CE-SEC-308-4-1974-10-09

SUPERINTENDENCIA BANCARIA – Facultad de vigilancia. Límites

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Bogotá, D.E., nueve (9) de octubre (10) de mil novecientos setenta y cuatro (1974) Radicación número: 2945

Actor: Demandado: El Banco Central Hipotecario pide que se decrete la nulidad y mientras tanto la suspensión provisional de la actuación administrativa que comenzó con el oficio numero 9700 de 20 de mayo de 1974 del superintendente, bancario y que terminó con la Resolución número 2295 de 22 de julio del mismo año confirmatorio del oficio primeramente mencionado. Considera violados en primer término el Artículo 26 de la Constitución según el cual nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio; el 58 por el que se advierte quienes administran justicia y los Artículos 12, 16 y 396 del código de procedimiento civil que regulan las formas propias para desatar los conflictos originados en el cumplimiento de contratos.

Según los documentos en donde constan los actos acusados, la liga antituberculosa colombiana, comité del Valle celebró con el Banco Central Hipotecario un contrato de depósito en custodia de cédulas del mismo Banco del 9 1/2 % de interés, depósito que consta en 14 títulos por valores diversos que totalizan cantidad superior a un millón setecientos mil pesos ($1.700.000.00). Tiempo después, el 5 de septiembre de 1972 la señora Elisa

Eder de Ciovanelli comunicó por escrito al Banco que la junta de la Liga Antituberculosa aprobó vender cédulas de las que formaban parte de los contratos de depósito por valor de $ 50.000.00, autorizó en la misma carta al Banco para hacer esta venta y para entregar su producto al señor Marino García tesorero de la Liga en cheque que debería ser girado a nombre de la misma Liga. El banco cumplió tal instrucción. Con posterioridad el mismo señor Marino García Quintero pidió al banco por escrito la venta de otras cantidades de tales cédulas con instrucciones iguales de girar los cheques a favor de la Liga Antituberculosa Colombiana, Comité del Valle. Entre el 2 de enero de 1973 y el 30 del mismo mes por ese procedimiento se vendieron la totalidad de las cédulas confiadas al cuidado del banco y quedaron de ese modo cancelados los títulos en donde constaba el depósito en custodia. Los cheques fueron girados a favor de la Liga. Quien aparecía como tesorero con capacidad para recibir abrió por su cuenta y riesgo pero a nombre de la Liga una cuenta corriente en el Banco de Colombia en Cali en donde depositó los cheques recibidos del Banco Central Hipotecario y luego dispuso de esos dineros. Posteriormente se descubrió que la única operación autorizada por la Liga Antituberculosa del Valle fue la primera y que las siguientes constituyeron un abuso del señor Marino García. La Liga reclamó a la superintendencia y ésta decidió que el Banco Central Hipotecario "en el término de diez días, a partir del recibo de esta comunicación entregue a la Liga Antituberculosa Colombiana

seccional del Valle, el valor de las cédulas hipotecarias cuyos títulos dio en custodia al banco y éste no devolvió al representante legal de la citada Liga sino que entregó al señor Marino García Quintero sin acreditar autorización de la citada Liga. Esta entrega deberá incluir los réditos no pagados de las cédulas hasta el momento de la entrega". El banco pidió que se repusiera esa orden por estimar que el superintendente carecía de competencia para darla y el recurso fue resuelto por el segundo acto acusado por el cual se confirmó lo resuelto. La resolución que puso término al proceso gubernativo está largamente motivada y en ella se aducen algunas doctrinas del Consejo de Estado para concluir que el superintendente sí es competente. Entre los considerandos se leen los siguientes. "3o. Antes de contestar la anterior solicitud, es preciso aclarar un punto del memorial del apoderado del banco, cuando afirma que la providencia recurrida ordena al banco pagar una suma de dinero, a la Liga Antituberculosa Colombiana, Seccional del Valle. Este despacho no ha ordenado al Banco Central Hipotecario pagar suma alguna de dinero a la Liga Antituberculosa Colombiana, Seccional del Valle, como si estuviera definiendo una controversia de carácter contractual; la Superintendencia ha ordenado al Banco Central Hipotecario devolver los títulos que la Liga dio en custodia al Banco, o en la imposibilidad de hacerlo, entregar el valor correspondiente de esos títulos, y sus rendimientos respectivos. Encuentra la Superintendencia que una conducta diferente sería clara violación de la Ley, conforme a lo expresado en la

providencia recurrida." En el punto décimo de los considerandos se lee: "Puesto que el caso sirve para ilustrar el criterio de vigilancia que rige el ejercicio de las funciones del superintendente, es conveniente añadir que otra sería si el superintendente estuviera exigiendo del Banco el pago de determinadas sumas de dineros por concepto de indemnización de perjuicios; aquí el derecho no está definido, de modo que esta sí será materia de definición por parte del poder jurisdiccional. " Para responder algunos argumentos presentados por el Banco Central Hipotecario respecto de eventual negligencia del Banco de Colombia el superintendente se explica así: "El Banco de Colombia intervino en un hecho jurídico diverso, que si bien es cierto surgió con ocasión del contrato de depósito citado, (se refiere al celebrado con el Banco Central Hipotecario) jurídicamente es distinto y a su vez es fuente de otras responsabilidades y obligaciones. "Tal hecho es el cobro ilegal de unos cheques, librados por el Banco Central Hipotecario, a favor de la Liga Antituberculosa Colombiana, Seccional del Valle, contra el Banco de Bogotá, y cobrados por el Banco de Colombia, a nombre de la Liga, cuando en verdad ésta ni lo había solicitado ni a ella se entregaron los dineros correspondientes. Este despacho estima que en este segundo hecho no existe nexo alguno vinculante a la Liga, pues ella como persona jurídica no solicitó tales cheques, ni tampoco celebró contrato de cuenta corriente con el Banco de Colombia, ni intervino en la negociación de los títulos que sirvieron de instrumento para la defraudación cometida." Entre otros fundamentos el superintendente cita el Artículo 47 de la Ley 45 de

1923 parte del cual transcribe así: "Cuando el superintendente juzgue que algún establecimiento bancario ha violado los estatutos o alguna Ley, o está dirigiendo sus negócios en forma no autorizada o insegura, debe dirigirse a los directores para que den explicaciones justificativas de tales prácticas; y puede en seguida expedir una orden en que exija la suspensión de las prácticas inseguras o no autorizadas, quedando el banco con el derecho de apelar ante la junta de revisión establecida con este objeto". Añade que es eso lo que ha hecho la superintendencia en el presente caso porque considera que la conducta del Banco Central Hipotecario fue claramente violatoria de la Ley que sería tanto como dirigir sus negocios en forma no autorizada." Conviene advertir que según la Ley cuando un banco insiste en el manejo peligroso de sus negocios la facultad que el superintendente tiene es la de ocupar la administración del banco para poner fin a la irregularidad y que las facultades de que dispone antes de la ocupación, no son positivas en el sentido de que ordene ejecutar determinados actos sino negativas en el sentido dé que puede ordenar que se abstenga de ejecutar aquellos que constituyen una administración negligente o peligrosa. Esa es la esencia de la facultad del superintendente que está encaminada a proteger los intereses del público que confía sus dineros y otros bienes a la administración de los bancos y luego los de los accionistas de los bancos para que los estatutos no se violen en perjuicio de sus intereses. Respecto de la legalidad o puntualidad o regularidad como el banco cumpla con los negocios celebrados con su clientela el

superintendente sólo puede dar órdenes para evitar lo que contraríe la Ley pero no para revocar los actos de ejecución contractual. Por ejemplo con el pretexto de que la Ley lo faculta para suspender las prácticas inseguras o no autorizadas, no podría ordenar al banco que pagara un cheque que el banco se haya negado a aceptar por considerarlo irregularmente girado. Son muy variados los encargos fiduciarios que los bancos pueden aceptar y entre ellos el más común es el del depósito en custodia con facultades de administración. Si el banco es engañado por culpa de alguno de sus agentes, o por dolo, y de esta manera causa perjuicio a alguno de sus clientes, el superintendente no puede ordenar ni directa ni indirectamente que tal perjuicio sea reparado, ni siquiera puede estimar si hubo o no perjuicio o si se cumplió bien o mal la obligación del contrato porque tal extensiva interpretación de sus facultades de vigilancia transformaría su función de administrativa en jurisdiccional No es propio del auto admisorio de la demanda en el que se resuelve sobre la suspensión, examinar a fondo ninguno de los puntos planteados y por tanto, no es pertinente ahora, extenderse sobre la naturaleza y los límites y alcances de la vigilancia del superintendente según lo define y limita la Ley. Basta por ahora llamar la atención acerca de que la nota que destaca esa competencia es la de evitar actos o hechos, como regla general, y debería considerarse excepción sorprendente la facultad de ordenar que se hagan o se produzcan actos o hechos. Dentro de tal marco, la orden de entregar unos bienes o su valor, significa decidir sobre la regularidad o

legalidad del cumplimiento de las obligaciones contractuales que es lo que por definición, la Ley reserva al juez. Si las infracciones del banco son continuadas a pesar de los requerimientos del superintendente lo que procede no es la orden de ejecutar actos distintos de los que el superintendente estima irregulares sino la de suspender la administración que no acata las órdenes inspiradas en la prudencia, que le dé el superintendente, y reemplazar a los administradores por agentes propios del Estado. En este caso no se ha procedido así sino al contrario, se ha dado una orden de entregar a una determinada persona unos bienes perfectamente identificados, las cédulas de que tratan los títulos de depósito en custodia o en su reemplazo su valor más sus intereses. Esta orden es insegura tando desde el punto de vista de las facultades de la superintendencia como desde el punto de vista de los intereses y seguridades del banco porque si apareciere una sentencia posterior que decida sobre la responsabilidad de todas las operaciones que han sido objeto de los actos de la superintendencia que contradigan lo resuelto por ésta, se originaría una causa jurídica para la reparación del daño resultante del cumplimiento de la orden oficial apresurada. En algunos de los considerandos transcritos se advierte la incertidumbre del superintendente sobre la naturaleza del acto y en otro hay afirmaciones de reconocimiento de dolo cuando se refiere a. la negociación de los títulos que sirvieron de instrumento para la defraudación cometida. Hay contradicciones cuando se dice que "este despacho no ha ordenado al Banco Central Hipotecario pagar suma alguna de dinero cuando adelante ordena como ya lo

había hecho en el primer oficio entregar cédulas o su valor y sus réditos". Según al Artículo 94 del código de la materia la suspensión provisional es pertinente cuando esté encaminada a evitar un perjuicio notoriamente grave. En el presente caso de los solos considerandos de los actos acusados resulta el peligro, que en opinión del sustanciador es inminente de causar un perjuicio notoriamente grave que consistiría en la ejecución de un hecho por orden del superintendente encaminada a obtener el cumplimiento de una obligación contractual respecto de la cual más tarde el juez puede pronunciarse en sentido diverso.

En consecuencia:

1. Se admite la demanda;

2. Notifíquese al fiscal;

3. Fíjese en lista por el término legal;

4. Suspéndese provisionalmente la actuación administrativa del superintendente bancario que culminó con la Resolución número 2295 de 1974 por la cual se decide un recurso del Banco Central Hipotecario;

5. Comuniqúese al superintendente bancario;

6. Notifíquese y cúmplase.

MIGUEL LLERAS PIZARRO

ALVARO ESCOBAR HENRIQUEZ, SECRETARIO