CE-SCA-EXP1922-N0904

ORDENANZAS - Revisión en cualquier tiempo / IMPUESTO SOBRE LA PROPIEDAD RAIZ - Renta municipal / IMPUESTO SOBRE LA RENTADepartamentos y municipios ya no tienen facultad legal para cobrarlo

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A BURBANO Bogotá, cuatro (04) de septiembre de mil novecientos veintidós (1922) Radicación número: 0904

Actor: MANUEL VICENTE ARIAS Demandado: Referencia: Sentencia recaída a la demanda incoada por Manuel Vicente Arias sobre nulidad de varias disposiciones de las Ordenanzas números 28 y 39 de 1911 y 36 de 1917, expedidas por la Asamblea Departamental de Caldas.

Vistos: El señor Miguel Moreno J., en su propio nombre y además como apoderado del doctor Manuel Valencia Arias, en demanda presentada el 30 de agosto de L920 ante el Tribunal Seccional de Medellín pidió que se declarara la nulidad de las siguientes disposiciones: la Ordenanza número 28 de 26 de abril de 1911, en sus dos artículos 1º y 2°; el artículo 142 de la Ordenanza número 39 de 29 de abril de 1911, y el artículo 9° de la Ordenanza número 36 de 30 de abril de 1917, expedidas todas por la Asamblea Departamental de Caldas.

Subsidiariamente solicitó se declarara la nulidad de alguna o algunas de las disposiciones acusadas o de las partes de que se componen. Como hechos transcribió el texto de los artículos acusa dos, y además expuso: «Séptimo. La Ordenanza número 28 de 1911 es inconstitucional e ilegal, y, por lo

mismo, nula en sus dos únicos artículos, porque es contraria al Acto legislativo número 3 de 1910, en sus artículos 5º y 56; a la Ley 88 de 1910; a la Ley 4° de 1913, en sus artículos 97, numeral 3. °, 98, numerales 2° y 5º, 110 y 111; al antiguo Código Político y Municipal, en sus artículos 129, ordinal 3º, 130, ordinales 3º y 5°, y 142; y a otras disposiciones constitucionales y legales que citaré en el curso del juicio. «Octavo. El artículo 142 de la Ordenanza número 39 de 1911 es inconstitucional e ilegal, y por lo mismo nulo, porque es contrario a las disposiciones constitucionales y legales citadas en el hecho anterior y a otras que invocaré en el curso del debate. «Noveno. Por las mismas razones apuntadas y por ser contrario a la Ley 56 de 1918, es inconstitucional e ilegal, y por lo mismo nulo el artículo 9.° de la Ordenanza número 36 de 1917. Como causa o razón de la demanda alegó el actor: «La inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos acusa dos; el perjuicio notorio que los asociados, y especialmente mi poderdante, sufren por haber resuelto el Concejo Municipal de Manizales, fundado en los actos acusados, decretar y hacer efectiva en este año una contribución directa, y el derecho que tiene todo ciudadano para pedir la nulidad de ordenanzas inconstitucionales e ilegales. El actor acompañó a su libelo, debidamente autenticados, los ejemplares del

periódico Caldas, Gaceta Departamental, números 138, 139, 140, 147 y 840, en los cuales se publicaron los actos acusados; y también el poder con que acreditó su personería. Tramitado el juicio en forma legal, el Tribunal lo falló el 9 de abril último, así: «1° Es nulo el artículo 1.° de la Ordenanza número 28 de 1911 de Caldas, en cuanto permite gravar hasta con un 2 por 1,000 la renta que provenga de dinero e intereses, capitales a censo y demás capitales flotantes; y el segundo, en cuanto cede a los Distritos esta renta ilegal. «2° No hay porqué anular el artículo 142 de la Ordenanza número 39 de 1911 de Caldas. Levantase la suspensión provisional de tal artículo. «El parágrafo Y del artículo 9º de la Ordenanza número 36 de 1917, de Caldas, es nulo en cuanto autoriza a los Concejos para gravar con impuesto directo la renta que provenga de dinero a interés y demás capital flotante. Levantase la suspensión provisional de dicho parágrafo en lo que se refiere a cobrar hasta el 2 por 1,000 sobre la propiedad raíz,» Apelaron de la sentencia el señor Fiscal y el apoderado del Departamento de Cal4as, por lo cual ha venido el asunto a conocimiento del Consejo. Surtida la audiencia, a la cual concurrió el señor Agente del Ministerio Público, quien presentó por escrito el resumen de sus alegaciones orales, es tiempo de fallar en el fondo, y a ello se procede, estudiando separadamente cada una de las ordenanzas acusadas.

I Ordenanza número 28 de 1911 Se pide la nulidad de los dos artículos de que se compone esta Ordenanza, expedida como se expresa en el preámbulo, en uso de la facultad que a la Asamblea le confirió el numeral 3º del artículo 26 (es 23) de la Ley 88 de 1910.

Dicen los dos artículos: «1° Establécele una renta departamental llamada impuesto directo," y permítase gravar hasta en un 2 por 1,000 la riqueza semoviente y la renta que provenga de dinero a interés, capitales a censo y demás capitales flotantes. «2° Cédese esta renta a los Municipios, quienes la aplicarán de preferencia para cubrir el déficit municipal.» De acuerdo con el numeral 3º del artículo 23 de la Ley 88 de 1910 eran funciones de las Asambleas: «Establecer y organizar las contribuciones e impuestos que la ley permita establecer, con arreglo al sistema tributario nacional.» Cuando se expidió la Ordenanza 28 de 1911 estaban vigentes: el Decreto legislativo número 41 de 1905, sobre arbitrios rentísticos, ratificado por la Ley 15 del mismo ano; el Acto legislativo número 3 de 1910, y la Ley 88 de 1910, dictada en desarrollo de dicho Acto.

El artículo 31 del Decreto 41 autorizó a los Departamentos para establecer una contribución hasta del 2 por 1,000 sobre los capitales muebles o inmuebles que estuvieran radicados en su jurisdicción, cualquiera que fuera la forma en que se encontraran. El numeral 39 del artículo 23 de la Ley 88 señaló como funciones de las

Asambleas «establecer y organizar las contribuciones e impuestos que la ley permita establecer, disposición que se fundaba en el artículo 56 del Acto legislativo número 3 de 1910, según el cual las Asambleas podían establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites fijados por la ley. La Asamblea de Caldas estaba pues autorizada para imponer una contribución hasta del 2 por 1,000 sobre los capitales muebles e inmuebles, y por tanto la contribución que estableció sobre la riqueza semoviente se ciñó a las autorizaciones que se le habían conferido; pero en cambio no tenía facultad legal para gravar la renta proveniente de dinero a interés, capitales a censo y demás capitales flotantes. De consiguiente es nulo el artículo 1° de la Ordenanza 28 de 1911 en cuanto establece un impuesto sobre «la renta que provenga de dinero a interés, capitales a censo y demás capitales flotantes.» El artículo 2° de la misma Ordenanza, que cede a los Municipios el impuesto establecido por el artículo 1°, es nulo en lo que se refiere a la cesión del impuesto que no podía establecer la Asamblea, o sea, en cuanto a la cesión del gravamen sobre la renta proveniente de dinero a interés, capitales a censo y demás capitales flotantes. No es el caso de considerar si la disposición de la Ordenanza que se anula es contraria a preceptos legales posteriores que pudieran dar margen a la nulidad de ella, como lo hace el Tribunal de primera instancia, porque ese estudio no podría hacerse sino en el caso de que la Ordenanza se hubiera expedido de acuerdo con

las leyes vigentes entonces. Careciendo la Asamblea de facultades legales para expedir la disposición que se revisa, quedó viciada de nulidad, y así debe declararse en vista de esa sola circunstancia, ya que la Asamblea no podía ejercer sino única y exclusivamente las atribuciones que por la ley se le habían conferido, En cuanto a la cesión que el Departamento hace al Municipio del impuesto establecido en el artículo 1º, es perfectamente válido, porque se funda en el artículo 240 del Código Político y Municipal de 1888, al cual reemplazó textualmente el artículo J98 del Código actual, que dice: «En beneficio de los Municipios pueden ser aplicados los bienes del Estado o del Departamento por las leyes u ordenanzas respectivas y por motivos graves de orden público.» Teniendo la Asamblea facultad para ceder a los Municipios bienes de su propiedad a fin de que los aplicaren en beneficio propio, la disposición es legal y no puede anularse.

II ORDENANZA 39 DE 1911

El artículo 142 de esta Ordenanza que se acusa dice así: «Cuando el producto de las rentas del Distrito no alcance para atender a los gastos forzosos o a la ejecución de alguna obra de reconocida necesidad o utilidad, el Concejo Municipal podrá decretar el impuesto directo necesario para llenar el déficit del Presupuesto. «Parágrafo. Este impuesto será sobre la propiedad raíz, y no podrá exceder del 2 por 1.000, según lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 20 de 1908. Este artículo no es nulo, porque conforme al artículo 17 de la Ley 20 de 1908, se

incluyó entre las rentas municipales el impuesto sobre la propiedad raíz, sin exceder de la tasa del 2 por 1,000. Esa misma tasa del 2 por 1,000 es la que señala también la Ley 34 de 1920, de suerte que con la disposición del artículo 142 de la Ordenanza 39 de 1911 no se contrarían ni las disposiciones legales vigentes entonces ni las que rigen actualmente.

III ORDENANZA 36 DE 1917

El artículo 9º de esta Ordenanza que se acusa, es del tenor siguiente: «Cuando el producto de las rentas del Municipio no alcance para atender a los gastos forzosos o a la ejecución de alguna obra de reconocida utilidad y necesidad, el Concejo Municipal podrá decretar el impuesto directo necesario para llenar el déficit del Presupuesto. «Parágrafo 1° El impuesto directo será tanto sobre la propiedad raíz, sin exceder del autorizado por la ley, como sobre la riqueza semoviente y la renta que provenga de dinero a interés y demás capital flotante. Mientras por la ley se fija el impuesto que puede cobrarse sobre la propiedad raíz, se cobrará hasta el 2 por 1,000 señalado por la Ordenanza 28 de 1911. «Parágrafo 2° La cartera de un contribuyente sólo será gravada en el lugar de su vecindad, y hacen parte de ella los créditos activos y los derechos en compañías de semovientes.» Se acusa este artículo como contrario de disposiciones legales posteriores a él, y por tanto cabe estudiar en primer término si las ordenanzas contrarias a disposiciones constitucionales o legales que se dictan con posterioridad a ellas,

son nulas, o si tan sólo puede declararse la nulidad de las ordenanzas que violen las leyes vigentes al tiempo de su expedición. El artículo 110 del Código Político y Municipal dice: «Es nula toda ordenanza que sea contraria a la Constitución ya las leyes, o cuando viole derechos de particulares legalmente adquiridos. Y el artículo 111, reproduciendo el precepto constitucional consagrado en el artículo 57 del Acto legislativo número 3 de 1910, agrega que: «Las ordenanzas de las Asambleas son obligatorias mientras no sean anuladas o suspendidas por la autoridad respectiva.» El artículo 120 del mismo Código dice que las disposiciones sobre derogación de las leyes se hacen extensivas a las ordenanzas. Congruente con la primera disposición el artículo 52 de la Ley 130 de 1913 reconoce el derecho de pedir la nulidad de las ordenanzas o actos de las Asambleas Departamentales que se consideren contrarios a la Constitución o a la ley. De acuerdo con los artículos transcritos, las ordenanzas, una vez expedidas, obligan mientras no sean derogadas por la misma Asamblea que las expidió o no se anulen por el Tribunal competente. La Ley 71 de 1916, en su artículo 6º, preceptúa que la nulidad de las ordenanzas que sean contrarias a la Constitución o a las leyes, o que violen derechos adquiridos legalmente, puede ser solicitada en cualquier tiempo. Como la Constitución y las leyes son generales y deben primar sobre todo acto local, se autoriza la revisión de las ordenanzas en cualquier tiempo, cuando lleguen a encontrarse en pugna con la Constitución o la ley, puesto que no pueden

subsistir contra ellas. Esta oposición que contempla el legislador es la que puede existir en el momento en que una disposición de una ordenanza sea contraria a una disposición constitucional o legal, sea cual fuere la época en que éstas se expidan. Los términos empleados por el legislador son generales y suficientemente claros, de suerte que no dan lugar a interpretación de ninguna clase. Si la ley hubiera querido limitar la revisión de las ordenanzas a los casos en que tan sólo fueren contrarias a las disposiciones legales existentes al tiempo de su expedición, habría dicho que eran más las ordenanzas expedidas en contravención de la Constitución o de la ley. Pero como ha dicho en todas las diversas disposiciones que tratan el asunto que son nulas las ordenanzas que sean contrarias a la Constitución o a la ley, son revisables y anulables todas las ordenanzas que en cualquier tiempo sean contrarias a la Constitución o a la ley, sin distinción alguna. La nulidad, pues, de las ordenanzas contrarias de la Constitución o de la ley debe confrontarse, no tan sólo en el momento de la expedición de la ordenanza, sino en cualquier momento de su existencia; esto es, sea que la ley a la cual contraríe la ordenanza exista al tiempo de su expedición, o sea que se dicte con posterioridad a ella. El conflicto que contempla y decide lo contencioso administrativo es el conflicto entre la Constitución o la ley y la ordenanza en el momento en que él ocurra, para reconocerle a la ley todo su imperio y todo su carácter general, frente al cual debe desaparecer la ordenanza que, como disposición local que es, no puede primar sobre ella.

Por estos aspectos son revisables y anulables consecuencialmente las ordenanzas que en cualquier tiempo sean contrarias a la Constitución o a las leyes, aun que éstas sean posteriores. Esto sentado, estudiemos el artículo 99 que se acusa. El inciso 1° dice que los Municipios pueden decretar el impuesto directo necesario para llenar el déficit del Presupuesto; y el parágrafo 1° agrega que el impuesto directo será tanto sobre la propiedad raíz como sobre la riqueza semoviente y la renta que provenga de dinero a interés y demás capital flotante. Respecto del impuesto sobre la propiedad raíz, según se vio, lo establece como renta municipal el artículo 17 de la Ley 20 de 1908 en su numeral 4. °, sin que exceda del 2 por 1,000 y cobrable de acuerdo con la reglamentación establecida por las respectivas ordenanzas, o a falta de ellas, por la que hiciere el respectivo Gobernador. El numeral 39 del artículo 97 de la Ley 4° de 1913 autoriza a las Asambleas para reglamentar el impuesto sobre la propiedad raíz que deben cobrar los Departamentos o los Municipios, según las ordenanzas, sin exceder la tasa fijada por la ley y sin destinar el producto a gastos que no sean propiamente municipales o de instrucción pública primaria. Y, finalmente, el artículo 1º de la Ley 34 de 1920 dispone que la tasa del impuesto con que los Departamentos o los Municipios pueden gravar la propiedad raíz, según e! numeral 3° del artículo 97 de la Ley 4° de 1913, no podrá pasar del 2 por

1,000. Por este aspecto, pues, la disposición de la Asamblea relativo al impuesto directo sobre la propiedad raíz municipal, para gastos municipales, que no excede el límite fijado por el legislador, no viola disposición alguna, y por tanto no puede anularse. La circunstancia de decir la ordenanza que mientras por la ley se fija el impuesto que puede cobrarse sobre la propiedad raíz, se cobrará hasta el 2 por 1,000 señalado por la Ordenanza 28 de 1911, no afecta en lo más mínimo la validez de la disposición que se revisa, puesto que el impuesto estaba autorizado y fijado por la ley, y en esa misma ley se fundó la Ordenanza 28 de 1911. En cuanto al impuesto directo sobre la riqueza semoviente, ya se vio también que la Ordenanza 28 de 1911, de acuerdo con la autorización del numeral 39 del artículo 23 de la Ley 88 de 1910, estableció el impuesto directo sobre la riqueza semoviente, gravándola con un 2 por 1,000, y se lo cedió a los Municipios, válidamente, en virtud de la facultad que a la Asamblea le concedía el artículo 240 de la Ley 149 de 1888, que hoy subsiste en el artículo 198 de la Ley 4° de 1913. Como no hay disposición legal posterior que sea contraria a la Ordenanza 28 de 1911, bien pudo la Asamblea confirmarla, según lo hizo por medio del artículo 99 de la Ordenanza 36 de 1917, ya que se trataba de un impuesto departamental cedido a los Municipios con determinados fines. La Asamblea no ha extralimitado

la órbita de las funciones que le señalan las leyes, y por tanto en esta parte tampoco es nulo el citado artículo 9º Respecto del gravamen sobre la renta que provenga de dinero a interés y demás capitales flotantes, se observa que si bien la Asamblea pudo en un principio establecer ese impuesto, y cedérselo a los Municipios, de acuerdo con el numeral 3.° del artículo 37 de la Ley 4° de 1913, tal facultad terminó con la expedición de la Ley 56 de 1918, que estableció un impuesto nacional sobre toda renta, y dispuso en su artículo 89 de modo terminante que «una vez que se cobre por la Nación el impuesto sobre la renta, de que trata la presente Ley, cesará el derecho de percibir el mismo impuesto por parte de los Departamentos y Municipios.» Como hoy ni los Departamentos ni los Municipios tienen facultad legal de cobrar impuesto alguno sobre la renta, el artículo 9° de la Ordenanza 36 de 1917 contraría en esa parte las disposiciones de la Ley 56 de 1918, y es por consiguiente nulo en cuanto en su parágrafo 1° permite establecer. y cobrar impuesto sobre la renta que provenga de dinero a interés y demás capital flotante. En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, confirma la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO

SIXTO A. ZERDA

ARTURO CAMPUZANO MARQUEZ

RAMON ROSALES

JOSE MEDINA E.

Secretario