CE-SCA-EXP1922-N0821

SUSPENSION PROVISIONAL - Finalidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA TRIAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SIXTO A. ZERDA Bogotá, veintiuno (21) de agosto de mil novecientos veintidós (1922) Radicación número: 0821

Actor: PEDRO VELEZ A.

Demandado: RESOLUCION 87 DE 1921 DEL MINISTERIO DE GOBIERNO El señor Pedro Vélez A., en ejercicio de la acción pública que reconoce el artículo 78, en relación con el 92 y el 52 de la Ley 130 de 1913, propuso demanda de nulidad de la Resolución número 87 del Ministerio de Gobierno de fecha 15 de noviembre de 1921, publicada en el Diario Oficial números 18308 a 18310 de de junio de 1922, por ser contraria a la Ley 61 de 1921, en sus parágrafos g) y h) del artículo 9° Afirma en la demanda, presentada en la Secretaría de esta Sala el 27 del pasado julio, que, conforme al pliego de cargos a que la Resolución se refiere, el remate debía verificarse el 4 de agosto, simultáneamente en tres lugares: Bogotá Medellín y Manizales, lo que podía hacerse conforme al artículo 21 del Código Fiscal, vigente cuando se dictó la Resolución acusada; pero no hoy, bajo el imperio del artículo 9° de la Ley 61 de 1921, en que dice no puede hacerse el remate sino mas solo lugar, para calificar las propuestas y dar entrada a un número mayor de licitadores.

El sustanciador, en auto de 1° de agosto aceptó la demanda, dijo y dispuso:

Solicitada por el actor la suspensión provisional del acto acusado, por contrario a la ley, sé resuelve: la Resolución acusada es anterior a la expedición de la Ley 61 de 1921 y va á ejecutarse bajo el imperio de esta Ley. Entonces seguida el Código Fiscal, artículo 21, incisos h) e i), según los cuales el remate debía adjudicarse al mejor postor. Por eso podría hacerse la licitación a la vez en varios lugares de la República. La Ley 61 citada (artículo 9°, parágrafos g y h) dispone que cuando haya número plural de propuestas, aunque no sean igualmente bajas, habrá siempre pujas. De modo que esta Ley modificó sustancialmente el Código Fiscal, centralizó las licitaciones, porque de otra suerte quedarían eliminadas las pujas, que son garantía para los dineros públicos. Así pues, la Resolución acusada aparece en pugna con la Ley 61, y debe suspenderse, suspensión que se decreta en uso de la facultad de que trata el artículo 5°, letra d) de la Ley 130 de 1913. Comuniqúese la suspensión y notifíquese. Las partes fueron notificadas personalmente el 1° y 2 de agosto, y el auto de suspensión se cumplió, comunicándolo el mismo 2 al Ministro de Gobierno, lo que entraña una irregularidad, pues sólo se deben ejecutar cuando están ejecutoriados, o cuando, aunque apelados, la apelación se haya conferido en el efecto devolutivo, luego que esto último esté en firme: eso es lo jurídico y lo que se practica sin complicaciones, involucraciones y dificultades. Hoy, por virtud de la Ley 28 de 1922, artículo 2°, la apelación de los autos sobre

suspensión se concede en el efecto suspensivo, disposición que no regía cuando se concedió la que se estudia, en el efecto devolutivo, al señor Fiscal en el acto de la notificación. Este empleado pide que se tuviera que el auto reclamado, por las siguientes razones: 1° Porque la providencia denunciada tiene por objeto llamara licitación pública para adjudicar el contrato sobre conducción de los correos nacionales de la línea directa de Occidente, de Bogotá a Medellín, y los de las correspondientes líneas transversales; y siendo esto así, es claro que dicho acto no le pone fin a una actuación administrativa, sino que, al contrario, da principio a ella. 2° Porque al tenor de lo dispuesto en el artículo 18, ordinal i) de la Ley 130 de 1913, el Consejo de Estado conoce privativamente, y en una sola instancia, de los recursos contencioso-administrativos contra las resoluciones de los Ministros que pongan fin a una actuación administrativa y manteniendo ese carácter la que ha sido acusada, no puede el (consejo admitir la demanda y darle el curso al juicio, por carecer de jurisdicción para ello. 3° Porque el artículo 78 de la Ley 130 de 1913, que le dio mayor amplitud al recurso de revisión en lo relativo a los actos del Gobierno y de los Ministros, como disposición general que es, no derogó, ni modificó las condiciones exigidas, de manera especial, en el artículo 18, ordinal i), de la misma Ley. Para que las resoluciones ministeriales pudieran ser revisadas por el Consejo de Estado. Como dato ilustrativo sobre este punto me permito dar la doctrina sentada por el Consejo en los fallos de fechas 6 de septiembre de 1921 y 7 de marzo último,

proferidos, el primero, en el jurisdicción incoado por Reinaldo Frigerio y José A. Mayólo, sobre revisión de la Resolución ejecutiva de 1° de octubre de 1920, y el último, en el juicio promovido por Gustavo Gordillo, para que se revisara la Resolución número 250 dictada por el señor Ministro de Agricultura y Comercio con fecha 6 de marzo de 1919. Porque demostrada como está la incompetencia del Consejo, el sustanciador no ha debido admitir la demanda, sino abstenerse de conocer de ella, como se hizo en el juicio iniciado por el doctor Pedro Blanco Soto sobre revisión del acto del Ministro del Tesoro, consignado en la escritura pública número 441, otorgada el 26 de marzo de 1919 ante el Notario 39 del Circuito de Bogotá, providencia que lleva fecha 13 de mayo de 1919, y que se halla publicada en los números 77 a 80, tomo VIII página 247 de los Anales del Consejo de Estado; 5° Porque suponiendo que el Consejo fuera competente para revisar la Resolución denunciada, no ha debido suspenderla provisionalmente en atención a las siguientes consideraciones: a) El actor acusa la Resolución de que se trata como contraria a los ordinales g) y h) del artículo 9° de la Ley 61 de 1921, y pide suspensión apoyado en su ilegalidad notoria, y el señor Consejero sustanciador, fundado en que la Ley 61 citada, posterior al acto denunciado, centralizadas licitaciones, profirió su auto suspensivo, auto se consideró injurídico, porque la resolución ministerial, al

ordenar que la licitación se verifique simultáneamente en tres lugares distintos de la República, no contraría de manera manifiesta ninguna disposición legal, comoquiera que no existe ninguna que expresamente prohíba tal procedimiento. Para deducir la ilegalidad del acto suspendido no basta leer las disposiciones vigentes sobre la materia sino que es necesario entrar a interpretarlas y a consultar su espíritu, y por lo mismo la suspensión provisional no está autorizada. Como lo reconoce el mismo Consejero sustanciador, cuando se dictó la providencia del Ministerio de Gobierno en examen, las disposiciones del Código Fiscal que entonces regían facultaban para verificar la licitación a un mismo tiempo en varios lugares del país, circunstancia que hace todavía más dudoso el concepto de ilegalidad, que de manera festinada ha consignado el señor Consejero sustanciador en el auto apelado. b) Se sostiene por el sustanciador que la Resolución denunciada pugna con la Ley 61 de 1921, en que apoya el libelo el demandante, afirmación que, además de ser propia de fallo definitivo, se formuló sin tener en cuenta la Resolución número 7 de 9 de junio último, que se acompañó por el actor a la demanda, providencia en la cual se dispuso por el señor Ministro de Gobierno que en el remate para el contrato sobre conducción de los correos nacionales de la línea directa de Occidente, de Bogotá a Medellín, y viceversa, y sus correspondientes líneas transversales, que debió verificarse en Bogotá, Manizales y Medellín, simultáneamente, el día 4 de agosto del corriente año, se observarían las reglas

determinadas en la Ley 61 de 1921 sobre tales procedimientos. De manera que el argumento de ilegalidad queda sin base para decretar la suspensión provisional, e infundado el concepto del sustanciador de que en la licitación "quedarían eliminadas las pujas, que son garantía para los dineros públicos"; y c) El artículo 5°, ordinal d), de la Ley 130 de 1913 sólo permite decretar la suspensión provisional del acto denunciado cuando ella fuere necesaria para evitar un perjuicio notoriamente grave, perjuicio que no recibían ni el demandante ni la Nación, por el hecho de que el remate se efectuara simultáneamente en varios lugares de la República, con observancia de las disposiciones legales vigentes.

Para resolver se considera: Ha sido doctrina constante del Consejo que cuando la jurisdicción que se le ofrece es completamente infundada, rechaza de plano la demanda o el recurso, pero cuando esto no sucede así, cuando, como en el caso presente, se funda la jurisdicción en una disposición aplicable a primera vista, aun que luego al estudiar el asunto para fallarlo en definitiva se llegue a una conclusión adversa; no debe rechazarse de plano el negocio, porque ello equivaldría a prejuzgar, y por tanto se expondría a errar, no contando con todos los elementos de estudio que suministra el debate jurídico.

Esto por cuanto se refiere al primero de los motivos de apelación. En cuanto al segundo, o sea la suspensión, encuentra la Sala Trial que el auto apelado, al aceptar la tesis del demandante sobre aplicación del caso de la demanda de la Ley 61 de 1921, se excedió del límite legal, ya que de un lado eso

debe resolverse en la definitiva; y de otro, el motivo legal de la suspensión procede cuando la suspensión provisional del acto acusado sea necesaria para evitar un perjuicio notoriamente grave, en los términos del inciso d) del artículo 5° de la Ley 130 citada. Este perjuicio no existe, en concepto de la Sala Trial, y mucho menos fundado en la oposición que encontró el sustanciador con un precepto legal no vigente cuando la Resolución acusada se dictó, y que debió de declararla esta misma Sala del Consejo ajustada a las leyes, por ser ésta una actuación sine qua non. Esto no significa que el Consejo juzgue desde luego inaplicable el precepto citado, cuestión en que habrá de ocupar se oportunamente. Lo dicho es bastante, y no puede avanzarse más en un auto de esta clase para reformar el auto reclamado, como al efecto se reforma declarando que no hay lugar a suspender la Resolución acusada, lo que se dispone administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. Cópiese, notifíquese y transcríbase al señor Ministro de Gobierno. Oportunamente publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

SERGIO A. BURBANO

SIXTO A. ZERDA

RAFAEL A. MONTES

JOSE M. MEDINA E.

Secretario