CE-SCA-SEC1-1989-04-07

SENTENCIA ERGA OMNES - Efectos.

Una sentencia erga omnes de la Corte Suprema de Justicia, puede ser objeto de análisis y exámenes por parte de doctrinantes y tratadistas, pero jamás de motivo que apunte a su desacato; es, ni más ni menos, una decisión definitiva con fuerza vinculante general y obligatoria no sólo para todos los entes de diverso orden, sólo para todos los ciudadanos, para todos los residentes en Colombia y, con mayor razón, para los Tribunales del país, en especial para los demás órganos de la Rama Jurisdiccional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: GUILLERMO BENAVIDES MELO Bogotá, D. E., siete (07) de abril (04) de mil novecientos ochenta y nueve. (1989)

Radicación número:

Actor: PABLO J. CACERES CORRALES

Demandado: Referencia: 1063

La Sala de Decisión de la Sección Primera entra a desatar el recurso de súplica intentado contra el proveído de fecha 27 de enero pasado, en cuanto decretó la suspensión provisional del acto administrativo acusado.

El acto suspendido: En acción popular anulatoria ha acudido ante esta Corporación el ciudadano Pablo Cáceres Corrales contra todo el articulado del Decreto reglamentario número 1976 de septiembre 23 de 1988. En escrito anexo a su libelo de demanda el actor pidió aplicar la figura jurídica de la suspensión provisional de que trata el artículo 152

del Código Contencioso Administrativo, por reputar que el acto atacado está quebrantando de modo grosero y ostentoso disposiciones de tipo superior, tales como los preceptos 31, 55, 76-9-10-13, 78-5, 207 y 210 de la Constitución Política, además del 120-3 de la misma Codificación, e igualmente la sentencia de 8 de septiembre de 1988 con la cual la honorable Corte Suprema de Justicia dio remate al expediente radicado bajo el número 1822 de su Sala Constitucional. El texto completo del Decreto 1976 de 1988 obra a folios 1 vuelto y 2 frente. Mediante este Decreto "se reglamenta el artículo 7° de la Ley 30 de 1982", conforme lo expresa su enunciado, y fue proferido por el Presidente de la República, con la firma de sus Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Desarrollo Económico y de Obras Públicas y Transporte, "en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las que le confieren el ordinal 3° del artículo 120 de la Constitución Política y el artículo 7° de la Ley 30 de 1982", según lo indica su encabezado. Este Decreto establece disposiciones sobre el llamado "subsidio al transporte público colectivo urbano" y es objeto de la suspensión provisional decretada por el proveído confutado en súplica al concluir que está quebrantando de manera ostensible disposiciones de índole superior, quebranto que surge de la simple comparación que exige el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.

La providencia suplicada: A folios 101 a 109 aparece la providencia motivo de la súplica intentada, la cual

expresa en síntesis lo siguiente: Ante la afirmación que el actor hace en su demanda en el sentido de que "en este caso la manifiesta contradicción de la resolución con la Constitución y la ley es tan evidente que se dan la totalidad de los supuestos de que tratan los artículos 152 y 158 del Código", para que se decrete la suspensión provisional del acto acusado, el auto suplicado precisa que las de los citados artículos 152 y 158 del Código Contencioso Administrativo son situaciones diferentes y que la situación contemplada en el artículo 158 se refiere a actos administrativos suspendidos o anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que después hayan sido reproducidos por la administración, cosa que no ocurre en el presente caso, toda vez que el actor se está refiriendo a un fallo no de lo contencioso administrativo, sino de la justicia ordinaria, como lo fue la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que declaró inexequible el artículo 1° del Decreto 1277 de 1971 y en todas sus partes el Decreto 588 de 7 de abril de 1978, por el cual se dictan algunas disposiciones sobre el subsidio al transporte colectivo urbano, razón que implica no dar aplicación al artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, por no tener cabida en este caso. Aunque desecha aplicar tal artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, el auto atacado en súplica sintetiza lo que dice el Decreto demandado, que es de índole reglamentaria, y puntualiza: "Fácilmente se observa de este cotejo la realidad del cargo esbozado por el actor (...). En el Decreto 1976 demandado al

igual que en los actos declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia se regula el subsidio de transporte colectivo urbano y la manera de su pago. Se presenta así manifiesta la violación de normas superiores que en este caso son las mismas que la Corte halló quebrantadas por los decretos declarados inconstitucionales como se precisa en los siguientes apartes tomados del fallo de 8 de septiembre de 1988 invocado, cuya copia aportó el promotor de este proceso con el escrito de demanda (fl. 9): " 'En consecuencia, el subsidio, que es una carga pública, no se podía «asumir por el erario nacional» a través de un decreto del Presidente de la República, ni aún revestido de autorizaciones especiales del artículo 76, ordinal 11 de la Carta, como lo estaba, para dictar el Decreto 1277 de 1971, pues esta es una función de la ley, ordinaria o habilitada debidamente no susceptible de ser ejercitada por el Ejecutivo como tai, según claro mandato del artículo 207 de la Constitución. " 'Vale sí la pena afirmar que la ley de intervención económica (15 de 1959) no creó en ningún momento, por más que se apure su inteligencia, el subsidio oficial de que se trata, pues se limitó a establecer y regular el auxilio patronal destinado a ser recibido en parte por los trabajadores y en otra parte por los fondos de fomento del transporte que autorizó crear y que no tenían en momento alguno aportes oficiales, tanto que la partida inicial que ordenó entregar al fondo de Bogotá para propiciar la iniciación pronta de sus labores, tenía solamente el carácter de anticipo a cuenta de lo que en el futuro la Nación tuviera que pagar como patrono

(art. 10)'".

Y continúa el auto suplicado: "Claramente se deduce de esta trascripción el alcance de la sentencia de la Corte que se contrajo a decretos expedidos en virtud de los poderes conferidos al Ejecutivo mediante ley de autorizaciones de conformidad con el ordinal 11 de la Constitución Nacional (sic), pronunciamiento esto que con: mayor razón es aplicable respecto de los decretos aquí demandados (sic) ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa dictados con base en el ordinal 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional, siendo, como son, de inferior jerarquía". Con la admisión de la demanda, concluye el auto suplicado decretando la suspensión provisional impetrada por el accionante.

La impugnación suplicatoria: En escrito que corre a folios 116 a 139 los ciudadanos Alberto Hernández Mora, Gustavo Humberto Rodríguez, Bernardo Ortiz Amaya y Oswaldo Hernández Ortiz, alegando su calidad de tales y el primero de ellos además como mandatario judicial del Ministro de Hacienda y Crédito Público, vienen en súplica contra el auto de 27 de enero de 1989, en cuanto allí el Consejero director del proceso dispuso la suspensión provisional del Decreto 1978 de 1988, En seguida se concretan los puntos relievantes del escrito de los recurrentes:

1. Dicen éstos que aquí "no se reúnen las condiciones legales para tomar este tipo de medidas cautelares", como la suspensión provisional del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo ya que "la ley ha sido sumamente rigurosa" y el Consejo de Estado "ha sido de particular prudencia" al respecto; que "si para

decretar la suspensión provisional del acto se requiere elaborar un proceso deductivo e interpretativo (...) la suspensión provisional no es posible", ya que éste es "un recurso excepcionalísimo (...) que no se da sino en los casos de una ostensible y grosera violación" que surja de una sencilla comparación; que "tal cotejo se limita en forma estricta a la comparación del acto acusado con normas legales y dentro de la técnica jurídica de esta institución no tiene cabida ningún otro tipo de comparación o cotejo", dado que "la suspensión provisional no pretende ni festinar ni sustituir el proceso judicial". Que estudiados "los términos del raciocinio hecho por el propio Magistrado sustanciador para decretar la suspensión provisional, vemos que incurre en la misma falla que le sirvió de base para negar la primera razón expuesta por el demandante", esto es, el fallo de inconstitucionalidad de 8 de septiembre de 1988 de la honorable Corte Suprema. Al respecto los impugnadores dicen, refiriéndose a esta sentencia de la Corte Suprema, que "un criterio jurisdiccional por respetable que sea con la fuerza de autoridad que lo respalda, no es norma de carácter legal de obligatorio cumplimiento por parte de los Tribunales, por cuanto (...) puede haber incurrido en errores de apreciación que no tienen porque (sic) ser acogidos sin beneficio de inventario por otra corporación de igual categoría", y que "esta equivocación, que desde el punto de vista técnico procesal es indudable", se hace más patente si se analiza el caso con cuidado.

Que con fundamento y "en desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional", el Congreso emitió la Ley 15 de 1959, en cuyo artículo 16 se da al Gobierno la facultad "para determinar los requisitos que deberán llenar las empresas privadas de transporte urbano colectivo para beneficiarse de los subsidios oficiales y de las importaciones en los términos establecidos en el artículo 1° de esta ley, o de cualquier otro privilegio que se establezca en el futuro". Además citan el Decreto 558 de 1964 que creó la Corporación Financiera del Transporte, el Decreto legislativo 624 de 1966 que creó un subsidio de transporte colectivo urbano a cargo del Tesoro Nacional, la Ley 64 de 1967 que creó el Fondo Vial Nacional, en cuyos artículos 2°, 4° y 5° se establecen los recursos para formar el patrimonio del Fondo, y la Ley 30 de 1982, artículos 7° y 8°. Al respecto los impugnantes dicen que de esta "reseña constitucional y legislativa (...) se desprende con absoluta evidencia que el subsidio de transporte está creado en diferentes normas legales vigentes, lo mismo que diversas disposiciones legales ordenan y autorizan el pago de este subsidio. (...) En consecuencia, cuando se dictó el Decreto 1976 de 1988, se estaba reglamentando una norma legal que bien leída y entendida dentro del marco constitucional, ordena un gasto con cargo al Tesoro Público para subsidiar las empresas de transporte colectivo..." Por último apuntan que ".. . para despejar cualquier

interpretación y exagerado alcance que pudiera darse a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia (... ), el legislador se apresuró a dictar, por si esto fuera necesario ante cualquier eventualidad, la Ley 2° de 1989 que reitera la creación del subsidio del transporte, el cual se viene pagando en el país desde hace treinta años". Rematan los suplicantes pidiendo revocar el auto atacado, en cuanto suspendió provisionalmente los efectos del Decreto 1976 de 1988.

Se considera: Para desatar la súplica, la Sala procede al siguiente examen de la situación: 1° Cierto es que la figura jurídica de la suspensión provisional de que trata el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, es "una medicina de difícil administración" o, por mejor decir, muy exigente para ser adoptada, no sólo por los requisitos que la ley pide para que sea decretada, sino por las mismas consecuencias que su adopción apareja, pues mediante ella puede llegarse a paralizar la actividad de los entes administrativos. Empero, cuando se satisfacen los requisitos correspondientes, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no le cabe otra vía que decretar tal medida precautelativa extraordinaria, en su papel de contralora de la legalidad de los actos administrativos. Por lo demás, basta con recordar la parte final del inciso segundo de dicho artículo 152, para ver cómo la manifiesta violación puede aparecer de bulto o percibirse prima facie a través no solamente de la simple comparación entre el acto acusado y las normas de rango superior reputadas como transgredidas, sino además "del examen de las pruebas aportadas".

En el caso sub lite el actor aportó, junto con su libelo de demanda, dos pruebas: Fotocopia de la sentencia de fecha 8 de septiembre de 1988, mediante la cual la honorable Corte Suprema de Justicia declaró inexequibles las disposiciones atrás indicadas, y fotocopia parcial del Boletín oficial número 00637 de 3 de octubre de 1988 de la Secretaría de Información y Prensa de la Presidencia de la República, que obran a folios 9 a 27 y 28 a 50 del expediente, en su orden. 2° Por otra parte, y teniendo en cuenta los planteamientos del recurso, es importante afirmar lo siguiente: Una es la razón que esgrime el proveído materia de súplica, al no aceptar la pretensión del demandante para decretar la suspensión provisional con base en lo dispuesto por el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, sobre reproducción del "acto anulado o suspendido", frente a la mentada sentencia de la Corte Suprema de Justicia; y otra la razón que aduce el mismo auto suplicado para montar la adopción de la medida cautelar sobre la decisión definitiva y erga oranes tomada por la Corte Suprema en su sentencia de 8 de septiembre de 1988. Y esto, porque, como bien lo dice el auto atacado, para adoptar la suspensión provisional del artículo 158, que no del 152 del Código Contencioso Administrativo, ha de tratarse de un acto administrativo suspendido provisionalmente o anulado por la propia Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo previamente a su reproducción por la administración, cuestión que aquí no tiene ocurrencia, toda

vez que el pedimento suspensivo provisional, para aplicar el artículo 158 citado lo hace el actor no frente a una decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino frente a la mencionada sentencia de la Corte Suprema de Justicia, sobre inconstitucionalidad de los Decretos 1277 de 1971, artículo 1°, y 588 de 1978, en todo su articulado. En segundo término, quizás el de mayor trascendencia, por lo siguiente: Para declarar la inconstitucionalidad de que trata el fallo de la Corte Suprema, esta alta Corporación analiza las mismas superiores disposiciones de la Carta Política que adujo quebrantados grosera y palmariamente el actor en el negocio bajo referencia por parte del Decreto 1976 de 1978. Y tal sentencia erga, omnes de la Corte Suprema, puede ser objeto de análisis y exámenes por parte de doctrinantes y tratadistas, pero jamás de motivo que apunte a su desacato o catalogación como simple "criterio jurisprudencial": Es, ni más ni menos, una decisión definitiva con fuerza vinculante general y obligatoria no sólo para todos los entes de diverso orden, sino para todos los ciudadanos, para todos los residentes en Colombia y, con mayor razón todavía, para los Tribunales del país, en especial para los demás órganos de la Rama Jurisdiccional del Poder Público. No por ser el Consejo de Estado una "corporación de igual categoría" a la Corte Suprema de Justicia, podría en momento alguno desconocer fallos de ésta como el de marras. Si los demás Tribunales y Despachos judiciales fuesen desatentos al acatamiento debido a las decisiones de la Corte Suprema como tal sentencia de 8

de septiembre de 1988, eso sí constituiría el comienzo del derrumbe del aparato jurídico colombiano. 3° Emparentado con lo traído en el punto 2 por los impugnadores en súplica es lo que argumentan en el punto 3 sintetizado más arriba, puesto que toca directamente con la citada sentencia de la Corte Suprema. Ha de destacarse que los recurrentes hacen especial énfasis en la Ley 15 de 1959, sobre intervención en la industria del transporte automotor tanto urbano como en servicio por carretera, y justamente en la multicitada sentencia de la Corte Suprema (que, se repite, no puede ignorarse ni mucho menos hacerse de lado y no obedecerse), se precisa lo siguiente, que destacan tanto el demandante como el auto suplicado: "Vale sí la pena afirmar que la ley de intervención económica (15 de 1959) no creó en ningún momento, por más que se apure su inteligencia, el subsidio oficial de que se trata, pues se limitó a establecer y regular el auxilio patronal destinado a ser recibido en parte por los trabajadores y en otra parte por los fondos de fomento del transporte que autorizó crear y que no tenían en momento alguno aportes oficiales, tanto que la partida inicial que ordenó entregar al Fondo de Bogotá para propiciar la iniciación pronta de sus labores, tenía solamente el carácter de anticipo a cuenta de lo que en el futuro la Nación tuviera que pagar como patrono (art. 10)". La Sala de Decisión hace propios estos razonamientos de la honorable Corte en su sentencia: "3. El subsidio como gasto público. El subsidio gubernamental u oficial al

transporte público colectivo urbano fue primero establecido por el Decreto de estado de sitio 624 de 16 de marzo de 1966, el cual fue prorrogado hasta el 31 de diciembre de 1967 o hasta que se levantara el estado de excepción, mediante el Decreto 3083 de 22 de diciembre de 1966. Levantada la emergencia mediante Decreto 3070 de diciembre 16 de 1968, el subsidio no fue recibido como legislación permanente y cesó de regir (...). "Se trata, pues, como surge de las disposiciones en mención y del concepto mismo de subsidio —el cual implica un pago efectuado por el Estado a particulares para sostener o incentivar determinada actividad— de un típico gasto público cuya creación ha debido someterse a las normas constitucionales pertinentes. "El inciso 3° del artículo 210 de la Carta, referente al presupuesto nacional, prohibe que en la ley de apropiaciones se incluya partida alguna 'que no haya sido propuesta a las respectivas comisiones y que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior (subraya la Corte), o destinado a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo de que trata el ordinal 4° del artículo 76'. "Por su parte, el artículo 207 de la Carta Política señala perentoriamente: 'No podrá hacerse ningún gasto público (subraya la Corte) que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las Municipales. "'(... )'. "Además, es competencia del Congreso 'establecer las rentas nacionales y fijar los

gastos de la administración' (art. 76-13) y le está prohibido 'decretar en favor de ninguna persona o entidad gratificaciones, indemnizaciones, pensiones ni otra erogación que no esté destinada a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente, salvo lo dispuesto en el artículo 76, inciso 20' (art. 78-5 de la C. N.). "En consecuencia, el subsidio, que es una carga pública, no se podía 'asumir por el erario nacional' a través de un decreto del Presidente de la República, ni aún revestido de autorizaciones especiales del artículo 76, ordinal 11 de la Carta, como lo estaba para dictar el Decreto 1277 de 1971, pues esta es una función de la ley, ordinaria o habilitada debidamente no susceptible de ser ejercida por el Ejecutivo como tal, según claro mandato del artículo 207 de la Constitución. "Lo expuesto resulta corroborado si se tiene en cuenta que los poderes conferidos al Ejecutivo mediante leyes de autorizaciones (art. 76, ordinal 11 de la C. N.) no son para ejercer funciones propias del legislador ordinario sino para desarrollar atribuciones del Presidente 'dentro de la órbita constitucionar de carácter administrativo u operativo que impongan la formal colaboración del Congreso, como ya lo expresó la Corte en sentencia de 2 de mayo de 1985 (Magistrado ponente: Doctor Manuel Gaona Cruz), relativa precisamente a un decreto expedido con base en la Ley 15 de 1959, la misma invocada en los decretos ahora demandados, fallo cuya parte pertinente dice: "Con todo, frente a este tipo de leyes de facultades extraordinarias, esta

Corporación siempre ha considerado que son distintas las denominadas 'leyes de autorizaciones especiales de que trata el artículo 76-11 de la Constitución, sin que éstas correspondan por tanto a una especie de tautología institucional en relación con aquéllas. Por el contrario, las leyes de autorizaciones especiales, así en veces hayan sido confundidas, aún por el propio legislador ordinario como en este caso, no sólo en su nomenclatura (como de facultades) sino en su naturaleza (como si trataran asuntos materialmente legislativos y con carácter 'pro témpore'), han sido reconocidas por el constituyente y por el Juez de constitucionalidad únicamente como conferibles al Ejecutivo para que éste ejerza 'otras funciones dentro de la órbita constitucionar, distintas de las de legislador extraordinario derivado de la competencia de habilitación legislativa de aquellas, y por lo tanto sobre materias propias o específicas y por lo común concretas del ámbito tradicional y ordinario del Gobierno, de naturaleza apenas administrativa, operativa, ejecutiva o de mera gestión, pero eso sí, siempre que supongan además una formal y previa colaboración legislativa del Congreso como en el caso sub examine en el que es función de éste legislar en materia de revisión y... fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas de transportes o conducciones y demás servicios públicos (C. N., art. 39, inciso 4°), que fue lo que se dispuso en la ley de autorizaciones del transporte número 15 de 1959, en cuyo mandato se ampara el artículo acusado del Decreto 1034 de 1984" (Lo destacado es de la C. S. de J.).

Tanto es así que la inteligencia del Gobierno nacional estaba imbuida de la convicción de que con el acaecimiento de la tantas veces citada sentencia de la Corte Suprema quedaba sin piso de ninguna naturaleza el subsidio en cuestión, que en el Boletín Oficial de la Secretaría de Información y Prensa de la Presidencia de la República aportado como prueba por la actora junto con su demanda, se expresa esto que habla por sí solo y de modo elocuente: "Bogotá, octubre 3 de 1988. El Gobierno garantizó la continuidad del pago de subsidio al transporte público colectivo urbano mediante la expedición del Decreto 1976 del presente año. Con esta medida se llena el vacío dejado por la declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Suprema de Justicia de los decretos reglamentarios de la Ley 30 de 1982, que creó esa subvención al transporte público. "El Decreto 1976 de 23 de septiembre del año en curso (...) reemplaza los Decretos 588 de 1978 y 1227 de 1971 que reglamentaban el subsidio al transporte y que fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia el día 9 de septiembre pasado, dejando sin fundamento legal el pago de esa compensación económica a los propietarios de buses urbanos..." (Se ha destacado. Ver: fl. 30 del expediente). Y para abundar aún más todavía en ese palpable convencimiento de "llenar el vacío" y la falta de /'fundamento legal" que para el subsidio al transporte colectivo urbano ocasionó el fallo de la Corte Suprema, a que se refiere claramente el pretranscrito Boletín Oficial, el Congreso Nacional —los impugnadores dicen que

"se apresuró"— expidió la Ley 2° del año en curso que "reitera la creación del subsidio al transporte", para usar los mismos términos empleados por los recurrentes. En consecuencia, tampoco puede prosperar este cargo del punto 3 traído por los cuatro recurrentes en súplica, por lo cual la providencia que decretó la suspensión provisional del acto acusado recibirá confirmación. Son suficientes las consideraciones que anteceden para que la Sección Primera, a través de su Sala de Decisión, Resuelva: 1° Confirmar el auto de 27 de enero de 1989, en cuanto decretó la suspensión provisional del Decreto reglamentario número 1976 de 1988. 2° Tener como parte impugnadora a los ciudadanos Alberto Hernández Mora, Gustavo Humberto Rodríguez, Bernardo Ortiz Amaya y Oswaldo Hernández Ortiz. 3° El doctor Alberto Hernández Mora es, además, mandatario judicial del Ministro de Hacienda y Crédito Público. 4° En firme esta providencia, vaya el expediente al Despacho del Consejero conductor del proceso para que éste continúe su trámite legal. Copíese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión en su sesión de fecha seis de abril de mil novecientos ochenta y nueve.

GUILLERMO BENAVIDES MELO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, SIMON

RODRIGUEZ RODRIGUEZ, VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO