CE-SCA-EXP1922-N1116

LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAFAEL A MONTES Bogotá, diez y seis (16) de noviembre de mil novecientos veintidós. (1922) Radicación número: 1116

Actor: JOSE SALEH Y JULIO HERNANDEZ Demandado: Referencia: Sentencia dictada en un juicio contencioso administrativo, (Se abstiene el Consejo de revisar un fallo del Tribunal Seccional de Bogotá, por tratarse de una decisión privada).

Vistos: En el juicio contencioso administrativo promovido por los señores José Saleh y Julio Hernández, esta corporación dictó sentencia de 30 de marzo de 1916, cuya parte resolutiva es como sigue: «1º Son ilegales y por lo mismo nulas las siguientes disposiciones de la Ordenanza número 66 de 1915 de Cundinamarca: «a) El ordinal 1º del artículo 52, porque establece por fraude a la renta de licores las penas de reclusión y confinamiento. «b) Los ordinales 2º, 3º, 4. °, 11 13, 14 y 21 del mismo artículo 52, porque establecen la pena de reclusión; «c) El artículo 53 en la parte que establece las penas de reclusión, privación de empleo o inhabilitación para ejercer otro destino en el Departamento; y «d) Del parágrafo del artículo 72 el punto que dice: "La pena de reclusión no será convertible en ningún caso/' por cuanto se refiere a la pena de reclusión.

«2° Son ilegales e inconstitucionales, y por lo mismo nulos, los artículos 1º, 2º, 99 y 100 del Decreto 116 de 22 de junio de 1915, del Gobernador de Cundinamarca, únicamente en lo respectivo al cobro, antes de vencerse los seis meses siguientes a la promulgación de la Ordenanza número 66 del mismo año, de los siguientes gravámenes: «El de instalación de fábricas; «El de aumento sobre el de rectificación de alcoholes; «El de transformación de alcoholes, menos sobre las operaciones ejecutadas con el objeto de convertir en licores embriagantes de menor intensidad los brandys concentrados, espíritus y demás productos mencionados extranjeros introducidos al Departamento con ese destino, según los términos del artículo 29 de la Ordenanza número 41 de 1913; «El de consumo de licores; «El de matrícula sobre el alcohol impotable. «No hay lugar a otras declaraciones de nulidad. Queda así reformada la sentencia de primera instancia de 1º de octubre de 1913.» En cumplimiento de este fallo, el señor Gobernador del Departamento dictó el Decreto número 87 de 19 de mayo de 1916, en que se dispone poner en libertad a los que estuvieren pagando pena de reclusión por fraude a la renta de licores, y se expresa (artículo 2°) que el impuesto establecido por la Ordenanza dicha es exigible desde el 1º de diciembre de 1915. En vista de la referida sentencia y del Decreto número 87 mencionado, el doctor José D. Cataño, en su calidad de apoderado de los señores Gilberto Ballesteros,

Alberto Martí, Julio Hernández y otros, en memorial de 8 de septiembre de 1916, dirigido al señor Gobernador, hace presente que sus poderdantes hicieron pagos de dichos impuestos en el tiempo transcurrido del 1° de julio al último de noviembre de 1915, cuyo cobro en ese lapso de tiempo declaró ilegal esta corporación, y termina solicitando de dicho funcionario se sirva disponer «por los medios que estén dentro de sus atribuciones, que se restituyan a sus poderdantes las cantidades de dinero que pagaron al Departamento por razón del impuesto sobre licores alcohólicos destilados que estableció la Ordenanza número 66 de 1915 y que puso en vigencia antes de tiempo el Decreto número 116 de 22 de junio del mismo año,» petición que se refiere al impuesto que el citado fallo declaró que no podía hacerse efectivo sino pasados seis meses desde la promulgación de la Ordenanza. A este pedimento observó el señor Gobernador que había consultado con el señor Ministro de Gobierno si la citada Ordenanza podía regir treinta días después de su publicación, conforme a lo establecido en el artículo 109 de la Ley 4º de 1913, o si había que esperar para ponerla en vigencia a que pasaran seis meses después de promulgada, conforme a lo establecido en el artículo 69 del Acto legislativo número 3 de 1910, consulta que fue resuelta favorablemente al Departamento, en el sentido de que el citado artículo 69, que señala el tiempo desde el cual pueden comenzar a hacerse efectivas las contribuciones indirectas o aumentos de esta ciase de impuestos, no era aplicable a los actos que expedían las Asambleas en

desarrollo de determinadas leyes, como acontece en el caso de que se trata. Mientras la ley que ha concedido la facultad de gravar ciertas industrias no sea declarada inexequible debe cumplirse; lo mismo que la ordenanza que se haya expedido en desarrollo de ella, mientras no sea anulada por la autoridad competente, y que por este motivo el cobro de los referidos impuestos fue legal, mientras no vino una resolución como la del Consejo de Estado; declaración que en su concepto no podía tener efecto retroactivo, e hizo presente que en verdad esos impuestos no habían sido pagados por los productores sino por los consumidores, con el aumento del precio señalado a los artículos, y fundado en estas principales razones pronunció el proveído de 20 de octubre de dicho año (1916), cuya parte resolutiva se transcribe: «Por las razones anteriormente expuestas, la Gobernación de Cundinamarca resuelve: no acceder a lo solicitado por el señor doctor José D. Cataño en el memorial que elevó a este Despacho como apoderado de los señores Gilberto Ballesteros, Alberto Martí, David Fayad, Julio Hernández, Marco A. Deeb, Víctor E. Peña, Clímaco Mejía, Salvador Barbosa, Guillermo Ramírez, Esper Matuk y Dib M. Moor.» El apoderado doctor Cataño manifestó no conformarse con lo resuelto, y a petición suya pasó el expediente al Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo, ante el cual, en demanda de 17 de marzo de 1917, formuló contra dicha resolución acusación en que argumenta contra los fundamentos en que aparece sustentada, dice que «siendo los productores quienes pagaron al Departamento esa

contribución indebida, son. ellos y no otra persona quien puede recabar la devolución», y expresa que «la opinión consignada por el Ministerio de Gobierno en un simple oficio no obligaba al Gobernador, pues si, como parece, allá se contienen conceptos ilegales, era sólo al Gobernador en su propia autoridad y como Jefe de la entidad administrativa denominada Departamento de Cundinamarca, a quien correspondía exclusivamente dictar los decretos reglamentarios de la Ordenanza 66 de 1915, sin atender insinuaciones extrañas por autorizadas que ellas fueran. Al decir que la Gobernación estaba obligada en la expedición del Decreto 116, reglamentario de la Ordenanza de licores, a seguir la opinión del Ministerio de Gobierno, viola los artículos 85, 123, 127, inciso 4º, del Código Político y Municipal y el 59 del Acto legislativo número 3 de 1910, que atribuye a los Gobernadores facultades propias e indelegables en asuntos como el de que se trata, y concluye pidiendo que «se declare nula y sin ningún valor ni efecto la precitada Resolución y que en su lugar se reconozca el derecho de sus poderdantes a repetir del Tesoro Departamental las sumas de dinero que pagaron durante el período de tiempo comprendido entre el primero de julio y el último de noviembre de 1915, como impuesto de licores sobre instalación de fábricas, consumo de licores, matrícula sobre alcohol impotable, aumento sobre rectificación de alcoholes y transformación de alcoholes.» Admitida esta demanda, se pidieron por el actor en tiempo pruebas que se decretaron y en cuya virtud se trajeron a los autos copia de la sentencia de

primera instancia en el juicio sobre nulidad de varias disposiciones de la citada Ordenanza número 66, copia de la demanda de los señores Julio Hernández y José Saleh que iniciaron el juicio; copia de los Decretos de la Gobernación, marcados con los números 190 y 200 de 1915, reformatorios del 116, en puntos que no tienen relación con el tiempo en que comenzó a hacerse efectivo el cobro del impuesto referido, y constancias procedentes de la Sección de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento, referentes a las sumas que pagaron, de julio a noviembre de 1915, por causa de tales impuestos, los señores Esper Matuk y Darius Fayad. Con memorial de que se habló antes del doctor Cataño al señor Gobernador, acompañó certificados del Colector Central de Hacienda del Departamento en que constan las cantidades que por razón de los mencionados impuestos pagaron en dicho tiempo los señores Gilberto Ballesteros, Alberto Martí, Julio Hernández, Víctor E. Peña, Clímaco Mejía, Salvador Barbosa, Guillermo Ramírez y Dib. M. Moor. Cumplido el trámite de la primera instancia, en que se allanó por los interesados que tenían derecho para ello, la nulidad por defectos del poder con que el doctor Cataño promovió la acción administrativa, el Tribunal Seccional de esta ciudad pronunció su fallo de 3 de diciembre de 1918, en que partiendo de que el derecho invocado en la demanda es el que resulta de la sentencia ejecutoriada del Consejo de Estado y el Capítulo 2º del Título 33 del Código Civil, que trata del pago de lo

no debido y del derecho a repetir lo pagado en tal caso; considera que ese libelo contiene dos peticiones distintas: la una para que se declare la nulidad de la Resolución acusada y la otra para que se reconozca el derecho de los demandantes a repetir del Tesoro Departamental el valor de los impuestos que pagaron indebidamente, y entre sus fundamentos expresa: «La Resolución acusada, de fecha 20 de octubre de 1916, contraría evidentemente el fallo del Consejo de Estado y la doctrina constitucional y legal en que se apoya dicho fallo, porque en ella se sostiene el principio de que los impuestos estuvieron bien cobrados antes de los seis meses de promulgada la Ordenanza 66 mencionada, como resultante de la consideración de que la referida doctrina constitucional y legal nada tiene que ver con los impuestos departamentales; razón de todo punto inaceptable, porque una de las condiciones establecidas por el artículo 9º del Código Político y Municipal, ordinal 3º, para la procedencia y legalidad de los impuestos departamentales es que éstos se conformen al sistema tributario nacional, y ya se vio cuál es ese sistema nacional en relación con el cobro de los impuestos indirectos.» Y concluye como se transcribe en seguida: «Si es pues la Resolución acusada inconstitucional e ilegal, es consiguientemente nula, y así lo declara el Tribunal, administrando justicia, etc. Se abstiene el Tribunal de conocer de la segunda petición de la demanda, tendiente a hacer efectiva la devolución de los impuestos indebidamente cobrados y pagados, por ser ese asunto de la justicia ordinaria.»

El señor Gobernador, en representación del Departamento, nombró al doctor Juan

C. Trujillo Arroyo apoderado para que representase en el juicio a dicha entidad.

Reconocido dicho apoderado y notificado de la mencionada sentencia, interpuso en su contra recurso de apelación para ante esta corporación; por parte del señor Agente del Ministerio Público se recibió la notificación de esa sentencia sin que observase nada, ni interpusiese el mismo recurso, y otro tanto ocurrió respecto del actor, a quien se notificó por edicto, por lo que los autos se hallan en este Consejo a virtud de la sola apelación por parte de la Gobernación. Recibido el expediente se señaló día para la audiencia pública, el doctor Trujillo Arroyo sustituyó el poder que recibió de la Gobernación en el doctor Juan M. Agudelo, que lo aceptó, y llegado dicho día, concurrieron al acto como interesados únicamente el señor Fiscal y el mencionado apoderado, quienes usaron de la palabra por una sola vez; el señor Fiscal, según el resumen escrito de sus alegaciones en sostenimiento de que mal podía el Gobernador ordenar la devolución de los referidos impuestos sin que hubiera partida apropiada en el presupuesto, y de que la acción intentada estaba prescrita, puesto que no lo fue dentro de los noventa días que había para ello, y las resoluciones de los Gobernadores no eran como las ordenanzas departamentales, que podían acusarse en cualquier tiempo, conforme a lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 71 de 1916, en deducción de lo cual concluye así: «No debe olvidarse que, en el caso que se declare infundada la excepción de

prescripción, sólo le corresponde entonces al Consejo decidir sobre el mérito jurídico de la sentencia en la parte desfavorable al apelante, que lo es el Departamento de Cundinamarca, puesto que se trata de la acción particular desde el momento en que los demandantes consideran vulnerado su derecho de propiedad y comoquiera que en esa clase de juicios no son consultables los fallos de los Tribunales Seccionales (artículos 15 de la Ley 169 de 1896,45 y 71 de la Ley 130 de 1913). De manera que el fallo apelado quedaría en firme en cuanto el Tribunal a quo se abstuvo "de conocer de la segunda parte de la demanda, tendiente a hacer efectiva la devolución de los impuestos indebidamente cobrados y pagados, por ser ese asunto de la" justicia ordinaria. "» El señor apoderado de la Gobernación, más órnenos, habló en el mismo sentido, como aparece del extenso resumen que presentó de sus alegatos orales. El negocio se halla en estado de recibir la resolución correspondiente, y a ello se procede bajo las siguientes consideraciones: El procedimiento general que rige en los juicios administrativos es el de que tratan los artículos 52 a 71 de la Ley 130 de 1913, en el último de los cuales se establece que cuando se trate de providencias que se estimen violatorias déla Constitución o de la ley, en el concepto de ser lesivas de los derechos civiles, sólo la persona agraviada «puede entablar el juicio encaminado a obtener la declaración de nulidad,» y en él no hay lugar a consulta de la sentencia. Bajo el concepto de que la Resolución acusada es perjudicial a los demandantes

en sus derechos industriales en el ramo de licores, por cuanto no se accede en ella a ordenar la devolución que pidieron de los impuestos en ese ramo, indebidamente cobrados y pagados por ellos, entablaron por medio de su apoderado, el doctor Cataño, la referida demanda, por consiguiente el fallo de primera instancia no está sometido a consulta, según lo dispuesto en el citado artículo 71. Según el artículo 111 de la citada Ley 130 de 1913, «son anulables como las ordenanzas departamentales los decretos y demás actos de los Gobernadores, contrarios a la Constitución, a las leyes, o a las ordenanzas, o lesivos de los derechos civiles,» disposición en virtud de la cual son aplicables en la anulación de esos actos el procedimiento y recursos establecidos en los juicios contencioso administrativos sobre nulidad de las ordenanzas, de manera que lo que al respecto se diga en la ley acerca de éstas comprende aquéllas; pues no de otra manera serían anulables como las ordenanzas. En la Resolución acusada se niega la devolución de los mencionados impuestos que los interesados reclaman como indebidamente cobrados, y en la demanda se pide por los mismos la nulidad de esa Resolución por cuanto no accedió a la restitución del dinero que pagaron por tal causa, de donde resulta de modo indudable, que la acusación ha sido propuesta en el concepto de que dicha Resolución es lesiva de los derechos civiles de los demandantes, en el punto restitución del dinero que pagaron indebidamente. Este concepto no sólo aparece de manifiesto en los referidos antecedentes de la

demanda, sino que está expresamente consignado en el siguiente aparte de ella: «Mis poderdantes tienen derecho perfecto para exigir del Tesoro Departamental la devolución de lo que por sentencia ejecutoriada se ha declarado pago indebido, reconocido tal derecho en el Capítulo 2º del Título 33 del Código Civil.» Es pues un derecho civil, que se considera vulnerado, el invocado en el ejercicio de la acción. El pago de lo no debido funda o establece el cuasicontrato de ese nombre, con sus consiguientes derechos y obligaciones, todos de orden civil, según lo estatuido en los artículos 35 del Código Político y Municipal y 1° del Código Civil. Establecido que los demandantes han entablado este juicio por considerar que la Resolución denunciada les hiere en un derecho civil que les pertenece, es de estricta aplicación lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 130 de 1913, que dice: «Si una ordenanza o providencia cualquiera de una Asamblea Departamental se estima violatoria de la Constitución o de la ley en el concepto de ser lesiva de derechos civiles, sólo la persona o personas que se crean agraviadas pueden entablar el juicio administrativo encaminado a obtener la declaración de nulidad. «Por tanto en este juicio intervienen únicamente como partes tales personas y el Agente del Ministerio Público.» De aquí que la autoridad, Asamblea o Gobernador de quien emanen esa clase de actos o resoluciones, no tenga intervención en los juicios que se promueven sobre nulidad, ni pueden hacerse parte en ellos, y por lo mismo, mal pueden interponer y concedérseles recurso de apelación, que corresponde sólo a las partes en el

juicio, según el artículo 44 de la Ley 40 de 1907. Si alguna duda quedara con relación a la ilegalidad de la apelación de que se trata, quedaría desvanecida con lo dispuesto en el artículo 65 de la citada Ley 130, en virtud del cual, sólo el Agente del Ministerio Público y el demandante tienen derecho de apelar contra las sentencias de los Tribunales Seccionales; de manera que los coadyuvantes o impugnadores de la demanda no tienen ese derecho. La sentencia a consideración, o materia del recurso de que se trata, fue debidamente notificada al señor Fiscal y al demandante, únicos interesados que podían apelar de ella, y como no interpusieron tal recurso, sino que con su silencio la consintieron tácitamente, y por otra parte, ese fallo no está sujeto a consulta (inciso 2° del artículo 71, Ley 130), se ejecutorió al tenor de lo dispuesto en el artículo 827 del Código Judicial, sin que obste para ello la apelación concedida al apoderado del señor Gobernador, puesto que el Consejo carece de facultad para conocer en un recurso no reconocido por la ley, toda vez que su jurisdicción emana de ésta y no de los autos que dicte el Juez a quo y consientan las partes. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, de acuerdo en parte con el concepto emitido por el señor Fiscal, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara que no es el caso de revisar la sentencia materia del recurso que trajo los autos a esta corporación. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

SERGIO A. BURBANO

RAFAEL A. MONTES

SIXTO A ZERDA

RAMON ROSALES

JOSE M. MEDINA E.

Secretario