CE-SCA-EXP1922-N0926

BIENES OCULTOS - Denuncio

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAFAEL A. MONTES Bogotá, veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos veintidós (1922) Radicación número: 0926

Actor: Demandado: Referencia: Sentencia relativa a bienes ocultos Vistos: El señor Ministro de Agricultura y Comercio, en Resolución de 28 de junio del año pasado, publicada en el Diario Oficial de once de julio de ese mismo ano, dice: «Habiendo recibido el curso legal correspondiente el denuncio sobre bienes ocultos, materia del contrato de fecha 14 de 1920 (sic), celebrado con el señor Jorge Martínez L., es el caso de resolver si de conformidad con el artículo 28 del Código Fiscal, el bien denunciado por dicho señor, en su exposición presentada el día 24 de enero del presente año, tiene o no el carácter de oculto. «El bien que se ha denunciado como oculto lo hace consistir el denunciante en varios derechos o créditos contra i.e. Colombina Nortean Railway Company Limited, emanados de los contratos celebrados en distintas épocas por el Gobierno Nacional con esta entidad y sus antecesores, sobre construcción del ferrocarril de Bogotá a Zipaquirá y de prolongación de éste a la ciudad de Chiquinquirá. «Como pruebas del denuncio, el interesado presentó oportunamente los siguientes documentos: «a) Copia auténtica de la escritura pública número 400, de fecho 10 de marzo de

1890, de la Notaría 2° de Bogotá, en que se hallan protocolizados todos los contratos sobre construcción del ferrocarril de Bogotá a Zipaquirá, en uno de los cuales fue incorporado el de 1884, celebrado con el Estado Soberano de Cundinamarca, con las modificaciones de la Asamblea Legislativa cundinamarquesa de ese mismo año.» En los demás apartes, b) a ñ) se hace mención, separadamente, de varias escrituras de contratos referentes al mismo ferrocarril; de tres certificados ministeriales, de que no hay constancia de que se hayan entregado al Gobierno las £ 100,000 en acciones de qué habla el contrato de 28 de abril de 1897, ni de que el Gobierno haya recibido suma alguna por cuenta de la Empresa del Ferrocarril de Bogotá a Zipaquirá; que se expidieron y entregaron al señor Juan Manuel Dávila, como contratista del ferrocarril de Bogotá a Zipaquirá, títulos de baldíos nacionales por 50,000 hectáreas del contrato celebrado con dicha Compañía para la prolongación del ferrocarril del Norte desde Nemocón hasta Chiquinquirá; se citan los números 1375 y 1376 de la Gaceta Judicial, en que está publicada la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia en el juicio promovido por el Departamento de Cundinamarca contra la Nación y la Compañía; g) se hace relación del concepto del señor Procurador General de la Nación acerca de la calidad de ocultos de esos bienes, respecto de los cuales se expresa

dicho funcionario así: «De que un acreedor no ejercite las acciones que la ley le confiere, no se deduce que su título sea oscuro o vaya oscureciéndose. «Sin entrar a considerar el alcance del contrato de 22 de septiembre de 1905, que sin duda alegarían los demandados para destruir las pretensiones fundadas en los precedentes. .... no veo porqué puedan calificarse de bienes ocultos los créditos que tenga el Gobierno en virtud de contrato, ni las acciones que pueda ejercitar, ya para el cumplimiento, ya para la resolución o para la rescisión de ellos. Si estos derechos y acciones son de propiedad nacional, ni la incuria de las autoridades ni otra causa semejante puede hacer oscuro ese carácter. Una cosa es la calidad de un título y otra muy distinta el ejercicio de los derechos que de él emanen; y entre los fundamentos de su Resolución, dice el señor Ministro que el Gobierno ejecutó actos que forzosamente suponen la inexistencia de los créditos o derechos denunciados hoy como ocultos, con razones bien fundadas, a juicio del Ministerio." En semejantes condiciones no son los particulares los que determinan la conducta del Gobierno para presentar demandas por mediación de ellos, sino que es la ley la que impone esa conducta y confiere a los ciudadanos el derecho de reclamarla.» La parte resolutiva de dicha resolución es como sigue: «1°"Decláranse bienes ocultos de propiedad de la Nación los derechos que contra The Colombian Northern Railway Company Limited, y por causa de los contratos celebrados por el Gobierno Nacional con dicha entidad y con sus antecesores, para la construcción, equipo y explotación del ferrocarril de Bogotá a Zipaquirá, y

para la prolongación de éste hasta la ciudad de Chiquinquirá, ha denunciado ante este Ministerio el señor Jorge Martínez L., en su exposición de fecha 24 de diciembre de 1920. «2° Decláranse procedentes las acciones indicadas por el denunciante para hacer efectivos tales derechos; y «3° Procédase a investir al señor Jorge Martínez L. de la personería necesaria para que en nombre y representación de la Nación y secundado por los Agentes de ésta, reclame y haga efectivos todos los derechos que tenga adquiridos el Estado en virtud de los contratos celebrados para la construcción, equipo y explotación del ferrocarril de Bogotá a Zipaquirá, y para la prolongación de éste hasta la ciudad de Chiquinquirá.» Publicada esta Resolución en el Diario Oficial de 21 de julio de 1921, el 1° de agosto siguiente, o sea dentro de los noventa días que señala el artículo 81 de la Ley 130 de 1913. para el recurso de revisión ante esta corporación, presentó el señor Nicolás Gómez, en su carácter de apoderado de la citada Compañía, domiciliada en Londres, formal demanda, en que solicita de esta corporación que se declare la nulidad de la mencionada Resolución por ser contraria a la Constitución y a las leyes y lesiva de los derechos civiles legítimamente adquiridos por la Compañía. A esta petición acompañó el señor Gómez los comprobantes legales de que dicha Compañía anónima extranjera tenía personería jurídica suficiente para la representación de sus negocios en Colombia, y de que él podía demandar en su

nombre, en calidad de apoderado de ella, puntos que fueron objeto de decisiones especiales en el curso de este juicio. Trajo también el demandante con su libelo el Diario Oficial número 12530 de 23 de diciembre de 1905, debidamente autenticado, en que está publicado el contrato de 22 de septiembre de 1905, celebrado por el señor Ministro de Obras Públicas con el apoderado sustituto y agente de la Sociedad antes nombrada, y copia auténtica de la escritura pública número 342 de 10 de marzo de 1906, otorgada en la Notaría 2° de esté Circuito, en que en garantía de las obligaciones que contrajo la mencionada Sociedad por el contrato citado, se hipoteca la octava parte de la finca denominada La Pradera, máquinas, herramientas, útiles y enseres y ferretería, y otros bienes que en la misma escritura se determinan. Las partes en el contrato citado expresan que han acordado transigir las diferencias suscitadas entre el Gobierno y la Compañía con motivo de sus derechos recíprocos en relación con los contratos celebrados para la construcción del ferrocarril del Norte, entre Bogotá y Zipaquirá, y para la prolongación en los términos de los mismos contratos, y entre las estipulaciones de esa transacción está la fijación de $ 400,000 oro de saldo de la Compañía, a favor del Gobierno, artículo 44, y la de que ese saldo se pagará con 8,000 acciones de a £ 10 cada una de la empresa que se obliga a organizar para la prolongación del ferrocarril hasta Chiquinquirá, acciones que se refieren al capital que se invierta y se calcula

en $ 2.000,000 oro (artículo 45), y en los artículos 46 y 48, se estipula el derecho del Gobierno a cobrar ese dinero, con sus intereses, si no se organiza la empresa para la referida prolongación del ferrocarril, o no se entregaren los títulos respectivos luego que quedase organizada. En las cláusulas 49 y 51 se declara que la Compañía quedó a paz y salvo con el Gobierno por toda suma que le adeude, y se estipula que aprobado ese contrato, el Gobierno desistirá del pleito que tiene promovido contra la Compañía, y quedará terminado todo litigio o diferencia entre el Gobierno y la Compañía. Alega el actor contra la Resolución acusada que el Decreto legislativo número 34 de 1905 facultó al Gobierno del General Reyes, sin sujeción a ninguna regla, para emprender, por administración o por contratos, la construcción de obras públicas de importancia, como caminos, ferrocarriles, etc.; que en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de ese Decreto, los contratos que el Poder Ejecutivo celebrare en uso de la anterior autorización no necesitaban de la formalidad de licitación, ni de posterior aprobación del Cuerpo Legislativo, siendo estos los términos de dicho artículo de que se hace transcripción; v que ese Decreto fue ratificado por la Ley 6° de 1905. Declara asimismo el demandante que la Compañía pagó los $ 400,000 oro, con la entrega que hizo al señor Ministro de Obras Públicas el 30 de julio de 1906, por conducto del Vicecónsul de Su Majestad Británica en Bogotá, señor Spencer

Dickson, del título número 1° expedido por The Colombian Northern Railway Company, con fecha 4 de enero de 1906, a favor del Gobierno de la República por ocho mil acciones de a £ 10 cada una, números 8 a 8007, como consta en la nota número 1231 de 5 de julio de 1906 del señor Ministro de Obras Públicas para la Compañía y en el recibo dado por el Ministerio al señor Vicecónsul inglés el 3 de dichos mes y año; y que a virtud de escrito en que el apoderado por parte de la Nación dice que «obedeciendo órdenes del Gobierno, solicita se declare terminado el expresado juicio por transacción,» la Corte Suprema de Justicia, el 12 de julio de 1906, así lo declaró terminado. «Los derechos denunciados como ocultos, según el actor, se hacen proceder de contratos celebrados por el Gobierno con los concesionarios para la construcción y explotación del ferrocarril entre Bogotá y Zipaquirá; contratos que fueron publicados en el Diario Oficial; contratos que luego se elevaron a escrituras públicas debidamente registradas; contratos que dieron origen a varios juicios promovidos por la Nación contra los concesionarios y contra la Compañía para hacer efectivos esos mismos derechos que hoy se denuncian como bienes ocultos, los cuales terminaron por desistimiento del Gobierno y por transacción, la que se declaró cosa juzgada por la Suprema Corte de Justicia, en sentencia ejecutoriada y registrada debidamente. «Por consiguiente, si esos derechos del Gobierno y su carácter de propiedad nacional que se creyó pudieran tener, no se han hecho oscuros de ninguna

manera, puesto que el Gobierno repetidamente ha manifestado conocerlos, y en vez de incuria de su parte, ha hecho las gestiones necesarias para hacerlos efectivos, ¿cómo pueden considerarse honradamente como bienes ocultos?» Admitida la demanda por estar hecha con personería suficiente, y formulada con los requisitos exigidos por la ley (artículo 54, Ley 130 de 1913), se siguió el trámite prescrito para esta clase de juicios, y a ella se opuso el señor Fiscal en su razonado y extenso alegato de audiencia, cuyo resumen escrito llega a las conclusiones de que el Consejo no tiene competencia o atribución legal para conocer en el negocio propuesto, y caso de tenerla, no es anulable la resolución acusada por no acarrear las violaciones de que se la acusa, ni ser lesiva de derechos civiles de la Compañía demandante, y entre sus fundamentos se consignan los siguientes: 1° El artículo 18, ordinal n) de la Ley 130 de 1913, dispone que el Tribunal Supremo, hoy el Consejo de Estado, conoce privadamente y en una sola instancia de las cuestiones relativas a la condición de ocultos que tengan los bienes denunciados como tales en los casos previstos en el aparte f) del artículo 30 del Código Fiscal; y como esta disposición se refiere al caso único en que por el Ministerio respectivo no se declaren ocultos los bienes denunciados y da acción sólo al denunciante para ocurrir a la vía contencioso administrativa, con el fin de que en juicio contradictorio se decida acerca de la condición de ocultos que tengan los bienes denunciados, es indudable que el Consejo carece de jurisdicción para

fallar el negocio, por no hallarse en el caso especialmente previsto en el ordinal h) del artículo 18, ya mencionado.... 3° Si el Consejo decidiera que la Resolución acusada es nula, vendría a dejar insubsistente el contrato celebrado entre el señor Ministro de Agricultura y Comercio y el General Jorge Martínez L., en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 30 del Código Fiscal, sin intervención de los otorgantes, y sabido es que los contratos legalmente celebrados son una ley para los contratantes, y no pueden ser invalidados sino por su consentimiento o por causas legales, según el artículo 1602 del Código Civil. Adelantado como está el juicio al estado de fallar, para resolver se considera: . Según lo estatuido en el artículo 78 de la Ley 130 de 1913, disposición en que principalmente se funda la demanda, «los actos del Gobierno y de los Ministros, que no sean de los sometidos a la jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia por el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, son revisables por el Consejo cuando sean contrarios a la Constitución o a la Ley, o lesivos de derechos civiles.» En la demanda se acusa la citada resolución como contraria a la Constitución Nacional (artículo 59) y a las leyes que cita, disposiciones del Código Civil, del Código Fiscal, del Código Judicial, del Código Político y Municipal y de la Ley 130 de 1913, y en ella aparece se ejercita a la vez la acción popular y la acción privada, respecto de lo cual se transcriben, para incorporarlos, como parte de este fallo, los siguientes apartes del auto de cinco de septiembre del ano pasado,

referentes a ese punto: «Ejercita pues el demandante conjuntamente las acciones que la ley concede a los ciudadanos en general contra esa clase de resoluciones en el concepto de su inconstitucionalidad o ilegalidad, y la privada, que la misma Ley 130 de 1913 concede a todo el que tenga interés en la revisión del acto del Gobierno o resolución ministerial en el concepto de ser lesiva de sus derechos. «Si bien la primera de dichas acciones sólo corresponde a los ciudadanos, artículos 52 y 79 de la citada Ley, calidad que no tienen las personas jurídicas, como loes una sociedad anónima, pues según lo estatuido en el artículo 15 de la Constitución Nacional, son ciudadanos los colombianos mayores de veintiún años que tengan profesión u oficio o medio lícito y conocido de subsistencia; la segunda, o se ala acción que mira al interés privado, es ejercitable por todo el que se considere perjudicado, dada la generalidad con que está concebido el artículo 80 de la nombrada Ley 130, que dice: "Para la revisión de dichos actos (los de el Gobierno o los de los Ministros), en el concepto de ser lesivos de derechos civiles, no puede procederse sino a petición de quienes tengan interés en ello por creerse agraviados; situación en que pueden hallarse tanto las personas naturales como las jurídicas."> Transcripción que se ha hecho para fijar el concepto en que fue admitida la demanda, o sea en el de que la Resolución acusada la estima el demandante lesiva de sus derechos civiles; pues no teniendo la mencionada Compañía la calidad de ciudadano, mal podría admitírsele acriolla que la ley expresamente

concede a éstos, o sea a los colombianos en su calidad de personas naturales, pues no de otro modo habría agregado el artículo 15 de la Constitución los determinativos varones mayores de veintiún años, que ejerzan profesión, arte u oficio o tengan ocupación lícita u otro medio legítimo y conocido de subsistencia. Dice el artículo 18 de la Ley 130 de 1913: «El Tribunal Supremo (hoy Consejo de Estado) conoce previamente, en una sola instancia, de los asuntos siguientes: h) De las cuestiones respecto a la condición dé cultos que tengan los bienes denunciados como tales en los casos prescritos en el aparte f) del artículo 30 del Código Fiscal.» Dicho aparte f) y su antecedente, es como se expresa a continuación: «Artículo 30. Para obtener esa participación debe el interesado dirigir un memorial al Ministerio respectivo, en solicitud de la celebración de un contrato, en el cual han de pactarse las siguientes condiciones: <a) Que hecho el denuncio y practicadas las pruebas del caso solicitadas o presentadas por el denunciante dentro del término que se le fije, que no podrá pasar de seis meses, el Ministerio resuelva si en su concepto el bien denunciado es o no oculto, y si la acción o acciones indicadas por el denunciante son o no procedentes, previo el dictamen del Procurador General de la Nación; «f) Que si el concepto del Ministerio fuere adversa al del denunciante, le quede a éste el derecho de ocurrir a la vía contencioso administrativa, para que, en juicio contradictorio entre él y el Estado, se decida acerca de la condición de oculto que

tenga el bien.» De manera que según estas disposiciones, en materia de bienes ocultos nacionales, al Consejo sólo se le ha atribuido el conocimiento y decisión de la demanda del denunciante contra la resolución ministerial de concepto adverso al suyo, o sea contra aquella en que se niega la declaratoria pedida de que el bien denunciado es oculto; y consiguientemente no hay acción contra la resolución favorable, o sea aquella en que el Ministro declara su concepto de que el bien denunciado es oculto; y la razón de esta diferenciaba está expuesta por el Consejo en este mismo expediente, en el auto de 28 de noviembre pasado, que etilo pertinente dice: «Da institución y reglamentación de los bienes ocultos tiene por objeto que la Nación, asesorada por la iniciativa e interés particulares reivindique los que le pertenecen y que ya por incuria de las autoridades, por maliciosa usurpación, u otra causa semejante, se hallan fuera de su uso y goce. Y está bien que el respectivo Ministerio sea quien declare si son ocultos, es decir, si están en alguno de aquellos casos para que la justicia común decida de su propiedad. El Estado por medio de sus Ministros defiende sus derechos.» Las disposiciones y reglas sobre bienes ocultos no tienen pues en mira el interés particular sino asegurar más, con la intervención de éste, los derechos civiles del Estado. Una de las disposiciones en que se funda la demanda y sobre que el señor vocero de la parte demandante hace girar su argumentación en sostenimiento de la competencia del Consejo para conocer del caso propuesto, es el artículo 78 de la Ley 130 de 1913, en virtud del cual son revisables ante el Consejo los actos del

Gobierno o de los Ministros por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad o porque sean lesivos de derechos civiles. Considerado aisladamente lo dispuesto en este artículo, comprende de modo indudable la demanda de que se trata, porque se refiere a caso no atribuido especialmente a la Corte Suprema de Justicia por el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, y porque en ella se acusa una resolución ministerial. A lo cual se observa que la ley, al determinar las atribuciones del Consejo de Estado (artículo 18, Ley 130 de 1913), señálalas cuestiones respecto a la condición de ocultos que tengan los bienes denunciados como tales, en el caso de que se niegue esa declaratoria; por consiguiente, queda fuera de las atribuciones del Consejo el caso contrario, o sea aquel en que se hace la declaratoria de ocultos, sin que sea óbice para ello la generalidad de lo dispuesto en el citado artículo 78, Porque en virtud de lo estatuido en el ordinal 1° del artículo 5o de la Ley 57 de 1887, la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general, Para la decisión de si la resolución favorable sobre declaratoria de bienes ocultos es o no obligatoria de la Constitución o de la ley, o lesiva de derechos civiles, sería preciso el examen de sus fundamentos y entrar a ver si los derechos o bienes que se estiman ocultos, tienen o no realmente la calidad de tales, o en otros términos, si la Nación es o no dueña de lo que se persigue con la acción, cuestión enteramente de naturaleza civil y de que por lo mismo no compete conocer al Con. sejo, en virtud del principio sobre separación de los poderes públicos, consagrado

en el artículo 57 déla Constitución Nacional, que dice: «Todos los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus atribuciones.» Si el Consejo entrase en el estudio y decisión de esa clase de negocios y llegase a hacer declaraciones acerca del derecho civil, invadiría campo reservado por la ley al Poder Judicial, toda vez que en el ordinal 3° del artículo 151 del citado Estatuto se atribuye a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento de los negocios contenciosos en que tenga parte la Nación. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, de acuerdo con el concepto emitido por el señor Fiscal, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se abstiene de conocer en este negocio. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales y archívese el expediente.

SERGIO A. BURBANO

RAFAEL A. MONTES

SIXTO A. ZERDA

RAMON ROSALES

JOSE M. MEDINA E.

Secretario