CE-SCA-EXP1947-N1129

COMPAÑIA NACIONAL DE NAVEGACION - Naturaleza jurídica / EXACCIONES - Exoneración de pago / EXONERACION DE TURNOS OBLIGATORIOS PARA EL USO DE LOS MUELLES Y LLEGADA Y SALIDA EN LOS PUERTOS DEL RIO MAGDALENA - Requiere autorización legal expresa

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: GUILLERMO HERNANDEZ RODRIGUEZ Bogotá, veintinueve (29) de noviembre de mil novecientos cuarenta y seis (1947)

Radicación número: CE-SCA-EXP1947-N1129

Actor: NAVIERA COLOMBIANA, COMPAÑÍA DE NAVEGACION SANTANDER,

EMPRESA DE NAVEGACION MARVASQUEZ Y EMPRESA DE VAPORES

JULIO MONTES Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS El abogado José Luis Trujillo Gómez, con poder que le confirieron la Naviera Colombiana, la Compañía de Navegación Santander, la Empresa de Navegación Marvásquez, y la Empresa de Vapores Julio Montes, presentó demanda de nulidad, el día 21 de septiembre de 1945, contra las siguientes providencias del

Ministerio de Obras Públicas:

1. Resolución número 149 del 23 de Julio de 1945, por la cual la Dirección de Transportes y Tarifas exceptúa de los turnos establecidos para las Empresas de Navegación Fluvial, a las Compañías o Empresas a las cuales les hayan sido otorgadas las ventajas que la ley concede a las instituciones de utilidad pública.

2. Telegrama número 4-1112 de 27 de julio de 1945, dirigido por el Ministerio de Obras Públicas a las intendencias fluviales manifestándoles que conforme al artículo 79 de la ley 20 de 1944, la Compañía Nacional de Navegación está exenta de toda contribución y que por lo tanto no debían cobrarle derechos de muelle, ni exigirle papel sellado, ni timbres como a las demás empresas.

El actor fundó su demanda así: "En derecho fundamos la demanda de nulidad en los artículos 82 y siguientes del

C. C. A. por ser los actos acusados, como lo hemos expuesto en la primera parte de este libelo, ilegales e inconstitucionales toda vez que violan la ley 4° de 1920, la ley 20 de 1944, los Decretos citados; en la primera parte de este escrito y en especial el Decreto Legislativo número 2313 de 1943, los artículos, 27, 28, 69 y concordantes de la Constitución Nacional".

La anterior demanda fue admitida por auto de 15 de noviembre de 1945. I Suspensión provisional Comoquiera que el demandante solicitara la suspensión provisional de los actos acusados, el consejero ponente en el mismo auto antes mencionado dispuso lo siguiente: "Decrétase la suspensión provisional de la Resolución número 149 de 1945, emanada de la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas, "por la cual se adiciona el numeral 6o, y aparte XI, del artículo 1° de la Resolución número 162 de 1944, y que fue aprobada por el señor Ministro de Obras Públicas el 23 de julio de 1945.

"6° Niégase la suspensión provisional del telegrama número 4-1112 de 27 de julio último, dictado por el Ministro de Obras Públicas". II Planteamiento de la controversia jurídica Con el propósito de presentar claramente los distintos puntos de vista presentados en esta controversia jurídica, se insertan a continuación los actos acusados y se presentarán de manera sintética los principales argumentos aducidos por el demandante abogado José Luis Trujillo y por el señor fiscal del Consejo de Estado. A) Los actos demandados El texto de los actos demandados es el siguiente: a) La Resolución. "Resolución número 149 de 1945 (julio 23), por la cual se adiciona el numeral 6o, aparte XI, del artículo 1° de la Resolución número 162 de 1944. El Director Nacional de Transportes y Tarifas; en uso de sus atribuciones legales, Resuelve: Artículo 1° Adiciónase el numral 6°, aparte XI, del artículo 1° de la Resolución número 162 de 1944, incluyendo en las excepciones del turno obligatorio, los buques de las Compañías o Empresas a las cuales les hayan sido otorgadas las ventajas que la ley concede a las instituciones de utilidad pública. Artículo 2° Esta Resolución requiere, para su validez, de aprobación por el Ministro de Obras Públicas y empezará a regir al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial. Publíquese y cúmplase. Dada en Bogotá a 23 de julio de 1945. El Director Nacional de Transportes y Tarifas, Hernando Salazar R. El Secretario Abogado,

Policarpo Gutiérrez. Aprobada el 23 de julio de 1945. El Ministro de Obras Públicas, Alvaro Díaz S." b) El telegrama "República de Colombia Ministerio de Obras Públicas Telegrama número 4-1112 Bogotá, julio 27 de 1945 Fluvial Conformidad artículo séptimo (7°) ley veinte (20) año pasado, Compañía Nacional Navegación está exenta toda contribución. Consecuencia no deben cobrarle derechos a los muelles ni exigirle papel sellado, timbres, como demás empresas. Minobras (Firmado) Alvaro Díaz S. Igual a: Termarit, Intendente Fluvial, Barranquilla; Intendente Fluvial, Cartagena; Fluvial Puerto Salgar, Dorada, Berrío, Barranca, Wilches, Gamarra, El Banco, Magangué, Calamar y Girardot, ra/cdc. JBA." B) Argumentos jurídicos del demandante Dice en su alegato de conclusión el abogado Trujillo Gómez: ... que la Resolución 149 acusada, crea un monopolio de hecho a favor de la Compañía Nacional de Navegación, pues la empresa que en el río Magdalena no esté sometida a turnos, eliminará, en más o menos corto tiempo, a las restantes por una ley de gravitación económica ineludible. Viola por consiguiente dicha Resolución no tan sólo las leyes y decretos que reglamentan los turnos, y el artículo 27 de la Constitución Nacional, sino también el artículo 6° de la Ley 27 de 1888 que prohibe el

funcionamiento de sociedades anónimas contrarias a las buenas costumbres, el orden económico y a las prescripciones legales, así como aquellas que no versan sobre un objeto real y de lícita negociación, o que tiendan al monopolio de las subsistencias o de algún ramo de la industria. Me permití aducir en la demanda inicial de esta acción la jurisprudencia contenida en las sentencias del H. Consejo de Estado de fecha 25 de junio de 1937 y 4 de marzo de 1941 (Anales 235 a 262, pág. 560; y Anales 1938 a 1942, pág. 91), sobre la diferencia que existe entre impuestos y contribuciones, de una parte, y tasas de otra, para demostrar que el servicio de muelles, impropiamente denominado "impuesto" de muelles, es una tasa que no pudo quedar comprendida en la exención que el artículo 7° de la Ley 20 de 1944, otorgó a favor de la Compañía Nacional de Navegación. Aquellas sentencias del H. Consejo son más que suficientes para llevar al ánimo del señor Magistrado la más completa convicción acerca de que el cobro por servicio de muelle no es ni impuesto, ni contribución, sino tasa. La Ley 20 de 1944 eximió de impuestos y contribuciones nacionales, departamentales y municipales a la Compañía Nacional de Navegación y no dijo que quedaba también exenta del pago de servicios y tasas; luego la interpretación que el Ministerio de Obras Públicas dio en el telegrama acusado a este artículo es abierta y claramente ilegal. "Que la expresión "contribución" no comprende el pago de servicios o tasas, aparece evidente si se considera que los artículos 29, 96, ordinal 2-201 y 205 de la

Constitución Nacional han dado a dicha expresión un significado idéntico, similar o sinónimo de "impuesto" y no de "tasa". Por ejemplo, el artículo 201 de la C N. dice: "Ninguna contribución indirecta ni aumento de impuesto de esta clase empezará...”. Como es absurdo pensar que pueda existir una tasa indirecta, la expresión transcrita de la Constitución indica que nuestro legislador usa la palabra "contribución" en sentido opuesto al de tasa. Si la constitución le da ese significado la ley no puede darle otro distinto. "Pero" supongamos, en gracia de discusión, que la Ley 20 de 1944 en su artículo 7° hubiera exceptuado expresamente a la Compañía Nacional de Navegación no solamente de impuestos y contribuciones, sino también del pago de tasas y servicios. Aun en tal hipótesis estaría el H. Consejo de Estado en la obligación de aplicar preferentemente el artículo 27 de la C. N., según lo preceptúa el artículo 5° de la Ley 57 de 1887, ya que el artículo 7° de la Ley 20 de 1944 crearía un monopolio de hecho a favor de la Compañía Nacional de. Navegación, monopolio que, como lo han declarado la Corte Suprema de Justicia y el H. Consejo de Estado en los fallos transcritos en la demanda, es tan inconstitucional y violatorio del artículo 27 de la Carta, como el monopolio creado abierta y directamente por la ley. De consiguiente, habría de anularse el acto administrativo acusado por violatorio de la Carta Magna, sin que valiera afirmar, en la hipótesis que

contemplamos, que dicha actuación administrativa encontraba respaldo o fundamento en el artículo 7° de la Ley 20 de 1944, ya que al Juzgador le está vedado dar aplicación a disposiciones abiertamente inconstitucionales, como lo sería aquella que creara un monopolio de hecho con la navegación del Magdalena a favor de una sociedad mercantil como la Compañía Nacional de Navegación, monopolio que surgiría ineludiblemente de la exención del pago de los servicios y tasas a que están obligadas las restantes empresas. "Visto todo lo anterior y existiendo la disposición constitucional del artículo 27 que prohíbe los monopolios, sean ellos directos o indirectos, de hecho o de derecho, y existiendo la Ley 27 de 1888 y la jurisprudencia de la Corte sobre monopolio de hecho, no cabe duda alguna de que el artículo 7° de la Ley 20 de 1944 es inaplicable por inconstitucional, ya que por medio de tal disposición se busca crear un monopolio de hecho en la navegación del río Magdalena a favor de una sociedad anónima de carácter mercantil denominada Compañía Nacional de Navegación. De consiguiente, la providencia administrativa acusada, que no encontraría respaldo sino en el citado artículo, en el caso de que él eximiera también a dicha Compañía de tasas y del pago de servicios, debe ser declarada nula por inconstitucional, como lo espero con fundamento en las precedentes consideraciones y en las consignadas en la demanda inicial de esta acción". C) Argumentos del señor Fiscal El señor Fiscal de la Corporación, presenta una serie de argumentos cuya parte esencial está contenida en los párrafos que a continuación se insertan.

a) Naturaleza jurídica de la Compañía Nacional de Navegación: Sobre el particular dice el señor Fiscal: "Tanto tratándose de Corporaciones Administrativas Autónomas como de asociaciones e instituciones de derecho público, a más de que el Estado les confiere el derecho soberano de potestad imperativa, para que puedan obrar con prerrogativas de autoridad, les otorga, a menudo, subsidios, subvenciones, privilegios o dotaciones que son las más de que dispone el Estado creador y que se consideran indispensables para el desempeño de la función pública que se les asigna. "Del artículo 10 de la Ley 20 citada se desprende con la mayor claridad la naturaleza de la Compañía Nacional de Navegación, de acuerdo con el cual se establece que la forma anónima de la Compañía no le da un carácter de sociedad mercantil, sino que es un medio para regir los destinos de esa nueva institución pública. Así vemos que el inciso segundo de dicho artículo dice lo siguiente: "los estatutos y sus reformas, deberán ser aprobados por decreto ejecutivo y protocolizados en una de las Notarías de Bogotá". "De manera que no es un acuerdo de voluntades el que da nacimiento a la persona jurídica de la Compañía, sino es la voluntad soberana del Estado y de la ley que le confiere independencia para el manejo de los negocios que pone a su cuidado, adoptando una forma de sociedad anónima la creación del ente jurídico se debe al contrato de asociación que se celebra por escritura pública; y en el caso de la Compañía Nacional de Navegación, es el Estado que por medio de sus Ministros elabora sus estatutos y ordena protocolizarlos en una Notaría, para

hacer pública su organización. "Resulta de aquí que la Compañía Nacional es en su soberanía y dentro de los límites de su organización, el propio Estado Nacional que le transmitió el derecho soberano de su potestad imperativa para el desempeño de una función pública. "Como conclusión del anterior estudio se deduce lo siguiente: La Compañía Nacional de Navegación, no tuvo su nacimiento en un contrato de sociedad propiamente dicho, sino en una orden imperativa de la Ley 20 de 1944, que le dio vida, que determinó las personas que debían formar la Compañía y que delegó en el Gobierno la facultad de consagrar su organización mediante decreto ejecutivo que aprobara los estatutos ; dicha Compañía ejerce la misma potestad imperativa del Estado que la creó, en el desempeño de sus funciones; administra bienes que son directa o indirectamente del Estado; goza de las prerrogativas que pertenecen al mismo Estado en el ejercicio de sus funciones, tales como exención de contribuciones e impuestos, que recibió a manera de subsidios, dotaciones, o subvenciones que son de uso frecuente y necesario en esta clase dé instituciones. En una palabra, la Compañía, como antes lo dije, es el propio Estado que opera en forma de Corporación Administrativa Autónoma o de institución de derecho público. "No vale el argumento ni el actor sobre que la Compañía Nacional de Navegación no puede considerarse como una "institución de utilidad común", pues éstas se definieron en el artículo 1° de la Ley 93 de 1938 y son bien diferentes de las "asociaciones o instituciones de derecho público. "b) Las violaciones de la Ley 4a de 1920. Después de transcribir los artículos 4° y

5° de la citada ley, dice el fiscal: "Ante todo debe observarse que los artículos acabados de copiar se refieren exclusivamente al turno para el transporte de los distintos grupos de carga, ya sea ella de propiedad de particulares o de las mismas empresas públicas. La ley quiso que los transportadores no pudieran hacer a un cliente de mejor condición que a otro, y de ahí que estableciera la facultad de consagrar turno riguroso para el transporte de la carga. "En cambio, la Resolución 149 acusada, trata del turno en la salida y entrada de los barcos, cosa bien diferente de lo que quiso reglamentar la Ley 4a de 1920…………." "Esto si se tratara de los turnos para el transporte de las distintas mercaderías, que es a lo que se refiere la Ley 4° de 1920. Pero como antes lo dije, la Resolución acusada no se refiere a los turnos en el transporte de mercaderías, sino a los turnos en la salida de los barcos, para los cuales el Gobierno dispone de plena libertad, atendidas las diversas circunstancias que se presentan en el uso de sus puertos y muelles. La Ley 4° de 1920 no establece los turnos en la salida de los barcos, ni restringe la facultad del Gobierno para establecerlos en los muelles que son de su propiedad, y que administra como bienes públicos. c) Exoneración de Impuestos y Contribuciones. Sobre este problema el señor Fiscal se declara de acuerdo sobre la clasificación que en repetidos fallos ha hecho el Consejo sobre las exacciones trifurcadas en impuestos, contribuciones y tasas. Después de transcribir algunas citas de Frits Fleiner sobre el particular dice

el señor Fiscal: De manera que según el concepto antes expresado, las contribuciones se cobran o bien para atender a la instalación de una obra por medio de un establecimiento público, o bien para sufragar los gastos de su conservación. Cuando de tasas se habla, el Estado cobra la remuneración por un servicio público, como el alumbrado, aseo, acueducto, etc. En el caso de autos, se trata de los derechos que se cobran a los usuarios del muelle en los puertos que son de propiedad del Estado. Tales derechos corresponden a las necesidades de conservación y ensanche de ese establecimiento portuario, y su pago recae sobre las personas que usan de los muelles con sus barcos. Sigúese de aquí que los derechos de muelle representan no una tasa sino una contribución, pues los muelles constituyen un establecimiento público del Estado para el servicio de los navegantes. Los servicios públicos de que habla el demandante son un tanto diferentes porque se refieren a empresas que ordinariamente se explotan por los particulares y que por una u otra circunstancia son del Estado en algunas ocasiones. Esos servicios son los de agua, luz, teléfonos, etc. En cambio los puertos no pueden considerarse sino como bienes de uso público que casi siempre administra el Estado y cuya construcción y conservación están a su cargo. "De manera que el artículo 7° de la Ley 20 de 1944 al consagrar la exención de impuestos y de "toda clase de contribuciones", libertó a la Compañía Nacional de Navegación del pago de los "derechos de muelle". La orden telegráfica está, pues, ajustada a la ley, y mientras ésta no haya sido declarada inexequible dispone de

toda fuerza obligatoria. Hay más, la expresión "toda clase de contribuciones", está diciendo que con ella el legislador quiso libertar a la Compañía de cargas donde pudiera haber duda de la naturaleza de la exacción. "La intención del legislador de libertar a la Compañía de las cargas que en el mismo desempeño de su función corresponden a los particulares, liberación que hace a manera de subvención o subsidio, se deduce del texto del artículo 12 de la Ley 20 de 1944, donde autoriza al Gobierno para conceder a título gratuito el uso de los puertos de la República que pertenecen a la Nación. Y es claro que con mayor razón puede liberar a la Empresa del pago de los derechos de muelle, que es una de las maneras de usar de los puertos de la República". III Estudio del problema jurídico de fondo El problema controvertido en este juicio se refiere fundamentalmente al carácter jurídico que pueda tener la Compañía Nacional de Navegación. Ante todo, y como cuestión previa debe analizarse si dicha Compañía constituye o no un establecimiento público. Analizado este problema se podrá establecer con claridad, dentro de la reglamentación general de los establecimientos públicos, si la Compañía Nacional de Navegación está exonerada o no del pago de toda clase de exacciones. En seguida, se podrá investigar mejor si las prerrogativas de los establecimientos públicos pueden ser de tal naturaleza y amplitud que entraben el funcionamiento tradicional de Empresas de capital privado pero que intervienen en el servicio público de transporte, como por ejemplo las de navegación fluvial que la Ley 4a de

1920 caracteriza en su artículo 2o como "Empresas públicas de transportes". IV Naturaleza jurídica de la Compañía Nacional de Navegación La ampliación de las actividades del Estado moderno lo conduce a renovar sus procedimientos para la prestación de los servicios públicos. En la actualidad la prestación de esos servicios públicos por parte del Estado puede hacerse bajo seis modalidades, a saber: 1° Servicios públicos prestados por administración directa. 2° Servicios públicos prestados por administración delegada. 3° Servicios públicos prestados bajo la forma de establecimientos Públicos. 4° Servicios públicos prestados por intermedio de instituciones de utilidad común. 5° Servicios públicos prestados mediante concesiones de servicios públicos. 6° Servicios públicos prestados mediante el procedimiento de organización de Empresas de economía mixta. Los establecimientos públicos fueron organizándose de manera lenta dentro del derecho público y la verificación de su existencia y el estudio de sus características, ha sido más que todo una obra teórica de carácter jurisprudencial. En la actualidad la ampliación de los servicios públicos determina que al lado de los establecimientos públicos propiamente dichos, vengan surigiendo algunos organismos que profesores de derecho administrativo como Mestre y Waline, consideran como una categoría no identificada, y cuyo estudio no ha sido realizado hasta el momento. En la legislación colombiana aparece la creación de instituciones públicas como la Universidad Nacional y el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, pero no existe un estatuto especial que defina y diga cuál es la naturaleza y las características generales de dichos establecimientos. En cambio, para las

instituciones de utilidad común, se tiene que la Ley 93 de 1938 en su artículo 1° dio una definición de su naturaleza, así: Tara los efectos del presente artículo se entienden por instituciones, de utilidad común todas aquellas entidades que destinan un patrimonio determinado a una determinada finalidad social, sin ánimo de lucro. No existiendo un estatuto general orgánico sobre los establecimientos públicos, sus características generales deben deducirlas de las leyes que han dado vida a algunas de esas personas administrativas, y teniendo en consideración la tesis jurisprudencial y la doctrina de los tratadistas. A) La doctrina. Los tratadistas de derecho público conciben esta clase de establecimientos como personas administrativas descentralizadas. Así por ejemplo, el profesor Waline, en el estenograma de su curso dictado en la Universidad de París en el presente año de 1946, dice así: "Los establecimientos públicos se distinguen de la comuna y del departamento por su especialización en una tarea determinada según, el acto de su fundación. Se puede definir el establecimiento público, como una persona administrativa descentralizada encargada de dirigir un servicio público determinado o a lo más un grupo de servicios conexos. Ejemplos de establecimientos de servicios públicos: un liceo, por ejemplo, o un centro de comercio. El establecimiento público es una persona en el sentido jurídico de la palabra, lo que equivale a decir que es un sujeto de derecho. Se trata por lo tanto de una persona administrativa, lo cual lo distingue de los establecimientos de utilidad pública (común) que a pesar de su objetivo de interés general conservan siempre su carácter de organismos

privados". Esta distinción fundamental entre los establecimientos públicos y las instituciones de utilidad común determina que la actividad de los primeros se rige por el derecho público y la de las segundas por el derecho privado. Los tratadistas Colombianos no discrepan en este concepto doctrinario francés sobre el establecimiento público. En su Tratado de Derecho Administrativo el profesor Castro Martínez, da sobre el particular la siguiente definición: "Un establecimiento público es un servicio público con personería jurídica y autonomía técnica, políticamente dependiente del Estado. En esta definición se encuentran tratadas las tres condiciones esenciales, o sean: la supremacía del Estado para determinar todo lo relativo a la satisfacción de las necesidades generales mediante procedimientos que someten el interés individual al interés colectivo; la personería jurídica para poder administrar y disponer de un patrimonio según las conveniencias del servicio; y, por último, la autonomía técnica, que es la condición primordial para asegurar la eficacia del servicio público así creado". (Castro Martínez, página 163). En su curso de derecho el profesor Carlos H. Pareja, describe así dichas instituciones: "c) Bajo la forma de establecimientos públicos se organizan algunos servicios provistos de un patrimonio independiente y dirigidos por un personal técnico designado total o parcialmente por las autoridades administrativas. Establecimientos públicos nacionales por el origen del acto, que los crea, son la Universidad Nacional, el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles, la Contraloría General de la República; los hay también departamentales y municipales. Característica del establecimiento público, que en esencia es un servicio público descentralizado socialmente, es poseer, además de un patrimonio propio, una

personalidad independiente. .Esta personalidad y aquel patrimonio sólo puede dárselos la ley o sus sustitutos, la ordenanza o el acuerdo. Hay casos, sin embargo, en que esas características no son muy acentuadas: así, por ejemplo, la Contraloría General de la República posee personería propia, pero no tiene delimitado un patrimonio particular". B) Legislación positiva colombiana. Con el propósito de examinar algunos textos de las leyes sobre el particular para sacar de ellos conclusiones generales, se transcriben a continuación los artículos esenciales de las leyes relativas al Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales y a la Universidad Nacional de Colombia para analizar después el estatuto legal de la Compañía Nacional de Navegación: a. Ley 29 de 1931, sobre creación del Consejo Administrativo cielos Ferrocarriles Nacionales Los artículos principales de este estatuto dicen: Artículo 1° Créase el consejo administrativo de los Ferrocarriles nacionales, destinado a administrar los ferrocarriles de propiedad nacional sobre una base comercial y con la debida consideración a los intereses económicos del país. El consejo administrará los ferrocarriles que se hallan actualmente en servicio, los que en adelante vayan entrando en explotación y los que pasen a ser de propiedad nacional. Artículo 2° El consejo administrativo de los ferrocarriles nacionales disfrutará de las prerrogativas y derechos de una persona jurídica autónoma, representada por el administrador general; ejercerá todas sus funciones con una completa independencia y podrá presentarse ante los tribunales y autoridades de cualquier orden, y ejecutar cualquier acción o excepción que considere conveniente o

necesaria para la buena administración y desarrollo de los bienes confiados a su cuidado". b. Ley 68 de 1935, orgánica de la Universidad Nacional de Colombia Los principales artículos de esta ley dicen: Artículo 1° La Universidad Nacional de Colombia será una persona jurídica dentro de las normas de la constitución y de la presente ley. Artículo 2° La universidad estará constituida por las facultades, escuelas profesionales nacionales e institutos de investigación que hoy funcionan en la república y que se establezcan en lo futuro, y por el conservatorio nacional de música, el observatorio nacional astronómico, los museos y el instituto nacional de radium. "Artículo 3° El patrimonio de la universidad estará constituido por todos los bienes muebles e inmuebles y auxilios en dinero destinados para tal fin por leyes y decretos; por las adquisiciones que la universidad haga a cualquier título y por los auxilios que reciba de cualesquiera entidades departamentales o municipales". C) Análisis de la ley 20 de 1944, orgánica de la Compañía Nacional de Navegación De conformidad pon la ley 20 de 1944 por la cual se creó la Compañía Nacional de Navegación, se observa que esta entidad tiene las siguientes características: 1° Se trata de una compañía organizada como sociedad anónima con las características especiales enumeradas por la ley. 2° Su objeto consiste en fomentar y regularizar la navegación fluvial y de cabotaje, con la finalidad primordial de ayudar a la colonización de los territorios del sur del país, para incorporarlos a la economía nacional. 3° El capital de la compañía será inicialmente de tres millones de pesos suscritos

por el Gobierno Nacional, la Federación Nacional de Cafeteros, el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, y las demás entidades oficiales, semioficiales o privadas que determine la Junta Directiva. 4° Las utilidades líquidas de la compañía no podrán ser mayores del 6% anual. Las utilidades líquidas que les corresponde a las acciones del gobierno nacional, ingresarán a un fondo denominado de capitalización, con el propósito de suscribir y adquirir para el Estado nuevas acciones a medida que se decreten aumentos de capital. 5° La Junta Directiva de la Compañía estará integrada por los Ministros de Obras Públicas, Guerra y Economía Nacional, por un representante de las entidades semioficiales y por un representante de los accionistas privados. El Ministro de Obras Públicas será el presidente de la Junta. 6° Respecto de las ventajas que tiene la Compañía dice el artículo 7° de la ley, lo siguiente: Artículo 7° Tanto la Compañía como las acciones, bonos, etc., que emita y las operaciones que ejecute, estarán exentas de impuestos nacionales, departamentales y municipales y de toda clase de contribuciones. "Además gozará de todas las ventajas que concede la ley a las instituciones de utilidad pública". 7° Los estatutos de la Compañía serán elaborados por los Ministros de Obras Públicas, Guerra y Economía Nacional, y deberán ser aprobados por el ejecutivo. De conformidad con la presentación que se acaba de hacer de la creación y funciones de la Compañía Nacional de Navegación aparece que dicha entidad está constituida con un aporte directo de la nación representada en dos millones

de pesos, lo que equivale a las dos terceras partes del capital total. El resto del capital será suscrito por corporaciones vinculadas al Estado como la Federación Nacional de Cafeteros y el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales: Comoquiera que las acciones privadas vendrían a representar un porcentaje excesivamente escaso, se tiene que la Compañía mencionada, funciona sobre la base de un patrimonio descentralizado que le pertenece al Estado. Este carácter público de la institución resalta con la circunstancia de que su Junta Directiva está integrada en su gran mayoría por Ministros del Estado, lo cual establece una vinculación estricta de la Compañía en el Gobierno de Colombia. Se acentúa este carácter con la limitación de las utilidades líquidas al 6% anual y con las ventajas especiales que le confiera a la empresa el artículo 79 al exonerarla del pago de impuestos nacionales y de toda clase de contribuciones. Sintetizando todos estos conceptos, se tiene que la Compañía Nacional de Navegación se ha constituido para intervenir en la regularización de un servicio público, con un patrimonio descentralizado, con personería jurídica y con autonomía técnica, pero conservando su dependencia económica y política respecto del Estado que posee como mínimum las dos terceras partes del capital y que tiene la mayoría absoluta en la junta directiva. En consecuencia, la confrontación de las caracterí