CE-SCA-EXP1922-N0912

LAZARETOS - Contratación de compra de drogas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAFAEL A. MONTES Bogotá, doce (12) de septiembre de mil novecientos veintidós (1922) Radicación número: 0912

Actor: Demandado: Referencia: Pliego de cargos para la adquisición de drogas para el Lazareto de Agua de Dios—Ministerio de Agricultura y Comercio.

Autorizado por el señor Ministro de Agricultura y Comercio, el señor Director de Lazaretos ha formulado el llamamiento a licitación pública para el suministro de drogas al Lazareto de Contratación en el tercer trimestre de este año en las cantidades y condiciones indicadas en el pliego de cargos que formuló al efecto. Tanto ese llamamiento como el citado pliego de cargos los sometió dicho funcionario a la aprobación del señor Ministro, que la impartió separadamente a una y a otra de esas piezas, que en seguida fueron remitidas por el Ministerio a esta corporación para lo de su cargo. En el referido llamamiento se indica el 10 de los corrientes para la licitación en la Oficina de la mencionada Dirección; se advierte que las propuestas han de limitarse a ofrecer las drogas que se desean obtener por suma determinada de dinero, sobre la cual versará la competencia, debiendo en lo demás aceptarse el pliego de cargos, sin modificación alguna, y se expresa que para ser postor se requiere, además de las calidades legales para obligarse, la de no ser deudor del Tesoro Nacional y la consignación en la Tesorería de la República de la cantidad

de $ 200 moneda legal, como caución que asegure la formalización del contrato. En el pliego de cargos se hace la relación de las drogas que se desean adquirir y el modo de su entrega por el contratista; se señala la cantidad de $ 200 como multa por el incumplimiento del contrato; la demora de diez días en la entrega de ellas como causa para que se declare administrativamente caducado el contrato, a la cual se agregan las que establece el artículo 41 del Código Fiscal, y se estipula que los gastos de perfeccionamiento del contrato son de cargo del contratista. Como pudiera objetarse que el pliego de cargos no debió haber sido formulado por la Dirección de Lazaretos, como aparece, sino por el Ministerio, como lo exigen los artículos 21 del Código Fiscal, inciso a) e inciso b) del artículo 9° de la Ley 61 de 1921, se observa que autorizada esa Dirección por el Ministerio, como se ha dicho, y aprobados como están el llamamiento a licitación y el pliego de cargos por el Ministro, es como si procedieran directamente de éste, toda vez que con su firma toma sobre sí ese alto empleado la responsabilidad en dichos actos, y a más de esto, no está mal, bajo cualquier otro concepto, el que dicha pieza proceda de la mencionada Dirección de Lazaretos, como se ve claramente de lo expuesto por esta corporación en auto de 29 del mes pasado, dictado con relación al pliego de cargos formulado de igual manera por la misma Dirección para la adquisición de drogas, con destino al Lazareto de Agua de Dios, auto que en lo conducente dice: «Las razones en que se funda el señor Fiscal para pedir la revocación y que en su

lugar se devuelva el expediente al Ministerio para que sea él Ministro quien formule el pliego de cargos, las expone así: «1° Porque de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 6° ¿el presente año, la Dirección General de Lazaretos constituye la Sección 3° del Ministerio de Agricultura y Comercio, y sien do así, el Jefe Director de los Lazaretos es un empleado subalterno de dicho Ministerio; y «2° Porque según lo prescrito en el artículo 9° de la Ley 61 de 1921, toda vez que se trate de la adquisición de un bien para el Estado, salvo las excepciones establecidas en el Código Fiscal o en leyes posteriores, se procederá, entre otras cosas, a formular, por el Ministerio respectivo, el pliego de cargos correspondiente. De manera que quien debe figurar en el pliego de cargos en representación del Gobierno, es el Ministro, como Jefe superior del ramo de Lazaretos, y no sus subalternos. «Como dato ilustrativo me permito llamar la atención del Consejo a la doctrina que sustentó en la providencia de 14 de septiembre de 1921, proferida en las diligencias relacionadas con el pliego de cargos formulado por el Director de la Policía Nacional para la confección de 2,500 uniformes de kaki para la Policía, fallo que cita el Consejero doctor Burbano en su salvamento de voto. «Para resolver, se considera: «Es cierto que el artículo 38 de la Ley 6° de 1922, reformatoria de la 72 de 1919, sobre asignaciones a los empleados civiles, determina el ramo de Lazaretos—

Dirección—en la Sección 3° del Ministerio de Agricultura y Comercio, pero esto no le quita la autonomía relativa que a la Dirección General de Lazaretos le dio la Ley 32 de 1918, cuyo artículo 1° hizo de cargo de ella la organización y reglamentación de los Lazaretos. «El inciso 1° del artículo 1° de dicha Ley dice: "La Dirección General de Lazaretos tendrá las mismas atribuciones que para la reglamentación y dirección de los Lazaretos, aislamiento de enfermos, etc., señalan al Ministerio de Gobierno las leyes y decretos vigentes sobre la materia." «Es bien conocer el texto del artículo 10 de dicha Ley, donde se ve más claro, si cabe, la autonomía relativa de que se trata, dice: "Artículo 10. Las disposiciones que dicte la Dirección General de Lazaretos en el ramo a su cargo serán obedecidas por los particulares y por los empleados, quienes están obligados a hacerlas cumplir estrictamente." «No hay duda que comprar drogas en licitación o sin ella es un acto de administración, y por tanto no es exótico ni ajeno a las fundones del Director la formulación del pliego de cargos, menos, mucho menos, cuando la Ley (artículo 2° citado) le confirió ciertas autorizaciones ministeriales. «Cierto es que tanto el artículo 9° de la Ley 61 de 1921 como el 21 del Código Fiscal dicen que el pliego de cargos debe ser formulado por el Ministerio; pero de aquí no se puede concluir que esa función subalterna no pueda ser cumplida por un subalterno, y por uno de alta jerarquía, como en el presente caso, bajo el

control y aprobación del Ministro, como se practicó. Si las disposiciones citadas dijeran que el pliego de cargos debía ser formulado por el Ministro, quizá pudiera tener algún asidero la tesis del señor Fiscal; pero ellas no hablan del Ministro sino del Ministerio; y como el Director General es Jefe de una Sección del Ministerio de Agricultura y Comercio, como lo reconoce el mismo Fiscal y lo establece perentoriamente la ley, sí se ha cumplido con el precepto legal de formular el pliego de cargos por el Ministerio respectivo. «Además, conforme al numeral 1° del artículo 80 del Código Político y Municipal, es deber del Jefe de Sección "presentar al Ministerio... proyectos de resolución sobre todos los asuntos que se les pasen para su despacho, y una resolución que necesita la aprobación del Ministro, no deja de ser un proyecto, ya que sin la firma del Jefe, carece de valor, que es el efecto propio y adecuado de las resoluciones.> Cumpliéndose la formalidad de publicación del pliego de cargos y llamamiento a licitación en el Diario Oficial y por carteles, con la anticipación de un mes a lo menos respecto de la fecha del remate, como lo exige el inciso b) del artículo 9° de la Ley 61 de 1921, y advirtiéndose que el rematador tendrá el término de seis días para prestar la caución requerida y formalizar el contrato, y que éste queda sujeto a la aprobación del Ministerio, el mencionado pliego quedará ajustado a las autorizaciones legales. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO—RAFAEL A. MONTES—SIXTO A. ZERDA—RAMON

ROSALES— JOSE M. MEDINA E, SECRETARIO.

SALVAMENTO DE VOTO ' Del Consejero doctor Burbano a la resolución anterior. Con verdadera pena me veo en el caso de separarme del concepto emitido por la mayoría de la Sala en la resolución que aprueba el pliego de cargos formulado por el señor Director General de Lazaretos, para adquirir drogas con destino al Lazareto de Agua de Dios. De acuerdo con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 9o de la Ley 61 de 1921, que reproduce el inciso a) del artículo 21 del Código Fiscal, siempre que se trate de adquirir bienes para el Estado, «se formula por el Ministerio respectivo un pliego de cargos, en el cual se expresa claramente qué es lo que se desea adquirir, la cantidad, calidad, modelo y demás condiciones, la Oficina en que deban verificarse las pujas y la fecha designada para ellas.» En armonía con este precepto categórico de la ley fiscal, que no ha hecho sino reproducir disposiciones anteriores semejantes, es al Ministerio a quien incumbe formular directamente el pliego de cargos para la adquisición de bienes por el Estado. Esta ha sido la doctrina del Consejo; y así, en el fallo de fecha 14 de septiembre de 1921 se rechazó un pliego de cargos formulado por el señor Director de la Policía Nacional para la confección de 2,500 uniformes de kaki, destinados a la Policía, en atención a que «no había disposición alguna que autorizara al

Ministerio de Gobierno para delegar en otra persona o entidad, por más que sea de su dependencia, la atribución que de manera perentoria le asigna la disposición transcrita del artículo 21 del Código Fiscal, y no puede, por lo mismo, aceptarse la autorización que el señor Ministro dice haber dado a este respecto, siendo, en consecuencia, inadmisible el pliego de cargos formulado por el señor Director de la Policía Nacional.» En obedecimiento .a estas observaciones, el Ministerio de Gobierno corrigió el pliego de cargos, y lo formuló directamente, siendo en la actualidad materia de resoluciones ministeriales en ése y en otros Ministerios el llamamiento a licitación y el pliego de cargos. No puede decirse que un pliego de cargos elaborado por empleados dependientes del Ministerio, que obtiene la aprobación del Ministro respectivo, como acontece en el presente caso, llene los requisitos legales, porque, según se lleva dicho, la facultad es de competencia exclusiva del Ministro, quien carece de atribuciones para delegarla en empleados de su dependencia, como sí puede hacerlo para la celebración misma de la licitación, para lo cual sí tiene autorizaciones expresas. Por estas breves consideraciones, conceptúo que el pliego de cargos para la adquisición de drogas destinadas al Lazareto de Agua de Dios debió formularse por el señor Ministro de Agricultura y Comercio, y no por el señor Director General de Lazaretos. Bogotá, agosto 16 de 1922.

SERGIO A. BURBANO

RAFAEL A. MONTES

SIXTO A. ZERDA

RAMON ROSALES

JOSE M. MEDINA E.

Secretario