CE-SEC-323-1-1974-10-11

PROYECTO DE ORDENANZA – Ausencia de unidad de materia Inobservancia del procedimiento. Efecto

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JORGE DAVILA HERNANDEZ Bogotá, D.E., once (11) de octubre (10) de mil novecientos setenta y cuatro (1974) Radicación número: 1825

Actor: CARLOS PÉREZ ESCALANTE Demandado: REF: Carlos Pérez Escalante Apelación de la sentencia de 25 de Mayo de 1972

del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Fallo. Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el señor Agente del Ministerio Público ante el Tribunal de primera instancia, contra la sentencia de 25 de mayo de 1972, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró la nulidad de la Ordenanza número 1 de 1971, expedida por la Asamblea de dicho Departamento. Antecedentes del recurso. El señor Carlos Pérez Escalante en su condición de Gobernador del Departamento de Norte de Santander y ejercitando la acción pública que establece el Artículo 66 del C.C.A. instauró demanda ante el Tribunal Administrativo de dicho Departamento en procura de que se declare nula la Ordenanza número 1 de 1971 expedida por la Asamblea Departamental, en razón de ser violatoria del Artículo 6o. de la Ley 29 de 1969 que establece la unidad de materia en los mandamientos ordenanzales, principio que se quebrantó en cuanto en la precitada Ordenanza se incluyeron dos materias distintas como son: Disponer en su Artículo lo. que el Colegio Departamental Integrado de Tibú

llevaría en adelante el nombre de Colegio Departamental "PRECURSOR ANTONIO NARIÑO", como homenaje al Precursor de la Independencia y de otra parte,, autorizar al Gobernador, por medio del Artículo 2o. para efectuar en el presupuesto de la vigencia de 1971, los créditos, contra créditos, traslados y adiciones presupuéstales a fin de dar cumplimiento en las Ordenanzas Nos. 2 y 11 de 1970" (fl. 12), materias que no guardan ninguna conexidad entre sí. En apoyo de su tesis, el demandante cita los comentarios que hace el tratadista Jaime Vidal Perdomo en su obra "Historia de la Reforma Constitucional" en relación con el Artículo 77 de la Carta que en materia de legislación nacional consagró el principio de la unidad de materia al establecer que "todo proyecto de Ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se acuerden con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la comisión". Este mismo principio fue establecido por el legislador a nivel departamental al estatuir por medio del Artículo 6o. de la Lev 29 de 1969: "Todo proyecto de ordenanza debe referirse a una misma materia, y mencionen con el mismo. El Presidente de la Asamblea rechazará las iniciativas que no se ajusten a este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma Asamblea". Suspensión provisional. Como se solicitara en la demanda la suspensión provisional del acto acusado, el Tribunal la decretó por medio de auto de 5 de

febrero de 1972, por encontrar una patente violación de la disposición legal aducida como quebrantada por el actor. CONSIDERACIONES DE LA SALA Tramitada la instancia en forma legal se procede a desatar el recurso, previas las siguientes consideraciones: Como el Artículo 6o. de la Ley 29 le impone una obligación al Presidente de la Asamblea en relación con la tramitación de los "proyectos" de ordenanza, debe examinarse qué alcance tiene el incumplimiento de tal deber cuando el proyecto se convierte en ordenanza por la Asamblea, así adolezca de falta de unidad de materia. Tres son las posibles hipótesis que pueden presentarse en torno a lo previsto por el texto legal que nos ocupa a saber: 1). El proyecto mismo no se conciba con la "unidad de materia" pero el Presidente incurre en la omisión de no objetarlo y se convierte en ordenanza: 2) El proyecto consulta el principio, pero en su discusión se le introducen modificaciones que no son objetadas por el Presidente y se aprueba con tales modificaciones; 3) En cualquiera de las hipótesis anteriores, el Presidente cumple con su obligación de rechazar las disposiciones del proyecto o las iniciativas que surjan y que rompan la unidad de materia, pero la Asamblea no acepta el rechazo y aprueba el proyecto irregularmente presentado o las modificaciones o adiciones que desvirtúan tal principio. Para la Sala, el principio de que se trata no obstante haberse estatuido como freno a la práctica de introducir en los "proyectos" los llamados "micos", como lo hace notar el tratadista Vidal Perdomo no tiene un valor absoluto como quiera que en el

caso de que el Presidente de la Asamblea o el Presidente de la respectiva Comisión rechacen la introducción de un Artículo en un proyecto de ordenanza o Ley (Artículo 77 de la Constitución), según sea el caso, por ser violatorio de la unidad de materia del proyecto, esta decisión es apelable ante la misma Asamblea o la Comisión, cuya definición prevalece, así contrarié el principio de unidad de materia, y en tal forma queda saneada la irregularidad. Si lo anterior ocurre cuando se ha puesto de manifiesto durante el trámite del proyecto mismo la incongruencia de su articulado o bien de las ediciones que pretendan serle introducidas, es lógico concluir que si tal advertencia no se ha formulado durante el trámite del proyecto una vez aprobado y convertido en norma obligatoria, queda sin operancia el principio de unidad de materia, previsto para los "proyectos" y por tanto el acto no adolece de nulidad por tal aspecto. En otras palabras, la inobservancia del procedimiento previsto en el Artículo 6o. de la Ley 29 de 1969 en el trámite de un "proyecto" de ordenanza, no afecta lo substancial del acto, ni la manifestación de voluntad de la Asamblea consignada en el acto mismo el cual no deviene nulo por esa sola omisión. Son distintas las consecuencias, cuando el requisito omitido es de naturaleza esencial para la expedición del acto y no cabe sanearse como sería el caso, por ejemplo, de no haberse cumplido con un quorum calificado previsto para su aprobación, o cuando la iniciativa no ha sido del Gobernador. En tales hipótesis, se trata de vicios que subsisten más allá de la expedición del acto y que afectan principios básicos y no

saneables para su correcta expedición, con la consecuencia, aquí sí, de hacer nulo el acto así expedido. La anterior interpretación sigue la que la Corte Suprema de Justicia dio al Artículo 77 de la Constitución, (del cual es, prácticamente, reproducción el Artículo 6o. de la Ley 29) en sentencia de 28 de agosto de 1970 (Magistrado Ponente: Dr. Hernán Toro Agudelo), en la cual se lee: "a) El Artículo 77, como demuestran sus antecedentes, y lo afirma el. Procurador, tiende a racionalizar y hacer más técnico y homogéneo no solo el trabajo del Congreso sino la elaboración y expedición de los proyectos de Ley. Pero se trata de una cuestión eminentemente subjetiva, de apreciación librada al Congreso, donde ésta se agota. En efecto, la unidad o conexidad, de las materias es asunto que depende de la finalidad de un proyecto, y es el propio legislador quien cuando se ocupa de su estudio, ha de decidir sobre ese requerimiento. Por eso la Carta dio facultades al Presidente de la Comisión para rechazar, por sí. Con su sola autoridad, las disposiciones o modificaciones que a su juicio no respeten el precepto. Y para abundar en seguridad defirió a la Comisión respectiva el decidir finalmente el asunto. Es evidente, entonces, que el Artículo 77 de la Constitución al tiempo que consagra el deseable principio de unidad de la Ley, determina también la oportunidad para examinar y definir el asunto, o sea el primer debate, y otorga amplios poderes a los Presidentes de las Comisiones para hacer cumplir aquella

norma, pudiendo ser revocadas sus decisiones por la respectiva corporación. Es en tal etapa y con la resolución del caso, si el asunto se plantea, cuando precluye toda posibilidad de nuevo examen, aún en juicio constitucional, porque la propia Carta ha encomendado directamente al Congreso mismo, por intermedio de sus autoridades y organismos, él definir la correspondencia y conexidad de las distintas partes de la Ley. Y como el actor arguye que la omisión en el examen de esa unidad, por desidia o inadvertencia eventuales de los Presidentes de las Comisiones, no puede enervar la acción de inexequibilidad, basta considerar que cuando dichos funcionarios no interponen su veto, hay que presumir, por el contrario, que a su juicio existe la conexidad reclamada, del mismo modo que si las Comisiones no rechazan ciertos Artículos, es porque tácitamente están confirmando la aceptación inicial del presidente. Es que la Constitución no exige que el examen de la conformidad del proyecto al Artículo 77 se haga mediante acto positivo, una resolución por ejemplo. Lo que confiere es una facultad de veto y el derecho á ser revocada por la entidad respectiva, y nada más." c) De todo lo expuesto fluye la conclusión de que en ciertos casos, especialmente en los de los Artículos 77 y 92, los ordenamientos allí indicados deben cumplirse por el legislador de la manera que él los entienda, con plena capacidad decisoria, sin que puedan luego dichas determinaciones ser sometidas al control de la Corte. Otra interpretación de los mismos conduciría a la total inseguridad jurídica." Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, oído el concepto fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA 1) Revócase la sentencia apelada y en su lugar se niegan las peticiones de la demanda. 2) Levántase la suspensión provisional de la Ordenanza número 1 de 1971, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander. 3) Comuniqúese el presente fallo al Presidente de la citada Asamblea y al Gobernador del Departamento. Copíese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CARLOS GALINDO PINILLA, ALFONSO ARANGO HENAO, HUMBERTO

MORA OSEJO, JORGE DAVILA HERNANDEZ, JORGE A. TORRADO

SECRETARIO