza que se revisa, los Corregimientos de Cuiva, Rabón y San Matías pertenecían al Municipio de San Benito Abad y no al de Caimito, como lo dispone esta última, que al hacer tal cosa los segrega de aquél para agregarlos a éste.» Y el Consejo para concluir anulando la Ordenanza 63, se fundó: 1° En que, por tal providencia, se segregaban términos municipales al Municipio de San Benito Abad para agregárselos al de Caimito; 2o En que para este efecto no dio la Asamblea cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 7? de la Ley 71 de 1916. Estos antecedentes demuestran de modo claro y preciso que los Corregimientos de que se trata pertenecen al Municipio de San Benito Abad. La sentencia del Conseja que se invoca tiene toda la autoridad de cosa juzgada, y debe ser

cumplida y acatada como alto elemento de orden social. La Resolución acusada viola ese principio, porque al ordenar que se mantenga un statu quo provisional, dispone que pertenezcan provisionalmente también al Municipio de Caimito los precitados Corregimientos, siendo así que por la ley pertenecen a San Benito Abad; y al disponer tal cosa, viola los artículos 93 déla Ley 130 de 1913 y 831 del Código Judicial. Además, implica en el fondo la Resolución acusada una segregación temporal de términos municipales que por sobre ser exótica, por cuanto a lo provisoria, es ilegal, dado que la segregación de éstos sólo puede hacerse por medio de ordenanzas y previo el cumplimiento de una serie importante de requisitos, al tenor de los artículos 97, ordinales 22 y 23, y 99 del Código Político y Municipal y 7° de la Ley 71 de 1916, que dicen: Artículo 97. Son funciones de las Asambleas: . . . «22. Crear y suprimir Municipios con arreglo a la base de población que determine la ley, y agregar o segregar términos municipales consultando los intereses locales. «23. Aclarar las líneas dudosas limítrofes de los Municipios dentro de los respectivos Departamentos. «Artículo 99. Los actos de las Asambleas Departamentales destinados a dictar disposiciones para el arreglo de alguno de los asuntos que son de su incumbencia, se denominarán ordenanzas; los que tengan por objeto la ejecución de un hecho especial como un nombramiento, o la decisión de un punto determinado que no imponga obligaciones ni cree derechos a los asociados, se denominarán en general resoluciones. Las primeras se ajustarán a las

prescripciones del capítulo siguiente, y las segundas basta que sean aprobadas por la mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión.» Artículo 7° de la Ley 71 de 1916. «Para agregar o segregar términos municipales y para aclarar líneas dudosas limítrofes de los Municipios correspondientes a un mismo Departamento, deben cumplirse previamente estas condiciones: a) Petición hecha a la Asamblea respectiva por los Concejos Municipales de los Municipios afectados. «b) Estudio del punto en cuanto a límites por una Comisión plural de ingenieros nombrada así: dos Ingenieros por los Concejos y uno tercero por el Gobernador. «c) Informe de este funcionario. «Si alguno de los Concejos se negare a la petición, el Municipio o Municipios interesados pueden suplir aquella formalidad enviando cada uno de ellos peticiones razonadas y suscritas por quinientos ciudadanos vecinos, por lo menos. Las Asambleas podrán trasladar las cabeceras de los Municipios a otros lugares, dentro del respectivo territorio, siempre que previamente se llenen estas condiciones: petición razonada del Concejo Municipal y por lo menos de quinientos ciudadanos vecinos, e informe del Gobernador sobre el particular. «Son nulas las ordenanzas que se dicten en contravención a este artículo.» La Resolución acusada, al decretar un statu quo provisional, resolvió una cuestión que es de competencia de la justicia común, y no sólo por esta faz es sobremanera injurídica, sino porque las acciones posesorias son del dominio del derecho privado, y sobre los territorios municipales que no pertenecen a los

Municipios a título alguno del derecho civil sino por virtud de división territorial administrativa, no cabe acción ni decisión posesoria de ninguna clase. Las acciones posesorias tienen por objeto conservar la posesión de bienes raíces o de derechos reales constituidos en ellos, y el territorio que forma un Municipio y que éste administra no es sino un bien raíz del Municipio. Los Municipios tienen acción posesoria sobre sus inmuebles, pero como cualquier persona de derecho, sólo para ser demandantes o demandados. Tan claro es esto, que los territorios que administra un Municipio no pueden ganarse ni perderse por prescripción, y sobre tales cosas no hay acción posesoria. Y no se dirá que si un Municipio ocupa no posee, una zona de otro, pueda ganarlo por prescripción. Los Municipios responden a fines administrativos y políticos; por eso se puede dentro de ciertas condiciones legales, suprimirlos, variarlos, segregarles territorio, etc. Si el territorio municipal estuviese sometido a que se ejercitasen sobre él acciones posesorias, perdería tal carácter para convertirse en propiedad particular, pero sin dueño, puesto que el Municipio puede ser eliminado. Es por tanto un absurdo jurídico la Resolución acusada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley y de acuerdo con el señor Fiscal, confirma en todas sus partes la sentencia consultada, por la cual se declara nula la Resolución número 20 de abril 25 de 1921 dictada por la Asamblea de Bolívar. Cópiese, comuníquese a los señores Ministro de Gobierno y Gobernador del Departamento de Bolívar, publíquese, devuélvase el expediente al Tribunal

Administrativo de Cartagena y notifíquese.

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

RAMON ROSALES

SIXTO A, ZERDA

SERGIO A.BURBANO

JOSE M.MEDINA E.

Secretario