CE-SCA-SEC3-EXP1977-N1582

ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN – Niega DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN - La administración no tiene por qué expresar los motivos que le sirven de fundamento a una decisión, ya que el deber de motivar constituye la excepción / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Deben tener motivación legal / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – La omisión constituye defecto de forma que lo hace anulable por expedición de forma irregular / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Es un elemento formal / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Presupuestos para determinar cuándo un acto debe estar motivado En principio la administración no tiene por qué expresar los motivos que le sirven de fundamento a una decisión, ya que el deber de motivar constituye la excepción. Pero de esta afirmación no se desprende que los actos puedan carecer de motivo legal, porque éstos tienen que obedecer siempre a la existencia de una situación anterior y determinante, máxime cuando con ellos se afecten situaciones jurídicas de terceros o ciertos derechos individuales. La carencia de motivos justificativos muestra, o que obró la administración por razones ocultas, extrañas al interés de la comunidad, que no quiere confesar: o por simple capricho, desviándose en ambas hipótesis de sus fines propios. Cuando la ley exige que el acto debe ser motivado la expresión de los motivos se convierte en elemento formal, cuya omisión constituye un defecto de forma que lo hace anulable por la expedición en forma irregular. Pero fuera de la exigencia expresa de la ley, la doctrina y la jurisprudencia consideran que la mención de los motivos se impone en ciertos

casos por el principio de la legalidad de la administración, puesto que dicha mención le permite al juez constatar con mayor facilidad si el acto se ajusta al ordenamiento jurídico general o desenmascarar una posible desviación de poder. Estas posibilidades dejan ver cómo la verificación de los motivos conduce a un control de legalidad, tal como lo afirma el profesor Stassinopoulos. No es tarea fácil saber cuándo un acto debe ser motivado. Pero la doctrina ha sentado ciertas pautas al respecto. Así deberá motivarse el acto que extinga o modifique una situación jurídica ya creada: el que sustituya una práctica administrativa por otra sin que medie cambio en la ley: el que se separe de documentos o actuaciones que formen parte de sus antecedentes: el que se dicta con sujeción a ciertos presupuestos determinados limitativamente en la ley; el que cree situaciones desfavorables para el administrado, etc., etc. CONTROL DE LEGALIDAD – Definición / CONTROL DE LEGALIDAD – Cuando se alega motivos de interpretación de la ley aplicada, a la constatación de los hechos o a su calificación jurídica / NULIDAD – Presupuestos para que se configure nulidad del acto por expedición de forma irregular / CARGA DE LA PRUEBA - Incumbe al actor cuando invoca un error de hecho, una desviación de poder o la inexactitud material de los motivos justificativos dados por la administración / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Si la administración motiva espontáneamente, no estando obligada a ello, los motivos expuestos son susceptibles de control jurisdiccional / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Características de la motivación del acto

Si los motivos se refieren a la interpretación de la ley aplicada, a la constatación de los hechos o a su calificación jurídica, el control es de legalidad y se extiende hasta la verificación de la exactitud de los motivos expuestos. En esta hipótesis la causal de impugnación no es otra que lo hace violación de la regla de derecho de fondo. Si la ley obliga a motivar o la naturaleza del acto impone la expresión de los motivos, la no manifestación de estos constituye un defecto de carácter extrínseco que lo hace anulable por expedición en forma irregular. La carga de la prueba del vicio en el motivo incumbe al actor cuando invoca un error de hecho, una desviación de poder o la inexactitud material de los motivos justificativos dados por la administración. Si la administración motiva espontáneamente, no estando obligada a ello, los motivos expuestos son susceptibles de control jurisdiccional y en caso de falsedad o inexactitud podrá ser anulado el acto que los contiene. Pero la motivación ante todo debe ser seria, adecuada o suficiente e íntimamente relacionada con la medida que se pretende; rechazándose así la que se limita a expresar fórmulas de comodín, o 'passe partout' de la doctrina francesa, posibles de ser aplicadas en todos los casos. Estas fórmulas se consideran insuficientes y el acto así expedido carente de motivación. Cuando una decisión está fundada sobre un motivo ilegal, tal como lo sostiene Waline, o insuficiente su anulación no se impone necesariamente porque la jurisdicción administrativa se reserva el

derecho de sustituir el motivo alegado por otro real que respalde legalmente la decisión. En estas hipótesis podrá darse la sustitución de la base legal o la de los motivos. En aquélla el juzgador decide que si bien la norma que le sirve de apoyo a la administración no justifica la medida, existe otra que la respalda plenamente. En el caso de sustitución de motivos, el mismo juzgador acepta que aunque los motivos alegados son insuficientes para justificar la medida, existen otros plenamente probados dentro del excediente que de haber sido invocados la hubieran apoyado satisfactoriamente (Circunstancia que, se anota, se presentó aquí). ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – Poderes de policía / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Por los actos de policía / ACTO DE POLICÍA ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Aunque si bien es cierto la administración no es muy explícita en la expresión de los motivos que le sirvieron de fundamento para decretar el cierre del mencionado establecimiento, ya que parece dedicarle todo su empeño a lo relacionado con la licencia para ejercer la homeopatía, estima esta Sección que los móviles de la clausura están implícitos en el acto impugnado y explícitos en el expediente que se le siguió al señor Quiroga Liévano y que culminó con la medida en cuestión. Y se dice que están implícitos, porque al concluir la administración que el señor Quiroga estaba ejerciendo ilegal mente la profesión y que debía, por tanto,

cancelarle el registro de Homeópata Licenciado, era de simple lógica y prudencia que ordenara, como consecuencia de esa declaración, que se clausurara el consultorio o clínica donde se estaba cumpliendo ese ejercicio ilegal. La naturaleza misma de la medida (la cancelación provisional del Registro N º 014 de 29 de julio de 1964) implicaba, por razones de orden público, el cierre del establecimiento de salud, ya que de otra manera no habría sido fácil controlar el cumplimiento de la orden dada, Y esa orden no sólo podía darse y ejecutarse como se dio y se ejecutó, sino que las autoridades no tenían otro camino ante el mandato del artículo 16 de la Carta, en armonía con el 20 de la misma. Aquí el tema toca, como se infiere, con los poderes de policía que tiene la administración y que ejerció en la hipótesis aquí estudiada. Frente a este poder, se estima: 1 º La policía administrativa busca la prevención de los atentados contra el orden público en cualquiera de sus facetas: tranquilidad, salubridad y seguridad. En otras palabras, esta policía busca evitar que ciertas dificultades o perturbaciones en la vida de la sociedad se produzcan o se agraven. 2 º Busca la policía evitar desórdenes visibles, vale decir, que su intervención sólo se justifica ante la presencia de manifestaciones exteriores de perturbación. 3 º Al lado de la policía general, que posee un conjunto de competencias y medios para el mantenimiento del orden público sobre un determinado territorio, se dan las policías especiales que previenen los desórdenes en esferas bien definidas, con medios más precisos y rigurosos que se aplican, sea a una categoría de personas (policía de extranjería

o inmigrantes) o a una rama de la actividad social; (policía de caza y pesca, de circulación y tránsito, de pesas y medidas, de asuntos laborales, de salubridad en general drogas, alimentos, centros asistenciales, campañas sanitarias, etc., etc.). 4 º Como lo dice el profesor Jean Rivero, el ejercicio del poder de policía está sometido, como toda actividad administrativa, al principio de la legalidad y al control jurisdiccional. Pero los límites de esa legalidad han sido definidos más por la doctrina y la jurisprudencia que por la misma ley. La jurisprudencia, por ejemplo, ha sentado como premisa, derivada del principio liberal que ve en la libertad la regla y en la intervención policiva la excepción, la siguiente¡: una medida de policía no es legal, sino en cuanto sea necesaria para el mantenimiento del orden público. El profesor Waline es de idéntico parecer cuando escribe: "En fin, cada vez que haya habido una restricción, no exigida por el interés público, de una libertad pública consagrada por la ley o la Constitución, el Consejo de Estado ha anulado la medida dé policía". La aceptación de las ideas precedentes muestra cómo la responsabilidad del Estado por los actos de policía se puede ver comprometida cuando la administración se excede en el ejercicio del mencionado poder y como consecuencia de tal conducta perjudica o daña a alguien. Cabe recordar aquí que, como en otras hipótesis que tocan con los actos administrativos, sólo se compromete la responsabilidad del Estado cuando estos sean ilegales. 5 º Acepta igualmente la doctrina que la impugnación de los actos de policía puede hacerse, ordinariamente, o bien por ilegalidad o bien por

desviación de poder (la incompetencia y la expedición en forma irregular son de escasa ocurrencia en este campo) reconociendo además la importancia que sobre el asunto tiene el control de los motivos en los casos en que la medida de policía haya sido motivada. En esta hipótesis, el juez debe estudiar la situación láctica porque en este control cabe evaluar si la medida se adecuado no a las razones tenidas en cuenta como fundamento. En otras palabras, el juzgador tiene facultades para verificar si tales motivos existen., si son exactos o no y si tienen o no entidad para justificar la medida. 6 º Es cierto que este poder tiene sus límites, entre los cuales está precisamente la protección que las autoridades deben brindarle a las libertades públicas o garantías sociales de que son titularas los administrados. Pero esa titularidad, así tenga origen constitucional, no las hace intocables, ya que en ciertas y especiales circunstancias en las que está en juego el" interés público, esas mismas garantías pueden y deben ser restringidas: patentizándose así un conflicto de intereses jurídicos que debe resolver el funcionario entre el debe que se le ha encomendado de salvaguardar esas libertades, y la obligación que tiene de mantener el orden por todos los medios apropiados dentro del territorio de su jurisdicción; es decir, debe elegir entre dos deberes, en principio contradictorios/impuestos por la ley., pero no en forma arbitraria porque sólo podrá afectar una garantía pública cuando la restricción sea necesaria para el mantenimiento del orden público. 7 º Las Secretarías de Salud Pública por mandato legal son competentes para tomar medidas de policía

sanitaria. Por tal razón podrán dictar y aplicar las medidas y sanciones a que hubiere lugar en desarrollo de la higiene pública en el territorio de su jurisdicción, de conformidad con el, procedimiento establecido para el efecto. (Decreto 3117 de 1953, artículo 5º en armonía con el 16 del Decreto 0072 de 1950). ACTO DE POLICÍA ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Pronunciamiento sobre acto anulado / ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN - No cabrá hablar de sustracción de materia por derogatoria o revocatoria del acto administrativo que produjo la lesión del derecho, porque sólo podrá decretarse el restablecimiento de éste, luego de la declaratoria de que durante su vigencia fue nulo / POLICÍA – Orgánica y materialmente es parte de la administración / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Todos los actos administrativos, aún los discrecionales que se dictan con base en una competencia son objeto de control jurisdiccional / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – De las controversias de policía y simples infracciones administrativas [N]o es del todo cierto que sea la jurisdicción administrativa la única competente para cancelar provisionalmente o en forma definitiva una licencia de ejercicio profesional (médico o auxiliar) otorgada por un organismo de la administración activa, tal como lo afirma en su Resolución el Con RAÍ o Nacional de Profesiones Médicas y Auxiliares, ya, que por disposición de la ley 14 de 19G2.(Art. 11) este

organismo a petición, de los cuernos médicos gremiales o de oficio, por falta grave comprobada contra la ética profesional en el ejercicio de la medicina, podrá, sancionar con la suspensión temporal o definitiva de la autorización para el ejercicio de la profesión ha quienes fueren hallados culpables. Y no se diga que la declaratoria de nulidad de un acto creador de una situación individual v concreta que ya fue derogado no tendría ni lógica ni ningún efecto práctico porque solo con la decisión de ilegalidad del mismo podría decretarse el restablecimiento No puede olvidarse que la nulidad de un acto administrativo produce, en principio, tanto efectos ax time como ex mine y que en el campo de los actos jurídicos, por la regla general no hay responsabilidad sin ilegalidad.'. Por consiguiente, tal como tuvo oportunidad de sostenerlo esta Corporación con ponencia del doctor Mora Osero en asunto que guarda similitud con el aquí tratado, si el acto fue derogado, dejo de regir o sus efectos se cumplieron, como entidad jurídica persiste y regula las situaciones producidas durante su vigencia, por lo que no puede sostenerse, jurídicamente, que no existe en tales hipótesis materia sobre la cual pronunciar decisión de fondo. En suma, en las sentencias de plena jurisdicción no cabrá hablar de sustracción de materia por derogatoria o revocatoria del acto administrativo que produjo la lesión del derecho, porque sólo podrá decretarse el restablecimiento de éste, luego de la declaratoria de que durante su vigencia fue nulo. Esto hace que en estos eventos en lugar de decretarse la nulidad de un acto

vigente, la resolutiva debe tomar una forma igual o similar a ésta: Declárase que el acto tal durante su vigencia fue nulo o declárase la nulidad del acto que rigió durante el período que va de x mes a y. Para la Sala no existe duda de la competencia que tiene para resolver el presente asunto, así esté cuestionado en el proceso un acto de policía. A este respecto, comparte la tesis expuesta por la Sección 1 en sentencia de 31 de agosto de 1976 con ponencia del doctor Humberto Mora Osejo, en la cual brillantemente se analiza el alcance del ordinal 2 º del artículo 73 del C. C. A. y la actitud de esta jurisdicción para conocer de asuntos policivos. Allí, en síntesis, se sostuvo: 1)Que la policía, orgánica y materialmente entendida, es parte de la administración y los actos expedidos con base en su poder, son administrativos, porque no sólo realizan el orden público sino porque participan directamente en la satisfacción de las necesidades colectivas.2)Que la jurisdicción contencioso administrativa desde sus albores ha sido la competente para conocer de las acciones que se han promovido contra los actos administrativos proferidos en ejercicio del poder de policía, como sucede en la actualidad, conforme a claras e inequívocas competencias dadas por la ley (Arts. 34, 35, 52, 54 y 56 de la Ley 167 de 1941) y a reiterada jurisprudencia de esta Corporación.3)Que en el régimen jurídico colombiano todos los actos administrativos, aún los discrecionales que se dictan con base en una competencia y observando la jerarquía normativa, son susceptibles de control

jurisdiccional.4)Que la aceptación de la teoría tradicional que distingue entre controversias de policía y simples infracciones administrativas, para sustraer a aquéllas del control jurisdiccional de conformidad con el ordinal 2 º del artículo 73 del C. C. A., daría carta blanca a los regímenes policivos, lesivos de las libertades jurídicas, en los cuales uña legalidad ad hoc reemplaza frecuente y ordinariamente el orden jurídico, sin posibilidad alguna de infirmar las decisiones administrativas así tomadas. 5)Que no cabe hacer esa distinción, en suma, porque unas y otras tienen la misma naturaleza, y se caracterizan por ser la aplicación de estatutos prescriptivos que determinan los medios y fines de policía, para salvaguardar el orden público en sus distintas modalidades.6)Que la norma contenida en el ordinal 2 º del citado artículo 73 es de carácter excepcional, no puede dársele una significación extensiva sino la restrictiva que le corresponde según los principios que informan esta jurisdicción, la historia fidedigna de su establecimiento y otras normas de la legislación actual: porque: a) La competencia de los órganos de la jurisdicción administrativa está expresamente señalada en la Constitución y la Ley; y aquella norma al hablar de los perjuicios de policía obviamente se refería a los existentes a la sazón ya los que posteriormente se crearan por la Ley sin que pueda pensarse que otros ordenamientos inferiores están habilitados igualmente para hacerlo; b) La historia del artículo 73, ordinal 2 º, corrobora lo dicho, ya que

no es más que la reproducción textual del artículo 1 º de la Ley 99 de 1919 modificatorio en este extremo del artículo 38, literales b) y g), de la Ley 130 de

1913. De donde se colige que la excepción se fundamenta en el hecho de que en los juicios de policía la administración ejerce función jurisdiccional, la que dada nuestra organización política, no puede ser regulada sino por la Constitución y la Ley en idéntica forma para todos los órganos de esta jurisdicción y para todo el territorio nacional; y c) El Código Penal a pesar de dividir las infracciones de la Ley Penal en delitos y contravenciones no tipificó las controversias penales, lo que tampoco hizo el artículo 73, el cual sólo excluyó del conocimiento de la jurisdicción administrativa las decisiones policivas que tuvieron carácter jurisdiccional. De allí la diferencia que se observa en el tratamiento que se les da a las controversias en los. Decretos 1355 de 1970 y 522 de 1971. Mientras en aquél se instituyen las controversias comunes, susceptibles de control ante la jurisdicción administrativa, en el segundo se regulan las especiales y se les dota de un tratamiento legal para jurisdiccional. En el caso sub judice los actos acusados, por los cuales se cerró un consultorio médico y se toman otras medidas relacionadas con la homeopatía, proferidas por autoridades sanitarias del Distrito Especial, mediante un procedimiento de carácter local, son estrictamente administrativos, y, en cuanto no están comprendidos en la norma de excepción del artículo 73 del C. C. A., ordinal 2 º, eran posibles de las acciones contencioso administrativas propuestas. Debe

anotarse, en honor a la verdad, que la sentencia cuya síntesis se deja hecha presentó un salvamento de voto por conducto del doctor Carlos Galindo Pínula. Aunque no menos brillante que el fallo en cuestión, la Sala en gracia a la brevedad, se abstiene de sintetizarlo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 73 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 34 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 35 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 52 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 54 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 56

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá, D. E, quince (15) de noviembre de mil novecientos setenta y siete (1977)

Radicación número: CE-SCA-SEC3-EXP1977-N1582

Actor: LUIS EDUARDO QUIROGA LIEVANO

Demandado: DISTRITO CAPITAL Referencia: ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN Mediante apoderado idóneo el señor Luis Eduardo Quiroga Liévano solicitó al Tribunal de Cundinamarca la nulidad de la Resolución Nº 005 de 24 de mayo de 1966 y de la sin número de 30 del mismo mes, por la cual se negó la reposición del artículo 3º de aquélla; y consecuencialmente, que se decretara como restablecimiento del derecho de reapertura del consultorio médico que explotaba

en esta ciudad y el pago, a cargo del Distrito Especial, de los perjuicios tanto de orden material como moral. Pide, además, que se condene al citado Distrito al pago de los perjuicios de toda índole derivados de la ejecución de la operación administrativa (Arts, 1º y 2º de la Res. Nº 005 los cuales fueron revocados por la Resolución NP 01 de 18 de octubre de ese mismo año, proferida por el Consejo Nacional de Profesiones Médicas y Auxiliares. Los hechos de la demanda pueden sintetizarse así:

1. Que el señor Quiroga Liévano venía ejerciendo la homeopatía en su

consultorio o centro médico situado en la carrera 10 NP 7267 y calle 73 NP 1009 de esta ciudad, ya que para el efecto poseía licencia expedida por el Ministerio de Salud (Res. 378 J de 12 de julio de 1948) debidamente inscrita el 2 de julio de 1964 en la Secretaría de Salud y bajo el NP 14.

2. Que por una serie de incidentes, la Secretaría de Salud abrió investigación para establecer si el indicado señor estaba ejerciendo legalmente la homeopatía y si el tratamiento que él seguía la estimuloterapia tenía bases serias y científicas.

3. Que como consecuencia de esa investigación se expidió la Resolución 005 de 1966 en la cual se dispuso, en suma: Solicitar al Ministerio de Salud la revocatoria de la Resolución NP 378, por la cual se le otorgó la licencia de homeópata; ordenar la cancelación provisional del Registro NP 014 como homeópata licenciado; ordenar la clausura del consultorio o clínica instalado en la

casa NP 7267 de la carrera 10, por conducto de la Inspección de Salubridad de la misma Secretaría; y formular ante la justicia penal denuncia contra el señor Quiroga por violación de la Ley 14 de 1962 (Art. 13).

1. Que el señor Quiroga interpuso recurso de reposición contra dicha resolución y la apelación en subsidio; resultando adverso aquél, pero no éste, ya que el Consejo Nacional de Profesiones Médicas, mediante Resolución NP 1 de 18 de octubre de 1966 revocó los artículos 1° y 2º de la Resolución 005; se abstuvo de proveer sobre el 3P por ser la medida de competencia del Distrito; y mantuvo el 4º.

4. Mientras se surtía la apelación, la Secretaría de Salud le dio cumplimiento a la Resolución 005, cancelando el registro NP 014 y clausurando el consultorio aludido.

Apoya su demanda el actor en los siguientes artículos: 16, 20, 23, 26, 30, 39, 63 y 65 de la Constitución Nacional; 63 y 75 del Código de Policía de Bogotá; 209 del Código de Procedimiento Civil; 67 y 68 del C. C. A. El Tribunal de Cundinamarca, en la sentencia del 15 de junio de 1973, que es materia de la apelación que aquí se decide, dispuso anular las Resolución 005 y condenar al Distrito Especial de Bogotá al pago de los perjuicios materiales, en abstracto, y a los morales en la suma de $ 2.000. Cumplido el trámite de esta instancia, sin observar causal de nulidad que invalide

lo actuado, se entra a decidir. Para ello se considera: El señor Fiscal de la Corporación, en su vista de 17 de julio de 1975 (folios 407 a 418), estima que la sentencia debe ser confirmada. Aunque el proceso estuvo en Sala Plena para dirimir el empate que se presentó en la discusión del proyecto de sentencia elaborado por el doctor Castilla Saiz, al producirse el ingreso a la Corporación del suscrito ponente, por decisión de esta misma Sala Plena tomada en su reunión del día, 6 de septiembre del presente año, regresó a esta Sección para su reestudio. En la controversia propuesta por el señor Luis Eduardo Quiroga Liévano se observan dos pretensiones diferentes: a) una de plena jurisdicción típica que busca la nulidad tanto del artículo 3P de la Resolución 005 expedida por la Secretaría de Salud del Distrito, mediante el cual se ordenó el cierre de la clínica o consultorio que funcionaba en la casa NP 7267 de la carrera 10, como del auto de 30 de mayo de 1966 que no repuso la anterior; y la reapertura del consultorio, mas el pago de los perjuicios sufridos con tal medida; y b) y otra, de reparación directa, por la ejecución de" lo dispuesto en los artículos 1P y 2P de la mencionada Resolución 005, los cuales fueron revocados por la Resolución NP 1 de 18 de octubre de 1966, expedida por el Consejo Nacional de Profesiones Médicas y Auxiliares. Aunque a primer golpe de vista podría pensarse en una indebida acumulación de pretensiones, una gobernada por el artículo 67 del C. C. A., y otra por el 68, vista

la conexidad que existe entre ellas, la unidad formal del acto administrativo cuestionado, la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer de las propuestas, las que tampoco se excluyen entre sí y que todas se tramitan por el mismo procedimiento, la Sección estima, compartiendo así los argumentos dados por el a quo, que este fenómeno procesal no se da en el presente litigio y que las pretensiones pueden resolverse en una misma sentencia. Despejado este primer punto y siguiendo el derrotero iniciado atrás, se considera:

I. Acción de Plena Jurisdicción. Nulidad del artículo 3º de la Resolución 005 de 24 de mayo de 1966 y del auto confirmatorio de la misma, con el restablecimiento consiguiente.

El Distrito, concretamente la Secretaría de Salud Pública, luego de investigación de carácter administrativo, ordenó la clausura de la clínica o consultorio del demandante por considerar, entre otros motivos, que "se ha comprobado la formulación de medicinas alopáticas por el doctor Quiroga Liévano"; que éste, pese a la oportunidad que se le dio para que explicara el alcance del sistema terapéutico denominado la estimuloterapia, eludió toda respuesta al respecto; que la Academia Nacional de Medicina, luego de estudiar el aludido sistema, conceptuó que no era de carácter homeopático y sí hacía parte de prácticas y sistemas alopáticos; que el mencionado señor se extralimitó en las facultades conferidas por la resolución que lo autorizaba para ejercer la medicina homeopática y falseó su ejercicio con actividades no permitidas; y que el vecindario venía protestando reiteradamente por las molestias que le ocasionaba

el funcionamiento de dicho consultorio. Para el Tribunal a quo la activación del acto acusado en cuanto a la clausura de la clínica o consultorio prácticamente no existe porque los considerandos se encaminaron quizás a motivar la cancelación de la licencia de homeópata. Esta reflexión le permite concluir "que como el Concejo Nacional de Profesiones Médicas y Auxiliares, analizó ampliamente con propiedad los cargos, y para revocar los artículos 1 º y 2o del acto enjuiciado, este Tribunal encuentra infundada la determinación del cierre del centro de estimuloterapia y por lo tanto considera fundadas las aspiraciones de la demanda". El debate así resumido toca, como se ve, con la motivación. Mientras el demandante estima que el acto carece de ella en lo que dice relación con el cierre del consultorio y trata de demostrar que no existió razón valedera alguna justificativa de tal medida, tal como lo aceptó el Tribunal, el expediente administrativo muestra otra realidad, como se verá más adelante. Esta disparidad de criterios hace que en el presente asunto deban resolverse, entre otros, estos interrogantes que tocan con el control de los motivos del acto impugnado. Fue suficiente su motivación? En caso afirmativo, fueron legales los motivos expresados? En caso negativo, existirán dentro del expediente bien probados otros hechos que hubieran igualmente justificado la medida? Para responder, es preciso hacer algunas reflexiones previas. En principio la administración no tiene por qué expresar los motivos que le sirven de fundamento a una decisión, ya que el deber de motivar constituye la excepción. Pero de esta afirmación no se desprende que los actos puedan carecer de motivo legal, porque éstos tienen que obedecer siempre a la existencia de una situación

anterior y determinante, máxime cuando con ellos se afecten situaciones jurídicas de terceros o ciertos derechos individuales. La carencia de motivos justificativos muestra, o que obró la administración por razones ocultas, extrañas al interés de la comunidad, que no quiere confesar: o por simple capricho, desviándose en ambas hipótesis de sus fines propios. Cuando la ley exige que el acto debe ser motivado la expresión de los motivos se convierte en elemento formal, cuya omisión constituye un defecto de forma que lo hace anulable por la expedición en forma irregular. Pero fuera de la exigencia expresa de la ley, la doctrina y la jurisprudencia consideran que la mención de los motivos se impone en ciertos casos por el principio de la legalidad de la administración, puesto que dicha mención le permite al juez constatar con mayor facilidad si el acto se ajusta al ordenamiento jurídico general o desenmascarar una posible desviación de poder. Estas posibilidades dejan ver cómo la verificación de los motivos conduce a un control de legalidad, tal como lo afirma el profesor Stassinopoulos. No es tarea fácil saber cuándo un acto debe ser motivado. Pero la doctrina ha sentado ciertas pautas al respecto. Así deberá motivarse el acto que extinga o modifique una situación jurídica ya creada: el que sustituya una práctica administrativa por otra sin que medie cambio en la ley: el que se separe de documentos o actuaciones que formen parte de sus antecedentes: el que se dicta con sujeción a ciertos presupuestos determinados limitativamente en la ley; el que

cree situaciones desfavorables para el administrado, etc., etc. Visto lo anterior, se anota: Si los motivos se refieren a la interpretación de la ley aplicada, a la constatación de los hechos o