CE-SCA-EXP1922-N1107

ORDENANZA - Segregación de territorio

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SERGIO A BURBANO Bogotá, siete (07) de noviembre de mil novecientos veintidós (1922).

Radicación número: 1107

Actor: CARLOS M. LEAL Demandado: Referencia: Sentencia que confirma la del Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Bucaramanga en el juicio de nulidad de la Ordenanza número 22 de 1920, expedida por la Asamblea del Departamento Norte de Santander.

Vistos: El señor Carlos M. Leal, en su carácter de Personenero Municipal de Concordia, demandó ante el Tribunal Administrativo de Bucaramanga la nulidad de la Ordenanza numero 22 de 5 de abril de 1920, expedida por la Asamblea del Departamento Norte de Santander, «por ser contraria a las leyes y perjudicial a los intereses del Municipio de Concordia.» Expone el demandante que la Ordenanza número 12 de 1911 segregó del Municipio de Concordia el territorio que hoy integra el Municipio de Herrán, agregándole en cambio los caseríos de Agualinda y Sombrerito del Municipio del Rosario; que como el Municipio de Concordia se creyera perjudicado por falta de equidad de parte de la Asamblea, reclamó de ella se sirviera compensarle en lo posible el territorio segregado, expidiéndose la Ordenanza 46 de 1911, que facultó al Gobernador del Departamento1 para que, llenados ciertos requisitos, determinara la línea divisoria entre los Municipios del Rosario y Concordia; que la

Gobernación dictó el Decreto número 154 de 9 de octubre de 1911 señalando tales límites, quedando así constituido el Municipio de Concordia; y que la Ordenanza número 22 de 1920 derogó la 46 de 1911 y declaró sin efecto «como acto de carácter legislativo el que la Gobernación del Departamento dictara en desarrollo de ella, quedando por línea divisoria entre los Municipios del Rosario y Concordia la que existía antes de la emisión del Decreto gubernativo número 154 de 9 de octubre de 1911. El actor pide la nulidad de la Ordenanza 22 de 1920, porque «se expidió en contravención al artículo 7° de la Ley 71 de 1916, que exige ciertas formalidades, las cuales no se cumplieron ni en todo ni en parte, fundándose en el artículo 110 de la Ley 4° de 1913.» El Tribunal, en sentencia de 18 de agosto de 1921, declaró nula la Ordenanza acusada, y el asunto ha venido en consulta al Consejo de Estado. Surtida la audiencia, en la cual hizo uso de la palabra el señor Fiscal, quien además presentó alegato escrito, y agotada la tramitación, se procede a fallar en el fondo. La Ordenanza 22 de 1920, acusada, dice así textualmente: «CONSIDERANDO «Que la Ordenanza número 46 de 1911, sobre autorización a la Gobernación para determinar la línea divisoria entre los Municipios del Rosario y Concordia, previo el concepto de los respectivos Concejos y del informe de una Comisión compuesta de los Procuradores de uno y otro Distrito y de dos personas de reconocida buena

fe por cada uno de ellos, designadas por aquellas entidades, dio lugar a la expedición del Decreto ejecutivo departamental número 154 de 9 de octubre del mismo año, que señaló transitoriamente tales límites, y se encuentra aún en vigencia; «Que según sentencia judicial fue declarada nula, a petición del Municipio de Córdoba, la Ordenanza número 39 del propio año de 1911, de carácter general, que originó igual providencia dirimente de colisiones limítrofes entre Santiago y sus vecinos, San Pedro y Cáchira y San José, Bochalema y Córdoba, sobre el conocido fundamento jurídico de que la atribución referente al arreglo de términos municipales es indelegable por la Asamblea y de que carecen por tanto de validez legal los actos ejecutivos que en desarrollo de tal delegación se dicten, por lo cual fue preciso a la Gobernación derogar los decretos que había proferido como consecuencia de dicha Ordenanza, y «Que, si bien el dictado en cumplimiento de la Ordenanza 46 subsiste, ello obedece al hecho de no haber sido denunciada ésta ante el Tribunal conocedor y hallarse en práctica todavía, a pesar de ser considerada virtualmente improcedente, «ORDENA: «Artículo 1° Derógase la Ordenanza número 46 de 1911, sobre régimen político y municipal; y declárase sin efecto, como acto de carácter legislativo, el que la Gobernación del Departamento dictara en desarrollo de ella, quedando por línea divisoria entre los Municipios del Rosario y Concordia la que existía antes de la emisión del Decreto gubernativo número 154 de 9 de octubre de aquel año.»

Según se ve, esta Ordenanza expresa claramente en sus considerandos que la Ordenanza 46 de 1911 autorizó a la Gobernación para determinar la línea divisoria entre los Municipios del Rosario y Concordia, previo el cumplimiento de ciertos requisitos; que la Gobernación, en virtud de la facultad que le daba la Ordenanza, y en desarrollo de ella, dictó el Decreto ejecutivo número 154 de 9 de octubre de 1911, señalando transitoriamente ' tales límites, que son los actuales entre los dos Municipios, porque el Decreto está vigente y la Ordenanza no se ha acusado; y que si el Decreto subsiste es por la circunstancia de no haberse acusado la Ordenanza, que debe considerarse virtualmente improcedente, por haberse decretado la nulidad de otra ordenanza semejante, expedida sobre el mismo asunto. Como consecuencia de estas consideraciones se deroga la Ordenanza 46 de 1916; se declara sin efecto el decreto gubernamental dictado en desarrollo de dicha Ordenanza; y se fija como línea divisoria éntrelos Municipios del Rosario y Concordia la que existía antes de la emisión del Decreto 154 de 1911. Por medio de la Ordenanza se modifica, de consiguiente, la línea divisoria que existe entre los Municipios del Rosario y Concordia desde el año de 1911, y se fijan como nuevos límites los que existían antes de octubre de 1911. La fijación de líneas divisorias implica necesariamente agregación o segregación de términos municipales, puesto que de lo contrario no habría cambio alguno, y por tanto deben tenerse presentes en este caso las disposiciones pertinentes

sobre el particular. El artículo 79 de la Ley 71 de 1916 determina las condiciones que deben cumplirse previamente para agregar o segregar términos municipales yapara aclarar líneas dudosas limítrofes de los Municipios correspondientes a un mismo Departamento, y agrega el inciso final que «son nulas las ordenanzas que se dicten en contravención de este artículo.» Del texto mismo de la Ordenanza que se acusa aparece de manifiesto que la modificación de límites entre los Municipios de Rosario y Concordia no obedeció a petición alguna de los Concejos de los Municipios respectivos, o de los vecinos por negativa de los Concejos; que no se hizo estudio de límites por la Comisión plural de ingenieros nombrados por los Concejos y por el Gobernador; y que no se tuvo en cuenta ningún informe del Gobernador al respecto. Sólo se consignó como única consideración y como única causa, la circunstancia de estimar la Asamblea que era nula la Ordenanza 46 de 1911, sin que tal nulidad se hubiera declarado por la autoridad competente. Las ordenanzas de las Asambleas son obligatorias, mientras no sean anuladas en forma legal, dispone el artículo 57 del Acto legislativo número 3 de 1910; de suerte que mientras esa nulidad no hubiere sido declarada por quien tenía la facultad necesaria para ello, la Asamblea, por sí y ante sí, no podía estimar nula la Ordenanza 46 de 1911, aun cuando creyera que había habido una extralimitación de funciones al dictarla y que por este motivo no tenía valor alguno. Dictada la Ordenanza, debía acatarla mientras no se anulara; y no podía tampoco

derogarla caprichosamente o por su propia voluntad, porque la derogatoria implicaba una modificación de límites municipales y la fijación o modificación de ellos no es atribución irrestricta de las Asambleas, sino que está sujeta a ciertos y determinados requisitos, que deben cumplirse previamente, so pena de viciar de nulidad el acto que se expida en contravención a ellos, como ocurre en el presente caso. Además debe observarse que hasta la expedición de la Ley 71 de 1916 no se habían fijado las condiciones que debían tenerse en cuenta para determinar o alterar los límites municipales, para lo cual tenían amplia facultad las Asambleas; pero que esa facultad quedó restringida por la citada ley, y que ya desde entonces no podía modificarse la situación de hecho o de derecho existente, sino de acuerdo con la misma Ley. El Consejo conceptúa que no puede entrarse a discutir aquí la legalidad o la ilegalidad de la Ordenanza número 46 de 1911, toda vez que esa Ordenanza no se ha acusado ni sobre ella versa el juicio, y que por lo mismo debe considerarse obligatoria y acatarse mientras no se haya anulado en forma legal. Si pues aparece que no se cumplieron previamente los requisitos exigidos para la modificación o determinación de los límites entre los Municipios del Rosario y Concordia, como lo dispone el artículo 79 de la Ley 71 de 1916; y si de acuerdo con la misma Ley, son nulas las ordenanzas que sobre estos asuntos se dicten en contravención de lo que allí se determina, sigúese que es nula la Ordenanza número 22 de 1922. expedida por la Asamblea del Departamento Norte de

Santander, y por tanto debe confirmarse la sentencia consultada. La observación del señor Fiscal de que la carga de la prueba le incumbe a quien alega el hecho, y de que no habiéndose demostrado en este asunto por el actor que en la expedición de la Ordenanza acusada se dejaron de cumplir los requisitos que exige el artículo 7° de la Ley 71 de 1916, no puede decretarse la nulidad pedida, no es admisible en este caso, porque en la misma Ordenanza acusada aparece claramente consignado que se dictó en contravención expresa del artículo 7° de la Ley 71 de 1916, con prescindencia absoluta de todo lo que en ésta se dispone, y porque estando demostrado plenamente que no se cumplieron los requisitos legales, porque así lo expresa el acto acusado, debe consecuencialmente declararse la nulidad, sin lugar a exigir mayores probanzas. Es verdad que los actos acusados deben considerarse válidos mientras no se pruebe que no lo son; pero también es cierto que cuando esos actos por sí mismos demuestran su ilegalidad, deben anularse por lo que de ellos aparezca. En cuanto a la acción de nulidad por violación de derechos adquiridos, el Consejo acoge las siguientes consideraciones del señor Fiscal, basadas en la jurisprudencia constante de esta corporación. Es infundada la tesis sostenida por el demandante y acogida por el Tribunal de la primera instancia, de que la Ordenanza acusada viola derechos adquiridos por el Municipio de Concordia, dado que, como lo ha resuelto el Consejo acertada y

jurídicamente, la lesión «erigida por la ley en causal de nulidad de las ordenanzas es la relativa a derechos civiles de las personas naturales o jurídicas, es decir, a los reconocidos, adquiridos y ejercidos conforme a las leyes de orden civil o privado, y están fuera de este orden las cuestiones referentes a la organización de las entidades políticas, al ejercició de sus funciones como tales y a las condiciones y requisitos necesarios para su subsistencia, eliminación o división. Estas cuestiones pertenecen al dominio del Derecho Público y del Derecho Administrativo. La ley y las ordenanzas, dentro de sus respectivos límites, pueden modificar la división interna del territorio y organizar el sistema tributario.» (Sentencia de 31 de enero de 1917, página 108, números 25 y 26, tomo IV, de los Anales del Consejo de Estado). De acuerdo con las observaciones que hace el señor Agente del Ministerio Público, se le llama la atención al Magistrado sustanciador de primera instancia que sólo en los casos expresamente determinados en el artículo 95 de la Ley 130 de 1913 se pueden dictar autos para mejor proveer; y que el dictado por él en este asunto no quedaba incluido entre los autorizados por dicha disposición. En mérito de las consideraciones anteriores el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, y en desacuerdo con el concepto del señor Fiscal, confirma la sentencia consultada. Cópiese, notifíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO

SIXTO A. ZERDA

RAFAEL A. MONTES