CE-SCA-EXP1951-N0824

SUSPENSION PROVISIONAL – Requisitos

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: ALVARO PINEDA DE CASTRO Bogotá, veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos cincuenta y uno (1951) Radicación número: 0824

Actor: GUILLERMO HERNANDEZ RODRIGUEZ Demandado: OFICINA NACIONAL DE PRECIOS En propio nombre, y en ejercicio de la acción que consagra el artículo 66 de la Ley 167 de 1941, el doctor Guillermo Hernández Rodríguez, abogado inscrito, demandó la nulidad de la Resolución número 127-bis, del 29 de mayo del corriente año, originaria de la Oficina Nacional de Precios, que dispuso estabilizar o "congelar" los precios de venta de los periódicos editados en el territorio nacional.

Como pedimento complementario, el querellante imperio asimismo la suspensión provisional del acto acusado, sobre la cual procede resolver en este proveído. Considera el actor en primer término que la atribución constitucional consagrada en el artículo 32 de la Carta, en modo alguno puede ejercitarse por el Estado como una facultad discrecional extraordinaria. "La ley —dice el doctor Hernández Rodríguez— fija el ámbito del intervencionismo de Estado, y el Ejecutivo desarrolla el mandato del legislador con amplitud para alcanzar sus objetivos, pero sin transgredir sus límites generales. . . Apoyándose en las facultades contenidas en una ley intervencionista, no es dable llevar su acción a zonas, ramas o materias no indicadas por el legislador".

Al precisar su razonamiento el demandante, agrega: "La Ley 7a de 1943, que sirve de base a la Resolución acusada, indicó que el intervencionismo de precios debería hacerse sobre drogas, víveres y mercancías de ordinario consumo entre las clases populares. Al transgredir este ordenamiento, la Resolución acusada obra corno si el Gobierno tuviera amplias autorizaciones en materia de control". Al quebranto de aquella norma constitucional suma el demandante la manifiesta oposición que él advierte entre el acto acusado y los preceptos consignados por el artículo 1° de la Ley 7a de 1943, y por el 89 del Decreto 2004 de 1947, reglamentario de dicha ley, los cuales sujetan a control estatal de precios determinadas categorías de bienes dentro de los que, en su sentir, no están comprendidos los periódicos, por no constituir elementos o cosas fungíbles, que desaparecen con el uso, ni tener la condición de consumibles que la ley les atribuye a los que son de primera necesidad, y que, por lo mismo, están sometidos a la acción intervencionista del Estado. "La violación de tales normas sostiene el doctor Hernández Rodríguez se produce, pues, sobre la circunstancia de que esta última extendió el control de precios sobre los periódicos, que son artículos no previstos en la enumeración general taxativa indicada en el mandato del legislador". Finalmente, quien promovió esta demanda es de concepto que, según la definición que diera el Consejo de Estado ele la noción de consumo, en la sentencia de fecha 22 de septiembre de 1950, proferida en el caso de los automotores, de que

fue demandante el doctor Víctor G. Ricardo, los periódicos, por no ser cosas fungibles, no están comprendidos entre los bienes que la ley somete a control, y, de consiguiente, por este aspecto, la Resolución demandada viola asimismo estatutos sustantivos, y debe ser suspendida y declararse nula. En distintas ocasiones esta Corporación ha señalado que, para suspender provisionalmente un acto de la autoridad, es menester que la violación de la norma superior se infiera, prima facie, de la objetiva comparación del acto acusado con la norma que se dice vulnerada. "Violación manifiesta ha definido, en efecto, el Consejo en reiterada jurisprudencia, de una norma positiva de Derecho, es aquella que se advierte a primera vista, que aparece ostensible sin que haya necesidad de disquisiciones o argumentaciones en busca de una conclusión". En el caso que se estudia, es preciso determinar, pues, si resulta efectivamente flagrante e incontrovertible la oposición entre el acto y los preceptos, como lo afirma el querellante; vale decir, si, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 94 del Código Contencioso-Administrativo, "es manifiesta la violación de una norma positiva de Derecho". Lo cual no habrá de interpretarse como una decisión de fondo respecto de la cuestión propuesta, ya que ella es propia de la sentencia con la cual se da por terminado el proceso. A primera vista, cuanto en verdad se advierte en la demanda que se analiza es que son de tal complejidad y trascendencia los distintos problemas planteados en el libelo, que, si sobre ellos se dieran las definiciones exigidas en el auto de

admisión de dicha demanda, de hecho y de derecho se alcanzaría a fallar en definitiva el juicio, haciendo inoperante e innocuo su natural desarrollo de instancia, y tal resultado es el que, de momento, no podría lograrse, comoquiera que al juzgador le está vedado anticipar su fallo en el auto de suspensión provisional cuando, como en el caso presente, se repite, los temas de controversia suponen un examen previo de fondo y no se limitan a la simple violación de la ley sustantiva. A tal certidumbre se llega si se considera que la cuestión fundamental por definirse en este proceso es la relativa al intervencionismo de Estado, en sus límites y proyecciones constitucionales y legales que, como elemento de discusión, requiere sin duda un estudio pormenorizado que resultaría impropio de una providencia que decide apenas un incidente dentro del proceso.

Ahora bien: sin que ello pueda implicar una opinión incidente sobre los resultados finales de la contienda, al Consejero sustanciador le parece, en principio, que es función cardinal del Estado el ejercer una espacialísima facultad, o poder, "genéricos de reglamentación general" —escribe Rafael Bielsa—: en defensa de la sociedad, de sus intereses, de su bienestar, de su seguridad. Este poder se manifiesta primordialmente en aquellas materias que se relacionan con el bien común, y es así como los textos constitucionales y legales de todos los países incluyen, como expresiones concretas de esa atribución capital del Estado, regulaciones y procedimientos que adquieren denominaciones específicas: policía de seguridad, policía de industrias, policía de precios, policía de moralidad, etc.

(Bielsa, Derecho Administrativo, Tomo III, página 153). En Colombia, la Ley 7a de 1943 expresión cabal de la potestad constitucional de que goza el Estado para intervenir en la explotación de industrias, con el objetivo concreto de racionalizar la producción y la distribución y el consumo de las riquezas, confiere al Estado facultades amplias de intervención en lo tocante a los artículos o materias de primera necesidad y de ordinario consumo popular. Esta facultad se creó dentro de un claro sustento constitucional, con la mira de salvaguardar los intereses de la comunidad frente a los de los particulares, y, desde luego, con mengua de éstos en beneficio de aquéllos, porque es obvio que los primeros predominan sobre los segundos y que el Estado no podría sustraerse a su deber de amparar y defender los que dicen relación al bien común. Es claro que esta función cardinal del Estado no puede llegar hasta el quebranto de los principios y normas que consagran derechos individuales inalienables, y, por esa razón es por la que, en favor de quienes se consideren lesionados en sus derechos e intereses por una medida de la autoridad, desarrollada en ejercicio de aquel poder o facultad genéricos, se ha establecido la vía de lo contenciosoadministrativo, dentro de la cual los interesados pueden reclamar por aquellos actos de índole gubernamental. En lo que concierne a las materias sobre las cuales, opera la facultad intervencionista, o más concretamente, la acción reguladora de los precios, el Consejero sustanciador está en un todo de acuerdo con el doctor Hernández Rodríguez cuando él indica que esa facultad de reglamentación no autoriza para

someter a control determinadas materias que, de manera expresa, hubiere dejado de señalar el legislador. En esta tesis de carácter general el Consejo de Estado ha sido bien explícito, como lo apunta el demandante, y de seguro seguirá siéndolo. Mas, si en esos postulados capitales comparte el Consejero firmante el criterio expuesto por el querellante, difiere de él, en cambio, fundamentalmente, cuando erigiéndolos en premisas deduce o concluye de su enunciado que el Ejecutivo no puede, en defensa del bien común, hacer uso de la facultad constitucional que le concede un poder de intervención sobre las industrias con la finalidad de racionalizar tanto la producción en sí misma como la distribución y aun el consumo de las riquezas. La Ley 7a dispuso, en efecto, que el Gobierno podía dictar las medidas que considerase necesarias para el mejor cumplimiento de los fines perseguidos por el legislador. En uso de esta facultad, el Decreto 2004 de 1947, al enumerar los distintos artículos que habrían de quedar sometidos a control, fue muy claro en prevenir en su artículo 8° que dicha enumeración la hacía por vía de ejemplo, y el Decreto 2218 de 1950 fue más lejos todavía, al consignar la facultad expresa para el Gobierno en el sentido de que éste podía modificar la lista, adicionándola o reduciéndola. ¿Cuál el motivo determinante de que tan amplia facultad tenga asidero en la Ley sustantiva? La respuesta es sencilla, y se encuentra en el texto mismo del fallo del Consejo, citado en su demanda por el doctor Hernández

Rodríguez: es que el Ejecutivo "...puede hacer uso de una facultad reglamentaria ampliada, que le permita conseguir los propósitos que indica el legislador, moviéndose con agilidad en el ambiente dinámico y mutable de la vida económica." La enumeración de los elementos susceptibles de regulación o control no es, como lo cree el demandante, "taxativa", ni en el contexto de la Ley 7a, ni en el de los decretos que han sido dictados para reglamentarla, ni en texto positivo alguno, sino "enunciativa", dada la especial naturaleza de esas materias, cuyo concento ciertamente carece del rigor y menos de la invariabilidad que el demandante les atribuye. Inútil seria buscar en leyes o reglamentaciones de esta índole las inflexibles enumeraciones taxativas que el actor pretende, porque en esta zona de la calificación de las cosas que deben ser controladas por el Estado no existen, ni podrían existir, ordenaciones inmodificables, que por lo demás serían impropias de una legislación moderna. La Constitución confiere la facultad o poder genéricos de reglamentación general; la ley enumera los géneros de la intervención; el Ejecutivo, a su turno, desarrolla la facultad y la ejercita en cada caso particular, determinando las especies objeto de la regulación estatal. Esa es la simple evolución del fenómeno, a través de las tres principales etapas de su desarrollo: facultativo constitucional o superior, reglamentario de ley, y ejecutivo estatal de cumplimiento.

Múltiples antecedentes abonan los asertos que preceden. Ya desde el año de 1916 la Ley 33 enumeraba en forma enunciativa determinados elementos de

"primera necesidad”, incorporando a éstos la harina, el trigo, la papa y el maíz, y el Consejo de Estado, en fallo de 1930 (Anales número 170-5, páginas 257 y siguientes) definió que tal enumeración no podía entenderse como taxativa, por lo cual interpretó su texto señalando que a tales artículos debían agregarse el jabón y los fósforos, por considerarlos asimismo elementos de ordinario consumo. En fecha reciente, otro fallo de la Corporación incluyó el cemento entre los artículos de primera necesidad. (Sentencia de 26 de septiembre de 1950. Compañía de Cementos Nave de Antioquia), y lo mismo hizo con los automotores, en fallo de 22 de septiembre de 1950, citado por el demandante, si bien en este último el Consejo fue muy claro en decir que la razón que tuvo la Sala unitaria para acceder a la suspensión de los actos acusados era la de que, considerando los automotores como artículos de primera necesidad, no podían comprenderse, sin embargo, como elementos necesarios para el consumo del pueblo, por lo cual no debían someterse a la regulación oficial de los precios, dado que el artículo 1° de la Ley 7a exige ambos requisitos o condiciones ser de primera necesidad, y, además, de ordinario consumo popular, para sujetar a intervención una determinada materia. Lo expuesto es suficiente para precisar aún más el concepto expresado atrás, en el sentido de que la complejidad y trascendencia de los temas propuestos con la demanda suponen un análisis de fondo que resultaría en absoluto impropio de una providencia con la cual se resuelve simplemente la admisión de la demanda y la

suspensión provisional del acto acusado. Si, como se ha observado, para concluir en que las violaciones anotadas por el demandante resultan evidentes es necesario verificar un estudio pormenorizado de aquellos temas, que, se repite, es impropio de providencias como la presente, lo natural es que ese estudio se realice en la sentencia final que ponga fin al proceso, no accediendo de momento a la suspensión pedida, aunque admitiendo sí la demanda por estar ajustada a Derecho y haberse ejercitado la acción correspondiente con sujeción a las normas legales. En razón de las anteriores consideraciones, se resuelve: Admítase la demanda presentada en propio nombre por el doctor Guillermo Hernández Rodrigue contra la Resolución número 127-bis de 29 de mayo próximo pasado, de la Oficina Nacional de Precios. Comuníquese a quien corresponda y fíjese en lista por el término legal para que las partes o el Ministerio Público, y las personas que quieran coadyuvar o impugnar la acción, hagan valer sus derechos, Notifíquese al señor Fiscal de la Corporación. No se accede a la suspensión provisional solicitada. Notifíquese.

ALVARO PINEDA DE CASTRO

LUIS E. GARCIA V.

Secretario