CE-SCA-EXP1949-N0126

JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Conoce de las demandas contra los actos que no tengan origen en un contrato CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: PEDRO GOMEZ FARRA Bogotá, veintiséis (26) de enero de mil novecientos cuarenta y nueve (1949) Radicación número: 0126

Actor: MIGUEL Y MARIANA TOBON Y OTROS Demandado: JUNTA DE VALORIZACION DEL MUNICIPIO DE MEDELLIN El tribunal Administrativo de Antioquia resolvió, por auto del 3 de febrero de 1948, no admitir la demanda propuesta por Miguel y Mariana Tobón, Candelaria Tobon de Cardona y Clementina Toban de Gaviria, sobre nulidad de la Resolución número 15 de 16 de octubre de 1945, de la Sección Administrativa de Valorización del Municipio de Medellín, en cuanto dice relación al renglón "C. 11. Mariana Tobón y hermanas", por el cual se les liquida, "por concepto de ajuste de impuesto

de valorización en el ensanche de la carrera Junin, entre calles de 4 ‘Ayacucho' y 'Pichincha', la suma de mil seiscientos ochenta y cinco pesos, setenta y tres centavos ($ 1.685.73)". De ese auto apeló el apoderado de los demandantes, doctor Miguel Díaz Mendoza, y concedida la apelación, fueron enviados los autos a esta Superioridad, donde el recurso ha sido sustanciado en legal y debida forma, por lo cual se procede a decidirlo: El tribunal de instancia funda su proveído en las siguientes razones: "Mediante un

estudio detenido de la relación de hechos, la que en su mayor parte se reduce a un relato y transcripción cronológica de la correspondencia cruzada entre los representantes del Municipio y los interesados en este asunto, se ve que finalmente llegaron a un acuerdo transaccional, el que fue elevado a escritura pública pasada ante la Notaría Primera de Medellín, que lleva fecha I9 de julio de 1944 y se distingue con el número 2883. "Lo que viene después es una continua, repetida e insistente afirmación de que se han violado las cláusulas de ese convenio elevado a escritura pública, a cuya celebración el Municipio, palabras del libelo de demanda, 'no concurrió como persona de derecho público, susceptible de ejercitar actividades impositivas, sino como agente de derecho privado, capaz de contratar y contraer con las personas naturales, acomodándose al mismo nivel de igualdad consagrado por la ley entre las partes contratantes, así como las personas capaces de contraer obligaciones en los contratos bilaterales, llegan, mediante discusiones previas, a un acuerdo de sus voluntades sobre el objeto y las causas materia del contrato, para darle luego a éste las solemnidades de rigor legal en cuanto a su forma'. En otra parte se dice: la Junta de Valorización, al recurrir a una fórmula comercial para la fijación del impuesto, obró fuera de la norma general establecida por la ley orgánica de ese impuesto, y que pudo hacerlo así en ejercicio de su propia autonomía para el manejo de los fondos percibidos por concepto de valorización, según el artículo 6° de la Ley 25 de 1921. "Las mismas disposiciones que se indican como violadas por la Resolución acusada, están indicando que se trata de violaciones de orden privado contractual:

artículos 1603, 1501, 1618, 1612, 1275 y 1602, todas las cuales dicen relación a los efectos de las obligaciones nacidas de los contratos, las cuales están excluidas del conocimiento de estos Tribunales por propio ministerio de la Ley 167 de 1941, artículo 73. Bien es verdad que los demandantes advierten que 'con la ocurrencia a estas disposiciones civiles no pretendemos fijar la discusión en un sentido distinto al que le corresponde', porque no olvidan la existencia del artículo 73 citado, 'ya que en nuestro caso no existe dimanación u origen en contrato que pudiera inhibir el conocimiento de lo demandado', y que las partes convinieron en fijar cuantías por concepto de valorización, precios de inmuebles y determinar perjuicios, éstos últimos mediante avalúo 'guarceño'. Así se había despojado el Municipio de su poder público, hasta llegar a contratar en derecho privado, como cualquier hijo de vecino. (Se subraya.) "Igualmente se indicó como violado el artículo 2° del Acuerdo número 51 de 1943, pero sin expresar el concepto de esa violación, siendo que es precisamente de este artículo de donde se desprende la facultad de la Junta para proceder a distribuir "ajustes", poder que se niega ahora a la Junta por la operancia de una norma extraña de carácter contractual, que es la que se estima violada. Así, pues, se cae en que lo que en realidad procede es la demanda contra la violación de ese contrato, ya que el Municipio no se atuvo a las estipulaciones hechas en él, como

aparece de todo el cuerpo de la demanda, y como en realidad así resulta ser, sin que se entre a anticipar conceptos que no corresponden a este Despacho, al tenor del referido artículo 73 de la Ley 167 de 1941, pues son de la incumbencia de la justicia ordinaria, razón por la cual no babría de admitirse esta demanda." La demanda, después de hacer una relación circunstanciada de los antecedentes de la negociación llevada a efecto entre el Municipio de Medellín y los nombrados señores Tobón, por la cual las partes convinieron contractualmente la extensión superficiaria del predio urbano de propiedad de los demandantes que éstos ceden al Municipio para la ampliación de la carrera "Junín" en el crucero con las calles "Pichincha" y "Ay acudió", del plano de esa ciudad; del precio de la vara cuadrada cedida avaluada comercialmente y conforme al presupuesto de la valorización adquirida; del impuesto de valorización correspondiente; de las gestiones adelantadas ante la Junta de Valorización y ante el Concejo Municipal sobre exoneración del nuevo tributo deducido, etc., de todo lo cual se anexa una documentación auténtica, cita las disposiciones legales que considera violadas y el concepto de la violación, por la imposición del nuevo tributo de ajuste de valorización, liquidado después de perfeccionada esa negociación, expresándose al respecto así: "Noveno. Las razones en que fundamos la demanda de nulidad ya están expuestas en los numerales anteriores en general, mas su síntesis y otras nuevas, la enunciación de las disposiciones violadas y el concepto en que lo hayan sido, se concreta así:

"a) La resolución acusada atenta contra la letra y el espíritu de una norma civil consagrada en disposición expresa: ‘Articulo 1603 del Código Civil. Los contratos deben ejecutarse de buena fe y por consiguiente obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella’. Concordante con esta disposición es aquella que ya tenemos citada, o sea el artículo 1501: 'Son de la naturaleza de un contrato las cosas que no siendo esenciales en él, se entienden pertenecerle sin necesidad de una cláusula especiar. Y también el artículo 1818: 'Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras', Y el 1612 ibídem: 'En aquellos casos en que no apareciere voluntad contraria, deberá estarse a la interpretación que mejor cuadre a la naturaleza del contrato...' Y también el articulo 1275 ibídem: 'El instrumento público o privado hace fe entre las partes, con tal que tenga relación directa con lo dispositivo del acto o contrato'. Y el 160-2: 'Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales' Luego agrega: "A esas disposiciones civiles que afirmamos haber sido violentadas por la Resolución número 15, y que lo fueron realmente porque el Municipio semeja desconocer su existencia, o si conocida, obra de una manera distinta al tenor literal de ellas, agregamos la violación manifiesta de la norma contenida en el

artículo segundo del Acuerdo número 51 de 1943, que dice: ‘El impuesto de valorización será el costo de la obra, en cuanto al beneficio de ella a las propiedades lo cubriere (sic). En consecuencia, si el presupuesto del costo resultare deficiente, se procederá a distribuir ajustes, en cuanto el beneficio lo soportare, y sí sobrare de lo presupuestado, el sobrante se volverá a los gravados en la misma proporción de la imposición. 'En caso de que hubiere expropiaciones de acuerdo con la Ley 1a de 1943, si podrá ganar o perder el Municipio en la propiedad expropiada, pues en tal evento sustituye al propietario’.” En seguida concreta el libelo sus pedimentos principal y subsidiario en los siguientes términos: Por lo expuesto demandamos la nulidad de la Resolución número 15 de 16 de octubre de 1945, emanada de la honorable Junta de Valorización del Municipio de Medellín, en el renglón C. 11 Mariana Tobón y hermanas', cuya copia autenticada acompañamos, para que en sentencia definitiva se declare: “1°Que no tiene valor ni efecto alguno dicha Resolución) en cuanto en ella se incluyen los. nombres de los señores Mariana Tobón y sus hermanos, o sean Miguel Tobón, Clementina Tobón de Gaviria y Candelaria Tobón de Cardona, por cuanto que en este debate se ha establecido que no están obligados a pagar la cantidad de un mil seiscientos ochenta y cinco pesos con sesenta y tres centavos ($ 1.685.63), por concepto de ajuste de impuesto de valorización en el ensanche de la carrera Junin, entre las calles de Ayacucho y Pichincha, ni ninguna otra

cantidad que pudiera dimanar de dicha Resolución. "2° Que debe devolverse a los demandantes la cantidad que hayan pagado por fuerza de la mencionada resolución. "Subsidiariamente solicitamos que se declare que la Sección Administrativa de Valorización del Municipio de Medellín debe devolver, en el término de días que se le señale, lo que haya recibido de nosotros por concepto del gravamen establecido en la Resolución número 15 durante su vigencia." Y para concluír expone: "El honorable Tribunal es competente para conocer de esta demanda de conformidad con los artículos 52 y 54, numerales 3° y 5° respectivamente de la Ley 167 de 1941. La apoyamos en los artículos 66, 67. 68 y 27 de la misma Ley, con la salvedad o advertencia de que a la acción solamente debe dársele el carácter de plena jurisdicción, si el Magistrado sustanciado no acepta garantizable el negocio, como lo establece el último inciso del artículo 86 de aquella Ley, y en su lugar exige el comprobante de depósito anunciado en el mismo artículo. "Es oportuna la presentación de la demanda en relación al tiempo, por cuanto que, como se dijo antes, sólo puso fin a la vía gubernativa la Resolución del honorable Concejo, distinguida con el número 40 de 28 de agosto último, que acompañarnos con todos los antecedentes de la Resolución acusada, extendiendo la tacha a la citada Resolución del honorable Concejo, a pesar de la inocuidad de su contenido, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 279 de la misma Ley 167 varias veces citada. "Además, es competente el Tribunal para conocer de la demanda, de conformidad

con los artículos 52 y 54 de la Ley 167 de 1941, que apoyamos en los artículos 271 y siguientes de la misma Ley". Lo que se demanda es, por tanto, la nulidad de una Resolución, determinada por su número y fecha, en la parte que los demandantes consideran lesiva de sus derechos, proferida por una entidad administrativa del orden municipal, sobre la imposición de un tributo, que se acusa de violar ciertos textos del derecho civil y de un Acuerdo Municipal, y respecto a la cual aparece agotada la vía gubernativa. De la acusación de estos actos compete conocer a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ejercida en primera instancia por los Tribunales Administrativos y en segunda instancia por el Consejo de Estado, de acuerdo con los artículos 65, 54, ordinal 5°, y 88 de la Ley 167 de 1941. La demanda está ajustada a lo prescrito por el artículo 84 de esta misma Ley, ha sido acompañada de la copia auténtica del acto acusado y del comprobante de depósito del impuesto de que se trata, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 y 273 ibídem. De manera que los requisitos formales de la demanda, que exigen dichos textos legales, aparecen cumplidos en el libelo, por lo cual procede darle curso, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 87 del Código de cita. No puede decirse con exactitud que el acto demandado tenga su origen en un contrato, porque no aparece establecido que la entidad municipal que liquidó el impuesto lo haya hecho en razón o por causa de ninguna convención entre el Municipio de Medellín y los demandantes, ni podría, por otra parte, tener el tributo

semejante origen, ya que los impuestos que deben pagar los asociados no pueden proceder de convenios o pactos contractuales con el Fisco. Sin el contrato o con el contrato suscrito entre el Municipio de Medellín y los nombrados Tobón, el impuesto siempre se habría causado, porque en cualquiera de esas hipótesis, la finca siempre habría quedado afecta al gravamen, de modo que no puede sostenerse juiciosamente que la Resolución que liquidó el impuesto tenga su origen en ese contrato. Esa negociación fue llevada a efecto, por otra parte, con notoria anterioridad a la Resolución demandada y aunque del precio de esa convención se dedujo lo que correspondía en principio a los demandantes por impuesto de valorización, por este acto no se les exonera del "nuevo impuesto de ajuste" que se les liquida. Y aunque el demandante plantea en el debate conceptos del derecho privado y cita como violados algunos textos del Código Civil, también incluye entre los infringidos un Acuerdo Municipal, pero esos conceptos y citas no desvirtúan la naturaleza jurídica del acto acusado, bastándole al juzgador que éste sea uno de los comprendidos en la órbita de su competencia y que la demanda esté ajustada a los preceptos legales de forma y de oportunidad para darle curso al juicio y despacharlo, previos los trámites procesales, con las declaraciones procedentes. La facultad discrecional que asiste al demandante en "la expresión de las disposiciones que se estiman violadas y el concepto de la violación", que es una de las formalidades que debe reunir toda demanda ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, está jurídicamente condicionada, para la prosperidad

de la acción, a la procedencia de las citas que haga y a la juridicidad de la interpretación que de ellas exponga el actor, porque debiendo declarar la sentencia si el acto acusado viola o no tales disposiciones en su recto sentido, no podría ella fundarse en consideración de textos que no sean atinentes, o cuya interpretación y aplicación estén atribuidos por la ley a otra competencia, ni en ninguna norma que no haya sido expresa y precisamente citada en la demanda, por no ser oficiosa sino rogada la justicia que se imparte por esta jurisdicción. Mas cualesquiera que sean las disposiciones que se señalan como violadas, no se justifica la inadmisión de una demanda ceñida a los preceptos legales de forma y oportunidad, sobre el acto administrativo de la liquidación de un impuesto, respecto al cual aparece agotada la vía administrativa, porque ello implica en el fondo un prejuzgamiento inductivo o denegación de justicia. El ordinal 1º del artículo 73 de la Ley 167 de 1941 excluye de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo "las resoluciones de los funcionarios o autoridades del orden administrativo que tengan su origen en un contrato". En esta exclusión queda comprendido todo lo relativo a interpretación, efectos, resolución, rescisión, sanciones, caducidad, etc. de los contratos que celebra la Administración, el conocimiento de los cuales, por cualquiera de esos motivos, compete a la justicia ordinaria. Se funda la exclusión en la clásica doctrina del Derecho Administrativo, expuesta por Laferniére, que clasifica los actos administrativos por la forma corno se manifiesta la declaración de voluntad de ellos, según que tenga por objeto la

idea de poder o la de gestión o gerencia de los negocios públicos. Sostiene esta doctrina que la autoridad administrativa tiene una doble misión: "De un lado —dice— le corresponde velar por la riqueza pública y su debida inversión; para esto, debe asegurar la percepción de los ingresos y su aplicación a los servicios públicos. Para cumplir esos fines, la Administración obra como gerente o intendente de los servicios públicos y no como depositaría de una parte de la soberanía; las facultades que la Administración ejerce para la ejecución de los actos de esa clase no exceden, en lo general, a las que los ciudadanos poseen en virtud del derecho privado o que pueden derivar de estipulaciones libremente consentidas. Los actos que la Administración ejecuta para cumplir esa parte de su misión, son actos de gestión regular. "De otro lado, la Administración es depositaría de una parte de la autoridad del poder, que es uno de los atributos del órgano ejecutivo. Por este aspecto, está encargada de hacer cumplir las leyes, de regular la marcha de los servicios públicos, de procurar a los ciudadanos las ventajas de una buena policía. La Administración, en estos casos, obra como autoridad, como poder, y los actos que realiza son actos de mando o de poder público." Contra esta doctrina se ha pronunciado la crítica jurídica que, apartándose del abstracto y controvertido concepto de la doble personalidad del Estado, funda en la noción del servicio público la distinción de los actos administrativos y la competencia de los jueces para conocer de ellos. De acuerdo con esta teoría, es acto administrativo todo acto de una autoridad administrativa cuyo fin es el servicio

público, y compete a los jueces administrativos el conocimiento de los litigios sobre actos que hayan sido ejecutados con fines directos o indirectos de ese servicio, entendiendo por tal, según Duguit, principal sostenedor de la doctrina, toda actividad del Estado, ejecutada directa o indirectamente, a fin de satisfacer, en forma regular y continua, necesidad de interés general, mediante procedimientos de derecho público. No obstante la conformidad de esta doctrina con los modernos conceptos del Derecho, la jurisprudencia nacional, basada en claras disposiciones legales, persiste en sostener la competencia de la justicia ordinaria para conocer de los litigios sobre actos administrativos que tengan su origen en un contrato, no empecé que se trate de la prestación de un servicio público, como lo confirman la doctrina del Consejo de Estado que corre publicada en los Anales del Consejo números 347 a 351, página 310, y la de la Corte Suprema de Justicia inserta en la Gaceta Judicial números 2010 a 2014, página 330. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, revoca el auto apelado y, en su lugar, Dispone: Se acepta la demanda intentada por los señores Miguel y Mariana Tobón C., Candelaria Tobón de Cardona y Clementina Tobón de Gaviria, por medio de apoderado, para que se decrete la nulidad de la Resolución número 15 de 16 de octubre de 1945, emanada de la Junta de Valorización del Municipio de Medellín, en el renglón "C. 11 Mariana Tobón y hermanas". Comuníquese, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la aceptación de esta

demanda al señor Personero Municipal de Medellín. Notifíquese al señor Agente del Ministerio Público. En la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia se fijara este negocio en lista por el término de cinco días, para que el Ministerio Público, o las personas que quieran coadyuvar o impugnar la acción puedan solicitar la práctica de pruebas y hacer valer los demás derechos que la ley les otorga. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente.

PEDRO GOMEZ PARRA, JESUS ESTRADA MONSALVE, GONZALO GAITAN,

GUILLERMO HERNANDEZ RODRIGUEZ, JORGE LAMUS GIRON, CARLOS

RIVADENEIRA G, GUSTAVO A. VALBUENA, LUIS E. GARCIA V.,

SECRETARIO