CE-SCA-EXP1928-N1026

NULIDAD - Acuerdo municipal / IMPUESTO URBANO - Automóviles o buses de más de siete puestos. Nulidad / CONCEJO MUNICIPAL - Impuestos municipales. Nulidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: NICASIO ANZOLA Bogotá, veintiséis (26) de octubre de mil novecientos veintiocho (1928) Radicación numero: 1026

Actor: ARTURO MANRIQUE & COMPAÑÍA Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE BOGOTA Referencia: Que confirma la dictada por el Tribunal Seccional Administrativo de Bogotá, con fecha 20 de septiembre de 1927, sobre nulidad del inciso e) del artículo 5° del Acuerdo número 48 de 1926 del Concejo Municipal de Bogotá, que fija un impuesto urbano a los automóviles o buses de más de siete puestos.

Vistos: Ante el Tribunal Seccional Administrativo de Bogotá y con fecha 15 de diciembre de 1926, el doctor Rafael Ruiz Manrique, con poder especial de la sociedad comercial Arturo Manrique & Compañía demandó, en acción privada la nulidad del ordinal e) del artículo 5º del Acuerdo número 48 de 10 de septiembre anterior, expedido por el Concejo Municipal de esta ciudad.

Como hechos fundamentales de su acción enumeró los siguientes: Primero. El Concejo Municipal de Bogotá, por medio del ordinal e) del artículo 5º del Acuerdo 48 de 1926, prohíbe la circulación de automóviles o buses de más de siete puestos, con itinerario fijo, siempre que no pertenezcan al Municipio,

Segundo. El Municipio de Bogotá tiene establecido el servicio urbano de automóviles o buses de más de siete puestos con itinerario fijo. Tercero. El Municipio de Bogotá, por medio del ordinal del Acuerdo acusado por esta demanda establece un monopolio en su favor del transporte urbano por medio de automóviles o autobuses de más de siete puestos con itinerario fijo. Cuarto. El Concejo de Bogotá al dictar el ordinal acusado se propuso que los señores Arturo Manrique & Ca y demás empresas que pudieren establecer industrias semejantes, abandonaran su negocio para que sólo el Municipio pudiera explotarlo sin competidores. Quinto. Bajo el pretexto de que la ley autoriza al Municipio para establecer y cobrar impuestos, el Cabildo, abusando de tal autorización acordó impuestos prohibitivos, que los particulares no pueden pagar por exagerados. Sexto. Los buses que actualmente tiene al servicio en esta ciudad la Sociedad que represento, después de sacar los gastos de aceites, combustibles, empleados, repuestos y deterioros de las máquinas no alcanzan a dejar una suma de ciento sesenta pesos cada uno para pagar el impuesto municipal. Séptimo. Si la parte de acuerdo acusado no se anula, se obligaría a los señores Arturo Manrique & Compañía, que tienen su empresa en actividad, a prescindir de ella, con perdidas (por los perjuicios) mayores de mil pesos. Octavo. La empresa de los señores Arturo Manrique & Compañía no alcanza a hacer competencia a la empresa municipal del tranvía y de los buses. Noveno. El Municipio de Bogotá en otra ocasión, por medio de la proposición aprobada el 30 de junio de 1925, de una manera expresa prohibió la matrícula y

circulación de automóviles o buses de servicio colectivo e hizo que se les negara la matrícula de los de Manrique & Compañía, pero tales resoluciones fueron anuladas por ése honorable Tribunal en sentencia que tiene el sello de la ejecutoria. (Folios 25 y vuelto del cuaderno número 1°). Fundó su derecho en los artículos 1° del Acto legislativo número 1° de 1921 y 4º del número 3 de 1910. Admitida la demanda, y luego de darle la tramitación correspondiente, el Tribunal le puso término por sentencia de fecha 20 de septiembre de 1927, en cuya parte resolutiva dijo: “….Es inconstitucional e ilegal y por consiguiente nulo el numeral e) del artículo 5o del Acuerdo 48 (sic) del Concejo de Bogotá. Apelado este fallo por el representante del Municipio, corresponde ahora al Consejo de Estado su revisión final, lo que procede a verificar anticipando las consideraciones siguientes: El Concejo Municipal de Bogotá, para efectos de reglamentar el impuesto de vehículos y carruajes, expidió el Acuerdo número 48 de 1926, cuyo artículo 5°, del cual forma parte el ordinal e) materia de la presente controversia, dice así: Artículo 59 El impuesto de vehículos y carruajes se cobrará según el mayor o menor uso que se haga de las vías públicas y el mayor o menor daño que se cause en ellas, de acuerdo con las siguientes clasificaciones y tarifas: …e) Automóviles o buses de más de siete puestos, de itinerario o recorrido determinado, ocho pesos ($8) mensuales por puesto

Nótese que en el numeral c) de este mismo artículo, los automóviles de uso particular fueron gravados con dos pesos ($2) mensuales, y los destinados al servicio público con seis pesos ($ 6), sin tener en cuenta el número de puestos ni el itinerario o recorrido de cada una de esta clase de vehículos. El señor Personero del Municipio, al contestar el traslado de la demanda, en justificación del Acuerdo, dice lo siguiente; .. Siendo los vehículos que se gravan con el impuesto de que trata el ordinal e) del artículo 5o del Acuerdo 48 de 1926 de una capacidad mayor a los del tipo corriente en esta clase, y produciendo por tanto un mayor rendimiento debido a su capacidad, así como también un mayor desgaste con su funcionamiento sobre los pavimentos de las calles de la ciudad, es lo natural que ellos también estén catalogados en una clase superior a todos los demás vehículos, y que por tanto tengan que contribuir también en una mayor proporción para las necesidades públicas, pues de otra manera no había necesidad de clasificación en los impuestos si éstos no estuvieran valorados en relación con la importancia déla empresa, su producción, funcionamiento, etc. Se tiene pues por declaración del mismo Municipio, que la contribución establecida por el Acuerdo en examen tiene por fundamento y medida la mayor o menor capacidad del vehículo gravado, y el mayor o menor desgaste o perjuicio que su funcionamiento produzca en los pavimentos de las calles déla ciudad. Parece que el legislador municipal se guió por este principio de equidad al fijar el impuesto que deben pagar los carruajes y demás vehículos que circulan indistintamente por cualesquiera de las dichas calles, pero lo abandonó bruscamente

cuando se encontró enfrente de aquellos que aglutinó en el numeral e) del mentado Acuerdo, los cuales gravó, no con el criterio de generalidad y proporcionalidad seguido hasta entonces, .sino con el de rigurosa excepción referente al numero de puestos de dichos vehículos cuando tengan itinerarios y recorridos fijos, cual si estas dos últimas circunstancias pudieran en forma alguna agravar el daño que el funcionamiento de los mismos pueden ocasionar en los pavimentos de las calles, cosa que se exhibe como razón justificativa del impuesto.

Ahora bien: siendo una misma la materia imponible, no es posible hacer en ella clasificaciones caprichosas fundadas en circunstancias meramente accidentales para efectos de variar la tasa del impuesto, cosa esta que, además de hacerlo odioso, peca contra la norma constitucional consignada en el artículo 5º del Acto legislativo número 3 de 1910 que estatuye que no puede tomarse la propiedad privada sino por causa, entre otras, de contribución general, con arreglo a las leyes. Por este aspecto salta a la vista la inconstitucionalidad del Acuerdo.

Pretende el Municipio de Bogotá justificar su proceder, alegando la circunstancia de hallarse investido de atribuciones suficientes para la imposición y forma del tributo de que se queja el demandante. Invoca al efecto el artículo 169 del Código Político y Municipal, y por modo especial la Ley 97 de 1913, que enumera las contribuciones que puede decretar el Municipio, entre las cuales precisamente se encuentra, anota el señor Personero, el impuesto de patentes sobre carruajes de

todas clases y vehículos en general, incluidos los automóviles y velocípedos. Nadie, ciertamente, pone en duda la existencia de éste derecho ni trata de contradecirlo en forma alguna. Empero, él no es de carácter absoluto como parece entenderlo el señor Personero, comoquiera que las mismas leyes que lo consagran lo limitan racional y prudencial mente. Así, en la Ley 72 de 1926, sobre facultades al Municipio de Bogotá, la que reviste el carácter de una verdadera excepción, dice al final del artículo 6º: ...Puede, además, sin esa autorización (de la Asamblea Departamental) crear los impuestos y contribuciones que estime necesarios, dentro de la Constitución y de las leyese (Subraya el Consejo). Vale esto decir que el Municipio de Bogotá, cuando quiera que pretenda hacer uso de estas amplísimas facultades, forzosamente debe mantenerse dentro de la órbita constitucional, y ya se dijo que ésta exige imperativamente como requisito esencial la generalidad de los impuestos en relación con la materia imponible para evitar odiosas excepciones a favor de determinadas personas con perjuicio de otras. El rigor de esta norma fue precisamente la que salvó el Municipio en el Acuerdo en examen. De otro lado, el artículo único del Acto legislativo número 1° de 1921, reformatorio de la Constitución Nacional, consagra el principio de la libertad de industria, que ampara y protege el 4o del número 3 de 1910, cuando dice: Artículo 4.° Ninguna ley que establezca un monopolio podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella

deban quedar privados del ejercicio de una industria lícita. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico y en virtud de ley. Sólo podrán concederse privilegios que se refieran a inventos útiles y a vías de comunicación. No permite pues la Constitución Nacional a las Asambleas ni a los Concejos Municipales decretar el establecimiento de monopolios en forma alguna. Esta facultad radica por modo exclusivo en el Cuerpo soberano de la República, quien debe ejercitarla por medio de leyes, previo el lleno de todas las formalidades y requisitos constitucionales correspondientes. Si, pues, la Constitución ampara el derecho de propiedad y consagra la libertad de industrias; si prohíbe la confiscación de bienes; si solamente tolera que se tome la propiedad individual por vía de pena o apremio, o indemnización o contribución general, con arreglo a las leyes, y si en acatamiento a estos principios o como natural consecuencia de los mismos dispone que ninguna ley que establezca un monopolio puede aplicarse antes de ser plenamente indemnizados todos cuantos resulten damnificados con dicha medida, es incuestionable, en sana lógica jurídica, que cualesquiera impuestos o contribuciones que se establezcan en Colombia, deben necesariamente guardar proporción con el valor o rendimiento del objeto o industria gravados, porque si el impuesto excede a sus rendimientos o no dejan margen a ganancia alguna, lo que habrá será, no ciertamente un impuesto o contribución, sino una confiscación o monopolio, en forma más o menos velada, a favor de la entidad que establece el gravamen. Quiere todo esto decir que los llamados impuestos prohibitivos no se toleran, sea cual fuere el

disimulo con que se establezcan, por la Constitución de la República. Tal ocurre en el caso que se contempla. El impuesto establecido en el ordinal e) del Acuerdo demandado es, en sentir del Consejo de Estado, un impuesto prohibitivo, ten diente a establecer un monopolio de determinada industria a favor del Municipio de Bogotá. En efecto, al folio 3 del cuaderno de pruebas del demandante se hace visible la inspección ocular practicada en asocio de peritos por el Tribunal de primera instancia sobre los libros de contabilidad de la empresa demandante. Después de un detenido estudio del asunto, los señores peritos concluyen su exposición, en estos términos: .. . .En vista de las razones anteriores conceptuamos, de común acuerdo, que el impuesto de ocho pesos por cada puesto en los buses Brockway, por mes, que prestan servicio público en esta ciudad, es prohibitivo, porque el negocio en cuestión no alcanza a producir para la conservación de los vehículos, menos para pagar dicho impuesto. (Folio 5 vuelto). Todo esto está indicando que el señor empresario, a causa del excesivo impuesto que por modo tan excepcional se le impone a su industria, se verá forzosamente obligado a abandonarla, quedando ella de hecho en manos del Municipio de Bogotá, único que podrá seguir explotándola por no estar sometido a impuestos de ninguna naturaleza. O mejor dicho, que aquella entidad por medio del procedimiento demandado, monopoliza en su exclusivo provecho determinada industria, privando del goce de ella a quien legítimamente la poseía, sin previa y cumplida indemnización, y sin facultad constitucional alguna para hacerlo.

Por lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de acuerdo con el señor Fiscal de la corporación, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, confirma en todas sus partes la providencia recurrida. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al tribunal de primera instancia.

CONSTANTINO BARCO

NICASIO ANZOLA

ARCADIO CHARRY

JOSE A. VALVERDE R.

ALBERTO MANZANARES V.

Secretario en propiedad