CE-SEC-206-1-1974-09-18

ACTO DE PROHIBICION DE PROPAGANDA DE CIGARROS Y CIGARRILOS

POR CANALES DE TELEVISION - Expedición por funcionario

incompetente / ACTO DE RESTRICCION DE HORARIO DE PROPAGANDA DE

BEBIDAS QUE CONTENGAN ALCOHOLExpedición por funcionario incompetente / LIBERTAD DE EMPRESA – Limitaciones / PROHIBICIÓN DE

PROPAGANDA COMERCIAL DE PRODUCTOS QUE ATENTEN CONTRA LA

SALUD DEL CONSUMIDOR -Competencia del Gobierno. Delegación. Límites / INSTITUTO NACIONAL DE TELEVISION – INRAVISION – Potestad Reglamentaria. Límites / CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO DE ESPACIOS DE TELEVISION – Facultades de Inravisión / PROGRAMAEs diferente a la propaganda / PROPAGANDAMedio de de financiación de programa

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: CARLOS GALINDO PINILLA Bogotá, D.E., dieciocho (18) de septiembre (09) de mil novecientos setenta y cuatro (1974) Radicación número: 1736

Actor: CARACOL TELEVISION S.A, AUTORIDADES NACIONALES Demandado: Sesión del día 10 de septiembre de 1974, La sociedad "Caracol Televisión S.A.", por conducto de apoderado demandó la nulidad del Acuerdo No. 42 de 1971, que a la letra dice: "ACUERDO NO. 42 DE 1971

(noviembre 3) Por el cual se dictan normas para la programación de televisión.

LA JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL DE RADIO

Y TELEVISION.

En uso de sus facultades legales y en especial de las que le confieren los Decretos 3267 de 1963, 3049 de 1968 y 11 70 de 1969, ACUERDA: ARTICULO PRIMERO: A partir del 1o. de marzo de 1972 prohíbese toda propaganda alusiva a cigarros y cigarrillos por los canales de televisión.

PARAGRAFO: Se entiende por propaganda alusiva a cigarros y cigarrillos toda mención comercial que presente, defienda o aliente el hábito de fumar.

ARTICULO SEGUNDO: A partir del 1o. de marzo de 1972 toda propaganda de bebidas que contengan alcohol, incluidos los vinos y las cervezas, sólo podrá presentarse por los canales de televisión después de las 9:30 de la noche.

ARTICULO TERCERO: Este Acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición".

Se aducen como normas violadas y como conceptos de violación, en resumen, los siguientes:

I. Incompetencia de la Junta Directiva de Inravisión para proferir el acto acusado.

Sostiene el actor que la facultad de limitar, prohibir o restringir la propaganda es competencia exclusiva del Gobierno, según la Ley 74 de 1966 y en forma limitada de otros órganos públicos investidos de poderes de policía al tenor de lo preceptuado en los Decretos 1355 y 522 de 1970. Este poder reglamentario radicado en el Gobierno, que lo constituye el Presidente y el Ministro o Ministros respectivos no puede ser delegado sino en las condiciones del Artículo 135 de la Carta. Por estos conceptos, afirma el demandante, el acuerdo acusado es violatorio del

Artículo 57 de la Constitución Nacional, de la Ley 74 de 1966 y del Decreto 1170 de 1969.

II. Por ilegalidad. En cuanto por un acto unilateral de Inravisión se modifican y alteran las circunstancias económicas coetáneas a la celebración de contratos anteriores, que se tuvieron en mente para contratar, haciendo más gravosa la situación de los contratantes, por lo cual se violan los Artículos 1602 del C.C. y 822 del Código de Comercio.

Se pidió la suspensión provisional del acto acusado, la cual fue denegada mediante providencia de la Sala Unitaria por estimar que la ilegalidad aducida no era manifiesta y porque los conceptos aducidos implicaban de toda suerte, un estudio de fondo, propio de la sentencia. El demandante alegó de conclusión en escrito que corre al folio 54 y ss. en el cual, tras de transcribir los Artículos 32 de la Constitución Nacional, 77 del C. de C, 13 de la Ley 74 de 1966, 108 y 110 del Código de Policía, concluye que los reglamentos que prohiben o restrinjen la propaganda comercial "no pueden ser otros que Decretos expedidos por el Presidente de la República y el correspondiente Ministro del Despacho, con la necesaria intervención del Ministerio de Salud para los productos mencionados en la Ley 74 precitada que, como es natural, debe coordinarse con el Código Nacional de Policía. Cualquier otra autoridad que restrinja, limite, grave u obstaculice la publicidad comercial, extralimita funciones, desborda la Ley y, por consiguiente, la viola afectándose la validez de su acto".

Continúa el actor así:

"La jurisprudencia del H. Consejo de Estado y las opiniones de los doctrinantes, son unánimes en considerar que cuando una autoridad obra sin facultad, viola el ordenamiento jurídico con un acto que nace viciado de nulidad porque la repartición jerárquica de las competencias tiene un carácter imperativo, irrenunciable e intransmisible o indelegable sin previa autorización expresa de la Ley. La invasión de funciones o ingerencia de una autoridad administrativa en las atribuciones de otra, es una forma de incompetencia que los tratadistas han denominado ratione materiae. André Laubadére, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de París, en su texto Traite Elementaire de Droit Administratif, dice: "Hay incompetencia cuando la medida administrativa dictada, no encaja en las atribuciones de la autoridad que la ha expedido, sino a otra. En otros términos, cuando hay infracción a las reglas de competencia." (Tomo 1 numero 882 Quinta Edición 1970). La nulidad es efecto de esa infracción a las reglas de competencia, que se estiman de orden público porque en ellas va incito el principio de la democracia funcional. El mismo autor expresa: "La incompetencia es para el acto administrativo un vicio radical porque los poderes de los agentes públicos están rigurosamente atribuidos y repartidos por la Ley; la noción de competencia es, en efecto, la base de todo el derecho público". (Obra citada, número 883). El mismo concepto general es sostenido por el profesor Georges Vedet en su Droit Administratif al analizar el control de los elementos, formales del acto administrativo. (Página 517, Cuarta Edición, 1968).

Por su parte Gabino Eraga hace una comparación entre la competencia como elemento constitutivo del acto administrativo, con la capacidad del derecho privado, diciendo: "La competencia en derecho administrativo tiene una significación idéntica a la capacidad en derecho privado; es decir, el poder legal de ejecutar determinados actos. Constituye la medida de las facultades que corresponden a cada uno de los órganos de la Administración". Pero agrega que entre la competencia y la capacidad civil o privada, hay diferencias marcadas que identifican o individualizan a aquella, manifestando: "la competencia requiere de un texto expreso de la Ley para que pueda existir. Mientras que en el derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la excepción, en el derecho administrativo rige el principio inverso; es decir, que la competencia debe justificarse expresamente en cada caso". (Derecho Administrativo, décima cuarta edición, 1971, Número 80 y 228). En el, negocio en cuestión, no puede hablarse de que hay competencia paralela o competencia compartida entre el Gobierno Nacional, integrado por el Presidente y el respectivo Ministro, y la Junta Directiva del Instituto Nacional de Radio y Televisión porque a todo lo largo de los textos legales que rigen las relaciones jurídicas de ese establecimiento, no aparece norma alguna que así lo disponga o autorice, ni faculta o delega a funcionario del Instituto para reglamentar ni mucho menos prohibir o restringir la publicidad comercial. En forma independiente, no hay tampoco texto alguno de delegación de funciones que, dicho sea de paso y en el supuesto de existir, sería inconstitucional si la citada Junta o cualquiera de los funcionarios del Instituto fuesen delegatorios, toda vez que violaría lo estatuido por

el Artículo 35 del Acto Legislativo número 1o. de 1945, correspondiente al 135 de la Carta Por último, en el aparte B. del alegato de conclusión aduce una nueva causal de nulidad, no alegada en la demanda, consistente en la falta de publicidad en el Diario Oficial del acto demandado, hecho que no fue probado dentro del juicio. El Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, se constituyó en parte impugnadora y por conducto de apoderado manifestó: 1). Sobre, el cargo de incompetencia: "La acusación es demasiado general para que pueda salir triunfante. En efecto, una cosa son los poderes de policía que tenga el Ministerio de Salud Pública y los del Gobierno Nacional en materia de propaganda conforme al Artículo 13 de la Ley 74 de 1966, y otra los poderes que para la organización del servicio de televisión tenga el organismo especializado para prestarlo. Las primeras competencias del Ministerio y del Gobierno son generales, están encaminadas a los objetivos que se señalan en las normas pertinentes; las del Instituto son especiales y derivan de la facultad del Decreto-Ley 3267 de 1963 encaminadas a la prestación del "servicio público de televisión destinado a programas culturales o informativos" (Artículo 32, Literal c). Estos poderes no riñen entre sí, sino que son complementarios. Tanto es así que la propia Ley 77 en su Artículo 12 dispone que lo relativo a propaganda comercial por la televisión se hará" conforme a las normas y reglamentos que al efecto se establezcan y sin perjuicio de los fines docentes, culturales o informativos de dicho

servicio". Tales reglamentos no pueden ser otros que los que dicten las autoridades encargadas de dirigir el servicio a que la Ley se refiere, es decir, las contempladas en el Decreto extraordinario 3267 de 1963" Es conveniente destacar que de acuerdo con el Artículo 31 del Decreto 3267 de 1963 ''corresponde al Instituto Nacional de Radio y Televisión desarrollar y ejecutar los planes y proyectos finales que adopte el Ministerio de Comunicaciones sobre la materia, y las prestaciones de los servicios oficiales de carácter educativo, cultural e informativo con sujeción a la política y normas generales que establezca el Gobierno". El Ministerio de Comunicaciones por su parte en el Artículo Undécimo de la Resolución No. 1120 de 1967 estableció que "la Junta Administradora del Instituto Nacional de Radio y Televisión producirá un reglamento interno relativo a la prestación del servicio de televisión". Así mismo el Artículo 7o. de la misma Resolución Ministerial establece que "el arrendatario de espacios quedará obligado a someter sus programas a la inspección y vigilancia del Instituto Nacional de Radio y Televisión y, además a cambiar o suspender los programas que la Junta Administradora del Instituto juzgue inadecuados o inconvenientes". 2). Sobre la violación de situaciones contractuales, la parte impugnadora expresó; "Y lo que es más importante, que aquellos poderes invocados por la Junta al adoptar la medida acusada y sobre los cuales se ha discurrido en la primera parte de este escrito, se reflejan en las cláusulas de los contratos pues de ellas fluye el ejercicio de regulación del servicio que tienen las autoridades que dirigen a Inravisión, tal como fue puesto de relieve en el auto que rechazó la suspensión

provisional. Debe tenerse siempre en el ánimo la circunstancia de que los arrendatarios de espacios colaboran en la prestación de un servicio público, como lo hacen los concesionarios, y que por lo tanto están sujetos a las normas que para la mejor marcha del mismo dicten las autoridades responsables. Las cláusulas de los contratos examinados en el auto de 27 de abril están demostrando las facultades que en el terreno de la regulación del servicio poseen los Directores de Inravisión, emanadas todas de aquellas de que se hizo mérito en la primera parte de este alegato, y que si deben tomarse en cuenta para examinar este segundo aspecto de la demanda presentada por el doctor Jaime Obando Velasco, deben conducir a que no sean aceptados sus puntos de vista por no corresponder a la realidad de la situación jurídica controvertida". El señor Fiscal 1o. de la Corporación expresó en su concepto de fondo: "En el caso a estudio, la parte demandante aceptó de antemano la facultad de INRAVISION para suspender programas cuando ésta los considere inadecuados, sin necesidad de motivación especial. De acuerdo con lo anterior, lo que ha hecho INRAVISION no ha sido más que suspender unas programaciones que consideró inconvenientes, todo lo cual tiene apoyo en el contrato celebrado con la parte demandante, pues como ya se vio, allí se dice que "INRAVISION podrá suspender programas cuando los considere inadecuados o inconvenientes, y en este caso su determinación no requerirá motivación especial" (íl. 8 y v.). De no existir esta estipulación habría que estudiar si conforme a los planteamientos de la demanda, el Acuerdo acusado vendría a ser violatorio de

normas legales superiores, pero ante la aceptación anticipada de la suspensión de programas que INRAVISION considere inadecuados o inconvenientes no es viable acudir a disposiciones que bien podrían servir para otros casos, pero no para el presente, que primordialmente viene a estar gobernado por la voluntad misma de las partes manifestada expresamente en las cláusulas contractuales. Como conclusión de lo expuesto, en concepto de esta Fiscalía, no debe accederse a la nulidad demandada".

I. Aspectos jurídicos generales del problema planteado.

Uno de los principios fundamentales de nuestra organización política es el reconocimiento de "la libertad de empresa" que a manera de premisa ideológica, es un supuesto de muchas de las disposiciones de nuestra Carta fundamental y que tiene, además, consagración expresa en el Artículo 32 del estatuto. Este es el "substracto" económico del régimen político colombiano. Naturalmente esta forma de la libertad, como sus demás modalidades no se conciben en la Constitución de una manera absoluta, sino condicionada a las limitaciones necesarias que impone la vida social, algunas de las cuales han sido establecidas directamente por el Constituyente, y otras, libradas al juicio del legislador. En el orden económico constituyen limitaciones de la libertad los principios del bien común, de la función social de la propiedad y la primacía del interés público o social sobre los derechos particulares (Artículo 30 C.N.), los poderes conferidos al Estado para dirigir la economía y para ejercer la intervención en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios (Artículo 32 C.Ñ.). A lo largo de todo el articulado del Título III de la Carta y en la medida en que se

consagran las distintas modalidades de la libertad, se consigna el principio de su ejercicio condicionado a las determinaciones de la Ley, vale decir de las prescripciones que establezcan los órganos investidos del poder político de legislar, es decir del Congreso, en primer lugar, de manera ordinaria y permanente, y del Gobierno revestido de .esa potestad en casos extraordinarios (Artículos 76 No. 12-121 y 122), o en casos especiales (Artículo 76 No. 11), o cuando ejerce la función interventora, ya sea por mandato de la Ley o en ejercicio de la facultad prevista en el Artículo 120 No. 14 y, en fin, cuando expide los reglamentos constitucionales a que se refiere el numeral 12 del Artículo 120. Es entendido que la potestad del Gobierno en función legislativa, para condicionar el ejercicio de la libertad no es de tan amplio espectro como la del legislador ordinario. A éste, sólo lo limitan las prescripciones sustanciales o materiales de la Carta y las formales relativas al trámite de las leyes; en cambio el Gobierno, no sólo está limitado de tal suerte, sino además, porque su competencia legislativa ha de aplicarse a la estricta materia de las facultades de que esté investido excepcionalmente, por el término que se señala para su ejercicio, o la órbita que le fije el mandato intervencionista. Así por ejemplo, en el caso de las facultades extraordinarias del Artículo 76 No. 12, su potestad legislativa está constreñida a la determinación precisa de las materias y al término exacto que señala la Ley. En el

caso del mandato de intervención, la Ley que confiere también le predetermina el ámbito de su ejercicio. En la hipótesis del Artículo 76 No. 11, la propia Constitución señala que se otorgarán únicamente para celebrar contratos, negociar empréstitos y ejercer otras funciones dentro de la órbita Constitucional". En la situación prevista en el Artículo 121, la potestad legislativa del Gobierno no puede estar enderezada a otro fin sino al restablecimiento de la normalidad, debe circunscribirse a las materias que tengan relación con el orden público; las limitaciones al ejercicio de la libertad que exija el restablecimiento del orden, no pueden exceder el marco constitucional de la llamada "legalidad marcial" y los Decretos que se dicten en ejercicio de las referidas facultades extraordinarias tienen vigencia limitada en el tiempo, de suerte que su virtualidad jurídica apenas alcanza para suspender las leyes incompatibles con el estado de sitio, más no para derogarlas. Como quiera que el principio de las libertades tiene tan elevada significación en nuestro sistema político, en la Constitución se determina, con precaución y rigor extremos, el régimen de las limitaciones posibles. Es así como, en principio, reserva la facultad de hacerlo al Congreso porque estima que una restricción de esta naturaleza no puede ser sino la consecuencia de un juicio político de la representación nacional; y aún en los casos en que se contempla la competencia del Gobierno para consagrar limitaciones de este orden, exige que su ejercicio esté precedido de un acto político del Congreso, como ocurre con el otorgamiento de facultades extraordinarias y especiales o con la Ley que confiere el mandato de

intervención. Unicamente en dos casos permite la Constitución que el ejercicio de las potestades del gobierno con fuerza de Ley no estén precedidas de una definición política del Congreso sobre la necesidad, la conveniencia o la oportunidad de una eventual limitación de las libertades. En el estado de sitio en razón de la responsabilidad no compartida con ningún otro órgano que se le exige al Gobierno para la conservación y el restablecimiento del orden público y, en el caso previsto en el Artículo 120 No. 14. Como corolario de las conclusiones que preceden, resulta evidente que el Gobierno, en ejercicio de otras potestades constitucionales, como la de reglamentar las Leyes para su cumplida ejecución (Artículo 120 No. 3o.) no está habilitado para limitar el ejercicio de las libertades cardinales que consagra la Carta, y si ello es cierto, con más veras sería incompetente para hacerlo cualquier otro órgano inferior de la Administración pública, centralizada o descentralizada, investido por la Ley de algún poder de reglamentación de jerarquía subordinada. La propaganda comercial por radio y televisión es una actividad económica reconocida a los particulares por la Ley 74 de 1966, en los siguientes términos: "Artículo 11. Por, los servicios públicos de radiodifusión no podrá originarse propaganda comercial. Tampoco podrá originarse propaganda comercial por los servicios privados de radiodifusión educativa, escuelas radiofónicas o de experimentación científica que estén exentas de derecho de funcionamiento o que reciban subvención del Estado. Tales servicios podrán recibir para su programación patrocinio de personas naturales o jurídicas, pero manteniendo en la forma de sus programas la

calidad de su carácter y utilizando el patrocinio exclusivamente como medio de educación popular. Artículo 12. Exceptúase de lo dispuesto en el Artículo anterior el servicio de radiodifusión combinada (Televisión), por el cual, no obstante que la transmisión de señales a ser recibidas por el público, es un servicio que prestará el Estado, los particulares podrán originar programas que incluyan propaganda comercial, conforme a las normas y reglamentos que al efecto se establezcan y sin perjuicio de los fines docentes, culturales e informativos de dicho servicio. Artículo 13. Por los servicios de radiodifusión no podrá hacerse propaganda a profesionales que carezcan del correspondiente título de idoneidad, ni a espiritistas, hechiceros, pitonisas, adivinos y demás personas dedicadas a actividades similares. El Gobierno reglamentará la transmisión de la propaganda comercial sobre productos industriales. Igualmente, con la necesaria participación del Ministerio de Salud Pública, reglamentará la propaganda de productos farmacéuticos, higiénicos, alimenticios y similares, pudiendo prohibir aquella que, a su juicio, atente contra la salud o los intereses del consumidor." Según los Artículos citados el ejercicio de esta actividad ha de conformarse a las normas reglamentarias que, al efecto expida el Gobierno en ejercicio de sus potestades constitucionales ordinarias (Artículo 120 No. 3); así mismo se prevé que tratándose de propaganda de productos farmacéuticos higiénicos, alimenticios y similares esa reglamentación ha de expedirse con la necesaria participación del Ministerio de Salud Pública vale " decir que para el caso, el Gobierno está

constituido, al menos, por el Presidente de la República y los Ministros de Comunicaciones y de Salud. Este poder reglamentario que, como se dijo antes es el ordinario y permanente que la Constitución le atribuye al Gobierno, lo amplía la Ley en este caso, en cuanto prevé la prohibición de propaganda comercial de productos que atenten contra la salud o los intereses del consumidor, pero defiere al Gobierno la determinación específica de los productos que puedan considerarse comprendidos dentro de esa categoría.

De lo anterior se colige: 1). Que la competencia del Gobierno para hacer la determinación indicada está limitada al tipo de producto que allí se expresa y, en la medida en que ellos, a juicio del Gobierno, atenten contra la salud o los intereses del consumidor, y 2). Que la facultad de concretar los términos de la prohibición legal es anexa o derivada de la potestad reglamentaria, pero que en este caso resulta ampliada por virtud de una autorización legal especial (Artículo 76 No. 11 C.N.).

De todas suertes, una u otra facultad son propias del Gobierno, y, por lo mismo, únicamente delegables por el Presidente a los Ministros y a los Jefes de Departamento Administrativo como Jefes Superiores de la Administración y aún a los Gobernadores, como agentes del Gobierno Nacional, cuando se haya previsto, expresamente, en la Ley; por manera que la delegación de una de tales funciones de haberse hecho, en un órgano diferente, como por ejemplo, un establecimiento público, para el caso, Inravisión, sería manifiestamente inconstitucional.

Ahora bien: si se analiza minuciosamente las disposiciones orgánicas y

estatutarias del Instituto Nacional de Radio y Televisión, no se encuentra ninguna de la cual pueda inferirse siquiera, que se hubiera operado tal delegación. Tales disposiciones están contenidas en el Decreto Ley 3267 de 1963 y en el Decreto 1170 de 1969 por el cual se aprobaron los estatutos de la entidad y conforme a ellas el Instituto es un establecimiento público organizado para prestar el servicio público de radiodifusión y televisión y como tal, es un órgano de ejecución de la política y de las normas generales que establezca el Gobierno (Artículo 30 y 31 del Decreto Ley 3267 de 1963 y 3o. y 5o. del Decreto 1170 de 1969). Le compete además administrar los canales de televisión mediante arrendamiento a particulares de espacios de televisión para programas que puedan tener carácter comercial y originar programas bajo la modalidad de copatrocinio con particulares (Artículo 5o. del Decreto 1170 de 1969). Se le confieren al Instituto ciertas facultades de naturaleza reglamentaria, muy circunscritas y que, dentro de su organización interna, competen a la Junta Directiva; ellas son: la expedición de reglamentos específicos en desarrollo de los estatutos y en lo relativo a su propia organización y funcionamiento, así como las normas de pura organización interna (creación, suspensión y fusión de cargos, señalamiento de funciones, remuneraciones, etc.) (Artículo 12 Decreto 1170 de 1969 Artículo 36 del Decreto-Ley 3267 de 1963). También se le otorga al Instituto otra función reglamentaria un poco más amplia

para establecer las condiciones de los programas que se realicen por el sistema de copatrocinio ( Decreto 1170 de 1969), en los cuales al tenor del Artículo 11 de la Ley 74 de 1966, "no podrá originarse propaganda comerciar. Por último, otra categoría de poderes reglamentarios que se le atribuyen al Instituto se refieren a la expedición de sus estatutos y a la fijación de tarifas que deben pagar los usuarios de los canales de televisión. Pero dada su entidad y su incidencia sobre terceros, el ejercicio de las mismas está condicionado a la aprobación del Ministerio de Comunicaciones (Artículo 12 Decreto 1170 de 1969). En algunas materias específicas, las disposiciones orgánicas del Instituto hacen reserva expresa de que la reglamentación le corresponde al Ministerio de Comunicaciones, como las relativas a los contratos de arrendamiento de los canales de televisión que el Instituto celebre con personas naturales o jurídicas, dentro del marco general señalado en el Artículo 32 literal d) del Decreto Ley 3267 de 1968). El escrutinio precedente pone de manifiesto que los poderes reglamentarios del Instituto son bien limitados y que, por lo tanto, aún en el caso de aceptar que la prohibición contenida en el acto acusado pudiera concebirse como ejercicio de una potestad reglamentaria, las funciones que la Ley señala al Instituto, no le dan competencia para ello, porque en tal hipótesis esa reglamentación sólo podía provenir del Gobierno. El señor Fiscal de la Corporación afirma que como "la parte demandante aceptó de antemano la facultad de Inravisión para suspender programas cuando ésta los

considerase inadecuados, sin necesidad de motivación especial", según consta en fotocopia de contratos que obran en autos, la potestad para prohibir determinada propaganda no tiene su fuente en la Ley sino en el contrato. El planteamiento del señor Agente del Ministerio Público suscita la dilucidación de una cuestión previa: El programa comprende la propaganda o al contrario, un programa ha de entenderse simplemente como la presentación o el espectáculo que se ofrece a los televidentes. No obstante la Sala considera que para la decisión propuesta no es menester adentrarse en esta cuestión porque el acto acusado, dada su misma generalidad no puede suponerse fundado en uno o más contratos celebrados; tan cierto es ello que el Instituto invocó para dictarlo "sus facultades legales y en especial las que le confieren los Decretos 3267 de 1963, 3049 de 1968 y 1170 de 1969, analizados anteriormente. No obstante la Sala se referirá, luego a los conceptos de "propaganda y de programa". A la jurisdicción contencioso administrativa, en ejercicio de su función no le incumbe apreciar las razones de simple conveniencia de los actos de la administración, y por ello las consideraciones expuestas se limitan a un estricto examen jurídico de la materia debatida sin que ello implique el desconocimiento de la bondad intrínseca del acto que es objeto de las pretensiones de la demanda. Pero dentro de una organización jurídica como la nuestra, no basta que la norma sea conveniente; es preciso que los actos de la administración no vulneren normas superiores de derecho atributivas de la competencia a los diferentes

órganos del Estado. Y en el caso examinado es evidente que el acto acusado se dictó por un órgano que carecía de atribuciones para ello, toda vez que prohibiciones como las contenidas en él, sólo pueden establecerse por el Gobierno en los términos del inciso final del Artículo 13 de la Ley 74 de 1966 en concepto del daño sobre la salud o los intereses del consumidor, o por el Ministerio de Comunicaciones en ejercicio de las facultades que se le asignan por el Artículo 3o. del Decreto Ley 3049 de 1968 y por el literal e) del Artículo 5o. del Decreto 1170 de 1969 y en virtud de los cuales le compete, como titular único del medio de la radiodifusión combinada expedir las normas reglamentarias de los contratos sobre arrendamiento de espacios y las que atañen a la propaganda y a la calidad de los programas. Le compele, pues al Instituto Nacional de Radio y Televisión, en relación con los "espacios" que se arrienden, organizar los concursos o licitaciones, hacer las adjudicaciones, celebrar los contratos y velar por su cumplimiento para lo cual dispone de los poderes policivos correspondientes para la suspensión de los programas y su sometimiento a los requisitos fundados en los fines culturales y estéticos que debe realizar la televisión.

II. Aspectos específicos de la cuestión que se debate

1. Podría argüirse contra lo expresado en párrafos precedentes que existe una distinción radical y tajante entre radiodifusión y televisión que permite concluir que mientras la primera, en principio es objeto de explotación por los particulares y excepcionalmente por el Estado (Radiodifusora Nacional), la segunda es un

servicio público cuya prestación se realiza a través de INRAVISION, y deducir de ello competencias reglamentarias del servicio con el alcance de consagrar prohibiciones como la contenida en el acto acusado. Es obvia la diferencia que existe entre radiodifusión en sentido estricto y televisión; pero esta diferencia no es de género sino de especie Por ello la Ley colombiana comprende a la una y a la otra bajo la común denominación de "Radiodifusión", cuando define ésta como "el servicio de radiocomunicaciones cuya transmisión se destina a ser recibida por el público en general y que puede incluir transmisiones de señales, de sonidos o transmisiones por televisión y otros medios" (Artículo 290 del Decreto 2427 de 1956). Por la misma razón, en el dicho Artículo se califica como estación radiodifusora a la televisión, cuyo destino es "la transmisión de sonido e imagen". Así pues la radiodifusión es