CE-SCA-EXP1973-N0830

ALCALDES - Poder reglamentario respecto de acuerdos de los concejos. Atribuciones policivas y facultades administrativas / ALCALDES MUNICIPALES - Poder reglamentario de estos funcionarios respecto de los Acuerdos de los Concejos / ATRIBUCIONES POLICIVAS Y FACULTADES ADMINISTRATIVAS - De los Alcaldes Municipales El concepto de administración pública es de contenido genérico y de extensión más amplia que de de función policiva, el cual es específico, La actividad policiva es típicamente administrativa y, por ende, lo que se dice de ésta se predica de aquella, a menos que de los textos respectivos aparezca la excepción correspondiente. Permisos de funcionamiento a garajes públicos: términos y condiciones: licencias provisionales; plazos para pedirlas y obtenerlas; caducidad de los permisos por cambio de dueño o de administrador; sanciones por infracciones a las regulaciones policivas; empleados de los garajes: deben tener pase para conducir vehículos; señalamiento de precios y tarifas; prohibición a los dueños de garajes para exigir las llaves de los vehículos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA Bogotá treinta (30) de agosto de mil novecientos sesenta y tres (1973) Radicación número: 0830

Actor: Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA Se decide el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó la suspensión provisional del literal c) del artículo 722 del Código Distrital de Policía y del Decreto 140 de

1963, dictado por el Alcalde Mayor de Bogotá. Estiman los actores que el numeral 7º del artículo 7º de la Ley 72 de 1926 sólo autorizó al Concejo para delegar en el Alcalde "las facultades necesarias para el buen funcionamiento de la Administración Municipal", pero no para proceder en igual forma con relación a otras atribuciones, como las de carácter policivo. Se sugiere así que existe una diferencia de fondo entre los conceptos jurídicos de administración y de policía, pero sin que se determine con precisión cuál es ella. Y no obstante que los razonamientos de la demanda se apoyan en la disposición legal mencionada, en alguno de de los apartes del libelo se dice qué el precepto que se considera violado está suspendido por el Decreto extraordinario 3640 de 1954. La última aseveración bastaría para confirmar la providencia revisada, ya que no se puede infringir una norma que realmente no tiene existencia jurídica en concepto de quien la invoca, pero como la demanda debe interpretarse en un sentido racional, la Sala entiende que debe pronunciarse sobre la acusación concreta que se ha formulado. Los artículos 201 de la Constitución Nacional, 183 del Código de Régimen Político y 1º y 7º de la Ley 72 de 1926 confieren al Alcalde las calidades de jefe superior de la administración, de ejecutor de acuerdos, y de jefe superior de policía. Siguiendo el mismo criterio, en una de las disposiciones citadas se le conceden poderes para dirigir la acción administrativa y para expedir las providencias necesarias en todos los ramos de la administración, sin excluir

ninguno de ellos. Ello significa que, en principio y sin entrar al análisis de fondo de la materia controvertida, no aparece muy clara la tesis del libelo o que, por lo menos, la alegada violación de la ley no está demostrada en el grado de evidencia que requiere una suspensión provisional. El concepto de administración pública es de contenido genérico y el de función policiva es de contenido específico. Aquél es más amplio; éste es más restringido. La actividad policiva es típicamente administrativa y, por consiguiente, lo que se predica de la segunda se dice, en principio, de la primera, a menos que en los textos correspondientes se consagre la respectiva excepción. De allí que la Sala estime que la disposición enjuiciada del acuerdo no está en contradicción ostensible con el ordenamiento superior que se considera quebrantado y que a una conclusión distinta sólo se puede llegar mediante un estudio de fondo que no es procedente en esta oportunidad procesal de la suspensión. El cargo formulado contra todo el Decreto 140 de 1963 se funda en la supuesta infracción del numeral 7º del artículo 7º de la Ley 72 de 1926 y en la afirmación de que el Alcalde carece de un poder reglamentario autónomo. Cabe anotar que los demandantes parecen abandonar la tesis inicial de la delegación de funciones para sustituirla por la de la falta de competencia para expedir reglamentos. La acusación, tal como aparece planteada, no justifica la medida provisional solicitada por las mismas razones que se invocaron anteriormente y, además, porque no puede ser evidente la aseveración de que los alcaldes carezcan del poder

reglamentario, cuando el Consejo d Estado les ha reconocido expresamente esa facultad en varias decisiones (sentencia, mayo 18-43, Anales 323-328, pg. 117), y cuando el mismo código de policía se la confiere al de Bogotá en su artículo 11, literal c). Por este aspecto, pues, tampoco prospera la solicitud de suspensión. Se ataca la primera disposición del Decreto 140 de 1963 por señalar un término de seis meses a los permisos de funcionamiento de los garajes públicos y por condicionar ese término al pago del impuesto de industria y comercio, regulaciones no contempladas en la norma superior que se pretende desarrollar. Dicen los artículos 25 y 27 del código distrital de policía que cuando se subordine el ejercicio de una actividad a ciertas condiciones, se debe obtener el correspondiente permiso, y que éste se concederá por un lapso que no exceda de tres años, si la ley o el reglamento no indicaren uno distinto. Y como en el caso estudiado ni la ley ni el reglamento señalan el término de las licencias que hayan de darse a los garajes públicos, implícitamente se dejó, a la regulación del Alcalde la fijación de los plazos, siempre que éstos no pasaran del límite establecido en el ordenamiento superior. El acuerdo consagra un máximum, pero no indica un mínimum. De esa manera, el ejecutivo distrital, por mandato del mismo cabildo, quedó con cierta libertad de apreciación para señalar el término de aquellos permisos. Por consiguiente, la suspensión no puede prosperar con base en el motivo estudiado. Como la segunda parte del cargo analizado está vinculada estrechamente a otra

de las acusaciones que se formulan en la demanda, las dos se considerarán en su conjunto en el momento oportuno. Se glosa la segunda disposición del Decreto 140 de 1963 porque establece una licencia provisional, un plazo para pedirla y un término para obtenerla, situaciones que no están previstas en el código distrital de policía. El artículo 11, literal a), del acuerdo que se estima violado, reconoce, como ya se vio, que el Alcalde puede expedir los decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de aquel estatuto. Y como la licencia provisional y la fijación de plazos para solicitarla y para conseguirla propician la adecuada aplicación de los ordenamientos superiores, ya que facilitan a los particulares el reconocimiento de su derecho, no se ve cómo esta ventaja que se les otorga pudiera ser contraria a la disposición que se desarrolla. Precisamente lo que se busca con ella es hacer efectivo el derecho concedido y dar oportunidad a los interesados para que pongan a funcionar sus respectivos establecimientos con mayor prontitud, sin tener que esperar hasta que se les conceda la licencia definitiva. En auto de 22 de marzo de 1963, dictado en el negocio de Bernardo Zuleta y con la ponencia del mismo Consejero que redacta la presente, la Sala sentó la siguiente doctrina que considera aplicable al caso controvertido: "La función reglamentaria no es una actividad mecánica de reproducción de textos. En su ejercicio hay un proceso previo de análisis y evaluación de la ley, de indagación de sus fines, y de investigación sobre su contenido general y sus alcances parciales. Como producto de ese estudio, el reglamento debe ser el

reflejo real del estatuto desarrollado y de cada uno de sus preceptos. En él puede desenvolverse, no sólo lo que aparezca explícitamente regulado en la ley, sino también lo que se encuentre implícito en ella. "Cabe observar, además, que ordinariamente la ley es un conjunto armónico de reglas vinculadas entre sí y que se complementan recíprocamente. Es cierto que cualquiera de sus normas regula una hipótesis determinada, pero también lo es que en muchos casos, los diversos supuestos están relacionados de manera tal, que sólo mediante el análisis integral del estatuto se tiene el sentido de sus ordenamientos parciales. Hay, pues, en la ley, un sistema normativo congruente que en ocasiones no permite el estudio individualizado e inconexo de sus preceptos. De allí que para analizar la juridicidad de un reglamento, no sea aconsejable, como método único de estudio, el del cotejo directo y aislado de cada mandato legal con la disposición inferior que lo desarrolla. En muchas ocasiones es indispensable la comparación general de los dos estatutos o, por lo menos, de los grupos de preceptos de uno y otro que se encuentren íntimamente relacionados. Sólo mediante este complejo proceso de valoración se puede llegar, en ciertos eventos, a conclusiones exactas sobre la legalidad del reglamento o de sus normas aisladas." Con la reserva de que la jurisprudencia transcrita se refiere concretamente al poder reglamentario que tiene el Presidente de la República con relación a la ley, ella puede aplicarse mutatis mutandis a la facultad de los alcaldes para desarrollar los acuerdos, si es que en realidad estos funcionarios tienen esa atribución.

Se ataca la tercera disposición del Decreto 140 de 1963 porque establece condiciones nuevas para el otorgamiento de los permisos, como la del certificado de estar a paz y salvo con el impuesto de industria v comercio, requisito que por tener carácter fiscal no puede invocarse como un motivo de policía. El numeral 7º del artículo 7º de la Ley 72 de 1926 autoriza al Concejo de Bogotá para delegar en el Alcalde las facultades necesarias para el buen servicio de la administración. Esa autorización no establece distingos de naturaleza alguna que pudieran servir de base para estimar que dentro de ella no están comprendidas ciertas materias de policía o algunas otras relativas a los impuestos ya creados por el cabildo, o para señalar vinculaciones entre aquéllas y éstas. Para llegar a una conclusión distinta se requiere un estudio a fondo del asunto controvertido, análisis que no se puede adelantar sino en la sentencia definitiva. Por otra parte, si el artículo 722 del código distrital de policía expresa que son condiciones para otorgar el permiso de funcionamiento de los garajes públicos, además de las consagradas en éste estatuto, las que indique el reglamento del Alcalde, no parece a primera vista que este funcionario no pueda estatuir como requisito para conceder tales licencias, el de estar a paz y salvo por concepto del impuesto de industria y comercio, máxime si se considera que en el acuerdo número 60 de 1962 se establece ese gravamen para aquella clase de establecimientos. Así, pues, la facultad ejercitada por el Alcalde puede tener su origen en la Ley 72

de 1926 o en el mismo código de policía, o en el conjunto de tales disposiciones. Y aún en el evento de que aquel estatuto legal no estuviere vigente, el decreto enjuiciado tendría respaldo en el código citado. Por lo tanto, la alegada violación de la norma superior invocada no se presenta en el grado de evidencia que exige la medida provisional solicitada y, en consecuencia, no justifica la suspensión. Las consideraciones anteriores sirven también para negar esa petición por el aspecto que se dejó pendiente. Se acusa la quinta disposición del Decreto 140 porque en concepto de los demandantes limita y reglamenta el derecho de propiedad al ordenar que el cambio de dueño o administrador del garaje determine la caducidad del permiso, como si se tratara de licencias concedidas intuitu personae, regulaciones que no aparecen en el estatuto superior. En este caso no hay restricción alguna del derecho de propiedad. El ordenamiento impugnado se limita a disponer lo necesario para la cumplida ejecución del artículo 722, literal b), del código distrital de policía, que obliga al dueño del establecimiento a constituir una caución ante una compañía de seguros para responder del deterioro, robo, hurto o incendio de los vehículos. En efecto, sin con el cambio de propietario no fuera indispensable obtener nueva licencia de funcionamiento, la garantía que en el acuerdo se quiere ofrecer sería poco menos que inoperante, ya que la antigua caución sólo compromete a una persona determinada y no a todos los dueños futuros del garaje. Sin la previsión del artículo enjuiciado habría sido muy fácil eludir la responsabilidad que impone el acuerdo. La suspensión, pues, no puede prosperar.

Se impugna la disposición sexta del Decreto 140 porque modifica él régimen de las penas establecido por el artículo 721 del código de policía al prescindir de las multas de que habla esta norma y al sancionar con el retiro del permiso y el cierre del establecimiento las infracciones a aquellos dos estatutos. El cargo es inoperante para efectos de la suspensión provisional. El artículo 63 del estatuto que se estima violado dice expresamente que el quebrantamiento de las disposiciones de policía se sancionará con las penas que allí se enumeran, entre las cuales aparece la de la clausura del establecimiento, y el artículo 75 del mismo acuerdo expresa que la clausura supone la desocupación del inmueble y la suspensión y cancelación del permiso, si lo hubiere. Así, pues, no ha sido modificado el régimen de las penas consagrado en el código; simplemente se ha repetido para los garajes públicos lo que ya estaba establecido en el ordenamiento superior. El artículo 711 sólo se refiere al supuesto de que se ofrezca el servicio sin la correspondiente licencia, pero no regula los otros casos. Se glosa el artículo 20 del Decreto 140 porque exige a los trabajadores de los garajes que se provean del respectivo pase de conductor y porque esa formalidad no la impone el artículo 3º de la ley 60 de 1939. Ciertamente que la Sala no puede comprender el sentido de esta acusación, ni cómo se pueda hacer valer para efectos de una suspensión provisional. Al exigir la disposición que los empleados de los garajes públicos "que conduzcan vehículos automotores, aún dentro del respectivo local", se provean de la licencia que los

acredite como aptos para desempeñar ese oficio, apenas está diciendo algo que se desprende natural y espontáneamente de todas las leyes y reglamentos que se ocupan de esa materia. Si para conducir en las carreteras y en las calles es indispensable aquel requisito, con mayor razón ha de serlo para guiar en un sitio generalmente congestionado de vehículos y en el cual se requiere una gran pericia para evitar los daños a los carros estacionados y a los que entran y salen continuamente. La acusación es a todas luces impropia para efectos de la suspensión. Se estima en la demanda que la disposición del artículo 21 del Decreto 140 infringe los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 724 del código distrital de policía, y 1494, 1495, 1602 y 1627 del código civil, porque el señalamiento de precios y tarifas de arrendamiento ocasional y transitorio de zonas de propiedad privada es materia ajena a la actividad policiva; porque establece limitaciones al derecho de propiedad; porque restringe el ejercicio de un derecho civil; porque fija precios sin autorización el acuerdo; y porque quebranta la libertad contractual. La sola enunciación del cargo pone de presente que esta materia, por razón de la complejidad que ofrece, escapa a los poderes jurídicos que tiene el fallador en este momento procesal. Analizar la noción de orden interno y precisar su contenido y proyecciones; estudiar los conceptos de seguridad, tranquilidad y salubridad y las incidencias que ellos tienen en el ejercicio de ciertos derechos como el de propiedad y el de la libertad individual; determinar las repercusiones que sobre la autonomía de la voluntad tienen los ordenamientos constitucionales

relacionados con la intervención del Estado en las empresas privadas y las leyes vigentes que los desarrollan; fijar los alcances que en el campo de la contratación tienen los estatutos reguladores del control de arrendamientos y los que autorizan para señalar precios y tarifas; y, por último, indicar cómo se refleja todo ese complejo de disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias en las actividades de la policía, son cuestiones que desbordan los límites de las facultades asignadas al juzgador en la oportunidad de la suspensión provisional. Estos asuntos son propios de la sentencia definitiva, y ni siquiera de cualquier clase de sentencia, ya que la complejidad del tema y la diversidad de los preceptos que sobre él inciden, son factores que obligan a adelantar un estudio especialmene cuidadoso y detenido. Por consiguiente, la infracción alegada no puede aparecer en el grado de certeza que requiere la suspensión provisional. Se acusa la disposición 22 del Decreto 140 porque ella infringe, en concepto de los demandantes, los artículos 722, 726 y 301 del código de policía, y 169, numeral 5º, de la Ley 4º de 1913. El quebrantamiento consiste, de acuerdo con los planteamientos del libelo, en que se le prohibe a los administradores de los garajes públicos exigir las llaves de los vehículos a los propietarios de éstos. El cargo carece de fundamento para efectos de la suspensión. Si uno de los objetivos perseguidos por la policía es el de garantizar la seguridad de los bienes, y si esa finalidad está elevada a canon constitucional (artículo 16 de la Carta), no

se encuentra razón alguna para que los dueños de los vehículos, aunque estén en un estacionamiento debidamente protegido, tengan que dejarlos sin las seguridades adicionales y sujetos a la buena o mala fe de los trabajadores del establecimiento. Es apenas lógico que no se pueda obligar al propietario de un vehículo a «entregar las llaves a otra persona, si no tiene en ésta la debida confianza. Por lo tanto, la suspensión no procede. Se glosan las disposiciones 23 y 24 del Decreta 140 en razón de que establecen un régimen contravencional y de penalidad distinto del consagrado en el artículo 721 del código de policía y de que desconocen el precepto 169, ordinales 5° y 6º, de la Ley 4º de 1913, lo mismo que los artículos 183 y 309 de este último estatuto. La acusación, por razón de la generalidad en que está formulada, no puede servir de apoyo a la suspensión provisional. Los ordenamientos enjuiciados contienen más de veinte disposiciones distintas, y la Sala no puede entrar oficiosamente al análisis de cada una de ellas para indagar en qué casos se realiza el supuesto de que parten los actores. Dentro de la técnica procesal contencioso administrativa no es de recibo el sistema utilizado en la demanda, ya que esta es una jurisdicción rogada, que no oficiosa. Cabe anotar, que el artículo 69 del código de policía establece que las multas pueden oscilar entre $ 1.00 y $ 10.000.00 y que, como ya se vio, en otros de sus preceptos establece la sanción de cierre del establecimiento. De consiguiente, la suspensión tampoco es viable por este último

aspecto. En mérito .de lo expuesto, el Consejo de Estado —Sala de lo Contencioso Administrativo— CONFIRMA el auto de 30 de mayo de 1963, dictado en este juicio por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese y devuélvase.

RICARDO BONILLA GUTIERREZ. — CARLOS GUSTAVO ARRIETA. —

ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA. — FRANCISCO ELADIO GOMEZ G. —

GABRIEL ROJAS ARBELAEZ. — JORGE A. VELASQUEZ D. — ALVARO

LEON CAJIAO B., SECRETARIO