CE-SCA-EXP1922-N1123

TERRENOS BALDIOS

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SIXTO A ZERDA Bogotá, veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos veintidós (1922) Radicación número: 1123

Actor: RICARDO DE LA PARRA Demandado: Referencia: Ricardo de la Parra personero Municipal de Gachalá, demandó la nulidad de la Resolución número de 18 de marzo de 1921 del Ministro de Hacienda, sobre el fundo rústico denominado Las Minis, de propiedad Nacional.

Vistos: En los números 17622 y 17623 del Diario Oficial de 31 de marzo de 1921, se encuentra la Resolución número 10 de 18 del propio mes, del señor Ministro de Hacienda, que a la letra dice: «La Nación posee en Gachalá una propiedad designada con el nombre de Minas, adquirida por escritura número 155 de 27 de enero de 1875, con una cabida de setenta (70) hectáreas de terreno montañoso y limpio, ocupado por colonos cultivadores. |«E1 Ministerio administró la finca hasta el día en vigencia la Ley 60 de 1905, que dispuso los terrenos baldíos y demás bienes nacionales para los Municipios de su ubicación, para dedicar su incido a obras públicas seccionales, y en tal virtud, esta finca lo dedicó el Municipio de Gachalá para Instrucción del puente de Brigard sobre el río Esta destinación debió durar hasta la vigencia de la ||50 de 1910, que derogó en su artículo 9° la Ley le 1905, estableciendo distinta distribución de las

públicas, y en especial de las vías de comunicación. Por tanto, en consideración a los motivos expuse que en la actualidad el producido de la finca de Minas lo dedica el Municipio de Gachalá para comunes del Presupuesto; a que el puente de Briestá a cargo del Ministerio de Obras Públicas, y, lente, a que la administración de los bienes nación corresponde a este Ministerio, resuelve: 1° Nombrar Administrador ad honovem del predio de las Minas al señor Pedro León Acosta, a quien le y entregada la finca por los linderos expresados en la escritura número 155 de 27 de enero de 1875. Comiese para que haga la entrega al Administrador nombre del Gobierno, al señor Prefecto del Guavio, avisando la fecha que señale para entrega al Personero Municipal de Gachalá. De la justicia respectiva se extenderá un acta, en que se hará; el estado de la finca, de las céreas y casas de la nación de los colonos, insertando la lista de los que m en la fecha las estancias o pequeñas porciones de io, y el valor que por cada una de ellas pague el la beneficia. 2° El valor semestral de cada porción o lote de te debe ser consignado por quien lo ocupe o beneficio la Recaudación de Hacienda Nacional de Gachalá, a pezar el respectivo período. «3? Se releva en completo a los colonos de la obligación que se les venía imponiendo de pagar jornales, sin salario alguno por varios días en cada mes. «4° Para asegurar el pago de lo que a cada colono corresponda por el valor del lote que explota, se suscribirá por el respectivo interesado, en la Recaudación de

Hacienda Nacional de Gachalá, un documento por duplicado, en que se hará constar la obligación adquirida para con el Gobierno. Para la validez de cada documento se requiere la aprobación del Ministerio de Hacienda. », El señor Ricardo de la Parra, acompañando ese número del Diario Oficial autenticado y otros documentos sobre su personería, propuso ante esta Sala la revisión de la citada Resolución, como Personero Municipal y a nombre del Municipio de Gachalá, para que se declarase nula, por ser contraria a la Constitución y a la Ley y lesiva de derechos civiles. Esa demanda fue presentada en el Juzgado Municipal de Gachalá el 1° de Mayo siguiente, y por tanto dentro de los noventa días que la Ley concede para ejercitar el recurso. De esa demanda son los siguientes pasos: «Fundo mi demanda en el artículo 31 de la Constitución; artículos 823, 824, 829, 852, 825, 865 y 868 del Código Civil; 145 y 198 de la Ley 4° de 1913, y en las pertinentes del Código Judicial. «Los hechos en que me apoyo son los siguientes: «Primero. El día 17 de los corrientes el señor Prefecto de la Provincia del Guavio vino comisionado por el señor Ministro de Hacienda a darle cumplimiento a la Resolución arriba citada y a hacer entrega real y material del terreno denominado Las Minas al señor Pedro León Acosta, diligencia que se practicó ocupando de hecho el terreno, sin que antes hubiera mediado fórmula de juicio alguno, y a pesar de la oposición legal que el Municipio presentó en su carácter de poseedor y usufructuario.

«Segundo. Copio textualmente mi oposición en seguida y cuyos fundamentos ruego al supremo Tribunal los tenga en cuenta y como aducidos en el presente recurso.» El escrito que de seguida se inserta es el de oposición a la entrega del terreno de que se trata, hecha por el mismo Personero Municipal y dirigido al Prefecto de la Provincia del Guavio y por su intermediario al Ministro. En dicho escrito se afirma el derecho civil de usufructo que el Municipio de Gachalá cree tener sobre el terreno, gracias a la Ley 60 de 1905, derecho que afirma fue violado por la Resolución ministerial y la entrega del terreno. A modo de resumen dice la demanda: «De todo lo expuesto fácilmente se llega a la conclusión de que la diligencia de entrega del terreno de Las Minas al Administrador nombrado por el Gobierno debe suspenderse y revocarse la Resolución número 10 del Ministerio de Hacienda de 18 de marzo del presente año, por ser lesiva de derechos civiles. Y así respetuosamente lo solicito». En el expediente figuran algunas pruebas producidas después del auto de admisión de la demanda, decretadas por auto de 12 de diciembre de 1921. La audiencia pública tuvo lugar el 2 de junio último, y a ella concurrieron el Fiscal y el apoderado del actor. El primero pidió que se dictara una resolución negatoria. El 4 de septiembre siguiente, el citado apoderadlo» presentó un escrito acompañando una copia de la sentencia proferida por la Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia el 17 de agosto pasado, por la cual

dispuso la restitución al Municipio de Gachalá del terreno materia del litigio actual, manifestando que también había ejercido el recurso judicial por medio de la acción posesoria correspondiente. La sentencia de la Corte revocó la del Tribunal de Bogotá, que fue negatoria. Y pidió el apoderado que se resolviera en el fondo el negocio. Posteriormente el doctor De la Parra, por escrito de 26 de septiembre, desistió, en su condición de Personero Municipal de Gachalá, de la acción intentada ante el Consejo; pero éste no admitió el desistimiento, como puede verse en el auto del 19 de octubre pasado. Debe pues resolverse la demanda promovida ante esta Sala, y a ello se procede. Dos son los hechos generadores de la demanda de revisión del proveído ministerial: 1° La entrega del predio al comisionado del Gobierno verificada el 17 de mayo de 1921; y 2° La oposición que de ella surgió, presentada, como lo afirma la demanda, por el mismo Personero Municipal al Prefecto, y, por su conducto, al Ministro de Hacienda. De tal modo que sin esos hechos, principalmente sin el 1°, la resolución ministerial no habría sido demandada. Recuérdese que ésta lleva fecha 18 de marzo anterior, publicada en el Diario Oficial de 31 del mismo, y sin embargo la demanda no fue presentada sino el 1° de de mayo, esto es, dos días después del llamado despojo. El Municipio alega la violación de sus derechos civiles, afirmando que gozaba del derecho de usufructo. La Resolución citada dice que los productos fueron destinados a la construcción del puente de Brigard sobre el río Guavio, y que como ese puente está a cargo del

Ministerio de Obras Públicas, puso término al beneficio de que gozaba Gachalá, gracias a la derogatoria de la Ley 60 de 1905 por la 50 de 1910. La primera de estas leyes, «sobre vías de comunicación,» dispuso en su artículo 19 lo que sigue: «Artículo 1° Destínase el usufructo de los terrenos baldíos que haya en cada Municipio al fomento de las obras públicas que decrete la Municipalidad respectiva, previa solicitud del Ministerio de Obras Públicas. «Parágrafo. Sédese a los Distritos el usufructo de cualesquiera otros terrenos de propiedad nacional que haya situados dentro de sus respectivos límites.» ^Aparte de que el Municipio demandante no ha probado en forma alguna el derecho de propiedad que tenga la Nación sobre ese terreno, lo que le habría sido fácil, ya que en la misma Resolución se cita la escritura base del derecho de la Nación y por ende del usufructo pretendido por el Municipio, tampoco probó de manera alguna el acto de cesión, indicado al final del inciso 1° del citado artículo 1°; es decir, que ha debido el Municipio hacer solicitud al Ministerio de Obras Públicas, indicando las obras a que la Municipalidad hubiera destinado los productos. Y como la solicitud requiere resolución han debido allegarse al expediente todos esos documentos: acuerdo municipal, solicitud al Ministerio y resolución de éste. Cierto es que a la demanda se acompañó copia del Acuerdo número 6 de 1917, por el cual se destinó el producido del terreno a la construcción de locales para escuelas urbanas; pero en la Resolución acusada se indica otra obra: el puente de

Brigard. No hay constancia, por lo demás, de las otras dos piezas: solicitud y resolución. No se puede alegar que para la cesión a que se refiere el parágrafo del artículo 19 no se requieren las formalidades citadas en el inciso anterior del mismo artículo, porque es lógico y natural suponerlas, atendido el espíritu de la Ley y el hacer parte ambas prescripciones del mismo artículo: ibídem ratio eadern . dispositio. Se adujo en la demanda, como primera disposición garantizadora del derecho violado, el artículo 31 . de la Constitución; éste ampara «los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas.» Pero el derecho que se supone violado no fue adquirido, caso de que se hubiesen comprobado los requisitos formales, de acuerdo con las leyes civiles, sino que fue una concesión graciosa, una cesión de ley enteramente administrativa. Luego no se pueden invocar, como base de la demanda, las disposiciones del Código Civil que se citaron. Compréndase, por el espíritu y fin de esa Ley (60 de 1905), que lo cedido no fue un usufructo técnicamente considerado, de acuerdo con el Código Civil, sino los frutos con determinado destino. Una ley de gracia de esta clase no puede ligar indefinidamente al Estado; el Congreso puede retirar el favor cuando y como quiera; por eso es inobjetable el artículo 9° de la Ley 50 de 1910, que derogó expresamente la Ley 60 de 1905; la 50 versa «sobre vías de comunicación» y dio a la materia una reglamentación

diferente a la que estableció la otra (la 60). Y nótese que el destino que el Municipio de Gachalá dio a los producidos de la finca fue por Acuerdo de 1917, es decir, siete años después de haber sido derogada la Ley 60. Seguramente, pues, si entonces se hubiera hecho petición al Ministerio para que prestase su consentimiento, éste lo habría negado, por no estar vigente la Ley en que pudo fundarse el Municipio. Al menos ese habría sido su deber. La copia de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, proferida en el interdicto posesorio a que se ha hecho referencia, no puede tomarse en cuenta por haber venido a los autos fuera de tiempo. Puede ser que la presente resolución choque en algunas apreciaciones jurídicas con aquélla. Muy sensible es esto, pero el Consejo no puede considerarse encadenado por aquélla. Además, y aunque los temas sean conexos, la materia sujeta a las dos corporaciones es diferente: la Corte conoció del hecho denominado despojo; el Consejo conoce de la Resolución ministerial que sirvió de causa al acto compulsivo. Esta consideración permite que las dos sentencias coexistan sin conflicto jurídicamente, aunque prácticamente puedan reñir. Las razones expuestas por el señor Fiscal del Consejo en apoyo de su petición, adversa a la demanda, son congruentes con las que se dejan expuestas; helas aquí: «1° Porque la Nación al ceder a los Municipios por el artículo 19 de la Ley 60 de 1905 el usufructo de cualesquiera otros terrenos distintos de los baldíos,

pertenecientes al Estado, que se hallaran ubicados dentro de los respectivos límites de aquéllos, con el fin de fomentar las obras públicas que decretaran las Municipalidades, lo que quiso fue proporcionarles un recurso rentístico con destino a su progreso material, pero en manera alguna concederles un usufructo constituido de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Título IX, Libro 2° del Código Civil. Así lo reconoce el demandante al afirmar en su libelo (folio 2 vuelto) que la construcción de los locales _ para las escuelas urbanas de Gachalá queda condenada a muerte si se priva al Municipio de ese auxilio nacional. «2° Porque corrobora lo expuesto lo prescrito en la Ley 50 de 1910, en la cual, después de consignarse disposiciones importantes sobre vías públicas, de conferir autorizaciones amplias a las Asambleas en el ramo de caminos y de facultarlas para establecer entre los vecinos de cada Municipio una contribución de caminos o de pisadura, en la forma que lo estimaran más conveniente y dedicada única y exclusivamente a la apertura, conservación y mejora délos caminos de herradura y délas carreteras, impuesto que se distribuiría por las Asambleas, en la proporción que éstas fijaran, entre los Departamentos y los Municipios, vino a derogar de una manera especial la Ley 60 de 1905, quedando por consiguiente extinguido el derecho de usufructo cedido por el parágrafo del artículo 19 de esta última Ley. «3° Porque habiéndose cedido por la Nación en ejercicio de su soberanía, el

usufructo del fundo denominado Las Minas, y como un recurso rentístico, al Municipio de Gachalá, esa cuestión bien pudo modificarse, adicionarse o extinguirse teniendo en cuenta la facultad conferida al Congreso en el artículo 76, ordinal 1°, de la Constitución. «4° Porque correspondiendo a los Ministerios la conservación, mejora y administración de los bienes nacionales, de acuerdo con la distribución que haya hecho el Jefe del Estado; y estando de por medio el cumplimiento de una ley, la Resolución ministerial denunciada no puede considerarse como violatoria de las disposiciones que se citan como infringidas, por el demandante, y «5° Porque si el artículo 99 de la Ley 50 de 1910 vulneró derechos civiles adquiridos por el Municipio de Gachalá, la acción procedente no es la de pedir la nulidad de la Resolución ministerial que en esta disposición se apoya, sino la de solicitar de la Corte Suprema de Justicia la inexequibilidad de aquel mandato legal (artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910).» Por lo expuesto, y administrando justicia en nombre déla República y por autoridad de la Ley, se resuelve: no se anula la Resolución acusada. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. Transcríbase al señor Ministro de Hacienda y publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

SERGIO A. BURBANO

SIXTO A. ZERDA

RAFAEL A. MONTES

RAMON ROSALES

JOSE M. MEDINA E.

Secretario