CE-SEC-341-4-1974-07-29

CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Competencia de los Concejos Municipales

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: BERNARDO ORTIZ AMAYA Bogotá, D.E., veintinueve (29) de Julio (07) dé mil novecientos setenta y cuatro (1974)

Radicación número: Actor: JORGE ENRIQUE VELASCO Demandado: Ref.: Radicación 2581. Apelación de la sentencia del Tribunal del Valle sobre nulidad de la Resolución 22 de 1972 del Alcalde de Palmira.

Como el motivo de divergencia que impidió la aprobación del proyecto elaborado por el Consejero Miguel Lleras Pizarro, no radica en las decisiones tomadas, sino en algunos aspectos de orden doctrinal que constan en la parte motiva del mismo, el suscrito Consejero se permite elaborar un nuevo proyecto que reproduce básicamente en su forma, estilo y sentido el que fue rechazado, por la mayoría de la Sala y su trabajo se limita a desbrozar algunos conceptos doctrinales que no alteran en ninguna forma ni los considerandos del fallo ni sus resultados. Por eso mismo, se siente en el deber intelectual de reconocer que la autoría de esta nueva ponencia debe permanecer radicado en cabeza del primer proponente. Por la resolución acusada el alcalde aprobó lo acordado por la Junta de Valorización del municipio de Palmira sobre las obras construidas para mejorar el parque de Bolívar, los costos causados y la contribución de valorización distribuida según los cuadros preparados por la misma junta. El total de la suma por recaudar llegó a $444.356.27 distribuidos en porciones determinadas según el estatuto que

en aquella ciudad rige por decreto también del alcalde No. 212 de 1954, que se promulgó en ejercicio de las facultades extraordinarias que a estos funcionarios les confirió el gobierno de facto mediante el Decreto legislativo No. 2363 de 1953 Tales facultades fueron otorgadas para reemplazar a las que normalmente debía ejercer el Concejo de la ciudad, en ese entonces en incapacidad para reunirse, según lo reconocen los considerandos del citado Decreto legislativo. El demandante considera violado el Decreto legislativo No. 1604 de 1966 convertido en Ley permanente por el número 48 de 1968. En su opinión las facultades para decretar la realización de obras y para regular en cada caso el cobro de la valorización deben ser ejercidas por el Concejo Municipal según los preceptos del citado Decreto 1604 de 1966 que en esta materia no hizo sino reproducir Leyes anteriores a 1953 por virtud de las cuales los municipios podían aplicar en su territorio y por obras locales, las reglas que por ley habían sido adoptadas para la nación y para otros municipios, principalmente Bogotá. Concretamente puntualiza la violación en los Artículos 2o y 19. Asimismo señala como violentado el Artículo 62 del acto legislativo No. 1 de 1968 correspondiente al 197 de la actual compilación, en particular la regla 2o. según la cual compete a los Concejos votar en conformidad con la Constitución, la Ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales. Según el texto de la resolución impugnada ésta no se notifica personalmente sino

por edicto fijado en lugar público de la secretaría por el término de cinco días hábiles. Diez días después de retirado el aviso queda en firme el acto. (Esta regla es contraria a la de los Artículos 10 y 19 del Decreto Ley 2733 de 1959). Además se exige para la admisibilidad del recurso la consignación del 50% de la suma que le haya sido asignada a cada contribuyente.} El Tribunal admitió la demanda, no accedió a la suspensión provisional y finalmente denegó lo solicitado con el siguiente principal argumentó: "De las disposiciones del Decreto No. 1604 de 1966 antes transcritas no se infiere que sea el Concejo Municipal a quien corresponda realizar tal función, todo lo contrario, expresa la norma que estable cimiento, la distribución y recaudo de la contribución de valorización se liarán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras " Sabido es que el Concejo Municipal es un organismo directivo de la administración, y por esa razón su funcionamiento no es permanente, y mal podía la Ley atribuirle una función esencialmente ejecutiva, permanente, como la de hacer obras y recaudar la inversión por el sistema de valorización". Añadió que no se viola precepto constitucional alguno porque no se ha creado un impuesto que es lo que compete a los Concejos sino se ha practicado la distribución "de la llamada contribución de impuesto de valorización" En su último alegato el demandante pone énfasis en que el Decreto 1604 de 1966 es subrogatorio del Decreto 2363 de 1953 y que por tanto el estatuto en que se

funda la resolución carece de base legal y que en todo caso es al Concejo Municipal a quien le corresponde resolver sobre las obras que hayan de ejecutarse y sobre el ámbito físico dentro del cual debe distribuirse la valorización. El fiscal del Consejo piensa que como el Artículo 2o. del Decreto 1604 de 1966 dispone que el establecimiento, la distribución y el recaudo de la valorización se harán por la respectiva entidad municipal y como al tenor del Decreto de 1953, esa respectiva entidad municipal es el alcalde, nada hay de extraordinario en que no sea el Concejo el que decreta las obras y determine su valor porque al menos en cuanto a la valorización la respectiva entidad municipal es el alcalde y no el Concejo. Pide que se confirme la sentencia del Tribunal. Para resolver se CONSIDERA Antes del Decreto del gobierno de facto número 2363 de 1953 municipios como el de Palmira estaban autorizados para organizar el recaudo de las contribuciones por las obras que habrían de causar valorización y la novedad del Decreto consistió simplemente en que ante la imposibilidad de hecho para que funcionaran los Concejos, se trasladó la competencia constitucional a las alcaldías. En ejercicio de tal competencia se dictó el Decreto orgánico de la valorización en el municipio de Palmira que puede considerarse vigente en casi todas sus partes, que además son similares a las de muchos otros estatutos, pero no en aquellas disposiciones según las cuales el Alcalde tendría la facultad de decretar la ejecución de obras, de determinar si causan o nó valorización y de como ha de recaudarse. Como competencia del alcalde no puede subsistir, no tanto porque el

Decreto 1604 de 1966 se pueda reputar subrogatorio del de 1953, sino porque las facultades que por situaciones de hecho ejercieron los alcaldes, hoy no pueden seguir ejerciéndolas dentro del régimen constitucional de la normalidad sin violar el Artículo 197. Para asegurarse sobre si existía Acuerdo para ordenar la ejecución de las obras en la plaza o parque de Bolívar se pidió al secretario del Concejo que enviara una copia. En respuesta, además de un corto alegato que no es pertinente, envió partes del Acuerdo No. 18 de lo. de diciembre de 1969 sobre presupuesto de rentas y gastos para la vigencia de 1970. De ese documento, folios 73 y siguientes, se deduce que no existe Acuerdo especial que ordene la ejecución de las obras del parque de Bolívar, que tampoco hay acto similar sobre planes regulares en donde esté prevista esa obra pero que, sin embargo, en el presupuesto para 1970 figura en el numeral 70 sobre ingresos tributarios por valorización la partida de $200.000.00 y en el capítulo V sobre egresos correspondientes al departamento de obras públicas, el numeral 175 al que se le destinan, para remodelación del parque de Bolívar, $255.000.00. La facultad para que los municipios importantes ejecuten obras de mejoramiento cuyo valor puede recaudarse a título de valorización de los predios beneficiados no proviene de las facultades temporales y excepcionales que les otorgó a los Alcaldes el Decreto 2363 de 1953, año que ya la tenían tales municipios por mandato de la Ley la de 1943 y estatutos reglamentarios y complementarios y,

obviamente, podían ejercerla con sujeción al régimen general de administración local. Es decir que la conveniencia y oportunidad de la obra, su calidad de interés público, y su cuantía, competía exclusivamente al Concejo, entidad que según lo enseña la Constitución y lo repiten y reglamentan las Leyes y los Decretos, es la encargada de administrar los bienes y los intereses de cada localidad municipal. Durante aquel tiempo los oficiantes del poder público estimaron grave, como efectivamente lo era, que el desarrollo se paralizara del todo en vista de que, por la fuerza de los hechos, los Concejos no existían. Por ello, se expidió el Decreto 2363 de 1953 para atribuir al Alcalde lo que la Constitución dice que corresponde al Concejo. Los estatutos que entonces se hubieran expedido no pueden subsistir como tales sino en cuanto guarden armonía con el régimen de la normalidad jurídica y en tanto los Concejos no los modifiquen. Por lo que consta en el expediente, el de Palmira no ha cambiado el suyo, actitud negativa que no tiene la trascendencia de inhibir la aplicación de las leyes vigentes y menos de la Constitución y como, tal cual quedó dicho, son los Concejos los únicos aptos para resolver sobre la ejecución de obras y si causan o no el recaudo por plusvalía y estas resoluciones se adoptan por actos llamados Acuerdos que deben discutirse y aprobarse en tres debates públicos. Las precedentes observaciones tienen asidero en el Artículo 197 de la Constitución, en especial su regla segunda, en el Artículo 169 y siguientes,

complementarios y concordantes del C. de R.P.M. en cuanto atañe a las facultades de los Concejos y en especial a la expedición de los presupuestos las Leyes 97 de 1913, 48 de 1947, 25 de 1921, 115 de 1948, 72 de 1926, 195 de 1936 y la de 1943. Desde luego el Decreto Legislativo 1604 de 1966. En los últimos estatutos mencionados además de lo relativo a la valorización se hallan reglas muy útiles sobre preparación, formación, aprobación y ejecución del presupuesto y la referencia a las reglas nacionales sobre la materia que exigen "precepto sustancial anterior" para que en el acto administrativo que determine el presupuesto puedan incluirse ingresos y autorizarse gastos. Este "precepto sustancial anterior" es el título legal que permite cobrar la contribución (impuestos, tasas, etc.) e invertir su producto. Sobre este punto hay algunas reglas superiores, inexorables porque su cumplimiento se impone sobre cualquiera otra que pudiera promulgarse, de la Ley para este año son las de los Artículos 206 y 207 de la Constitución (en los que, en siete renglones, con sobriedad admirable, se enseña todo lo que hasta aquí se ha escrito en las varias páginas de este fallo). "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación del Tesoro que no se halle incluido en el de gastos. "No podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas o por las Municipalidades, ni transferirse ningún

crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto. Naturalmente la Municipalidad no es el Alcalde sino el Concejo, como ya lo advirtió el Artículo 197. Sin embargo, es conveniente aclarar que las entidades nacionales, departamentales o municipales a que se refiere el Artículo 2o. del Decreto 1604 de 1966 no pueden ser, el Congreso, las Asambleas y los Concejos Municipales (como abiertamente lo predica el demandante para estos últimos y lo sugiere para los dos primeros), puesto que dicho Artículo se está refiriendo a aquellas entidades que por disposición de las autoridades administrativas o legislativas correspondientes son las que se crean con el objeto y el encargo de realizar las obras y lograr su financiación, por el sistema del cobro de valorización. El mismo Decreto 1604 nos lo está indicando en la redacción de los Artículos 3º y 4º siguientes, en el que se refiere a la organización, distribución, recaudo y manejo de inversión de las obras nacionales financiadas por el sistema de valorización y la creación de esa entidad nacional que se llama Consejo Nacional de Valorización, cuya forma de integración y manejo la establece el mismo Artículo 4o. Dentro de este orden de ideas son las Asambleas Departamentales quienes pueden organizar, reglamentar y crear las entidades departamentales encargadas de esta misión en el ámbito departamental e igualmente los Concejos Municipales son los que pueden crear, organizar y reglamentar la entidad municipal para cumplir este objetivo dentro del ámbito local correspondiente. Precisamente la Ley lo. del 43 autorizó a los municipios para organizar el sistema de valorización y en este caso sí sé refería a decisiones que debían tomar los

Concejos Municipales respectivos. Esa la razón para que ante la imposibilidad del funcionamiento de las corporaciones públicas municipales se hubiera dictado el Decreto 2363 de 1953 autorizando a los Alcaldes para tomar dichas decisiones que eran de competencia privativa de los Concejos Municipales y por esa misma razón el Decreto 212 de agosto 30 de 1954, dictado por el Alcalde de Palmira, que estableció y reglamentó el impuesto de valorización tiene eficacia y valor legal por haber sido expedido en ejercicio de esas facultades especiales transitorias, en cuanto las disposiciones de su articulado no contraríen el nuevo régimen de estabilidad jurídica actualmente vigente. Pero una cosa muy distinta es la facultad de establecimiento y reglamentación del sistema de valorización en un municipio y de creación de la entidad encargada de prospectar, presupuestar y realizar las obras, todo lo cual es de competencia privativa de los Concejos Municipales, y la de que dentro del sistema ya establecido se tomen las determinaciones necesarias para realizar una obra específica, calcular el costo de la inversión, programar los medios de financiación con el procedimiento de la contribución de valorización, estudiar las zonas de influencia y el consiguiente derrame de las cargas entre los ciudadanos y bienes potencialmente beneficiados con la obra, realizar su liquidación y organizar el cobro y recaudo de dichas contribuciones. La serie de actos finalmente relacionados tiene que estar ajustada al reglamento de valorización ya vigente por voluntad del respectivo Concejo Municipal y dentro del estatuto debe estar previsto qué organismo y qué funcionarios son los que tienen que realizar toda esa gama de actuaciones para hacer viable el sistema de

valorización. Por eso la Ley la. de 1943 en sus Artículos 19, 20, 21 y 22 fija determinadas pautas que no pueden ser desconocidas por los estatutos mismos, a fin de que la facultad otorgada a los municipios corresponda a un procedimiento homogéneo, salvo las variantes naturales de cada localidad. Vale la pena a este respecto transcribir los Artículos 20 y 22 donde se fijan hitos inamovibles que deben formar parte de todo estatuto de valorización: "Artículo 20. Todo impuesto de valorización se hace exigible cuando esté ejecutoriada la resolución administrativa que lo impone" "Artículo 22. En la organización que acuerden los Concejos Municipales al hacer uso de la atribución que se les ha conferido de organizar el impuesto de valorización deberán darle intervención a los propietarios beneficiados eh todo caso, en la formación del presupuesto de la obra, en la distribución del impuesto y facilitarles la vigilancia de la inversión de los fondos". Obviamente, aquellas facultades que son privativas de los Concejos Municipales por mandato de la constitución nacional no pueden desplazarse a ninguna otra entidad o funcionarios y es de presumir que en todo estatuto de valorización se ha tenido en cuenta esta circunstancia, para que la entidad encargada de manejar el sistema pueda realizar los actos conducentes sin invadir terrenos exclusivos de los Concejos Municipales. Para el caso presente, y en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 4o. de la Ley 97 de 1913 la facultad de decretar las obras pertinentes para beneficio de la comunidad, enfrente del sistema de valorización que es el Concejo Municipal y

únicamente él, quien puede decretar la realización de la obra y su manejo y construí n por el sistema de valorización ya establecido, y, lógicamente dicha decisión no puede ser tornada si no se someten a su consideración los estudios necesarios desde el punto de vista técnico, legal y financiero por parte de la entidad encargada de administrar el sistema, Como consecuencia de esa decisión de la corporación edilicia, la inclusión de las partidas calculadas por ingreso y por gastos en el presupuesto municipal es otra de las atribuciones propias y exclusivas de los Concejos. Pero estando decretada la obra en esa forma y adicionado el presupuesto municipal, es la entidad correspondiente quien debe realizar todos los demás actos para llevar a cabo la obra, financiarla y obtener el recaudo de la contribución de valorización de los dueños de predios beneficiados con ella, en cuanto eso esté previsto y autorizado en el correspondiente estatuto de valorización. Por eso el Consejero sustanciador, con muy buen criterio, solicitó copia del acuerdo que autorizó y ordenó ejecutar las obras y ante la ausencia de esa decisión: que no puede ser tomada sino por el propio Concejo contra lo dispuesto en el Artículo 9o. del Decreto 212 de 1954 , la resolución acusada adolece de la falta del sustento legal necesario, por cuanto que en la fecha en que fue dictada no podía al Alcalde decretar dicha obra y mucho menos aprobar el proyecto de distribución y de liquidación de valorización sin que previamente existiera la autorización del Concejo para realizarla dentro del sistema. Parece más que suficientemente explicado porque se concluye que el acto acusado debe anularse. Por tanto, el Consejo de Estado por intermedio de la sección cuarta de su sala de

lo contencioso administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1). Revócase la sentencia apelada. 2). Es nula la Resolución número veintidós (22) de tres (3) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) por la cual el Alcalde Municipal de Palmira ' aprueba la liquidación y distribución de la contribución de valorización causada por las obras de remodelación del Parque Bolívar obras ejecutadas por la Oficina sic),

ILUMINACION DE MERCURIO Y FUENTE LUMINOSA", (sic).

Revalídese el papel común empleado aquí. Cupiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la reunión de la Sala de fecha 18 de julio de mil novecientos setenta y cuatro.

GUSTAVO SALAZAR TAPIERO, BERNARDO ORTIZ AMAYA, JUAN

HERNANDEZ SAENZ CON SALVAMENTO DE VOTO, MIGUEL LLERAS

PIZARRO CON SALVAMENTO DE VOTO, JAIME VIDAL PERDOMO CONJUEZ,

HERNANDO FRANCO ROJAS SECRETARIO

ADICION Y SALVAMENTO DE VOTO

Consejero ponente: Consejo de Estado

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Bogota, D.E. veinticinco de julio de mil novecientos setenta y cuatro Ref.: Radicación 2581. Apelación de la sentencia del Tribunal del Valle. Nulidad de la Resolución No. 22 de 1972 del Alcalde de Palmira. Valorización Adiciones y

salvedades del voto de los consejeros Juan Hernández Sáenz y Miguel Lleras Pizarro. "Si los conceptos son instrumentos que han de ser continuamente manejados, necesitan un mango para cogerlos con la mano; yo no sabría expresar mejor la utilidad y la eficacia de la denominación. El lenguaje carecería de agilidad si en lugar de los nombres (comunes) usase definiciones. Para usarlas, importa que sean abreviadas o concentradas; o también que a cada definición y aún a cada concepto corresponda un indicio suyo propio, de modo que el segundo llame a la primera. En suma. Sobre la caja hace falta la etiqueta. Esta es la denominación. "Lógicamente, cualquier nombre puede servir, y también cualquier signo; y hasta un número. Prácticamente no Por eso las denominaciones son mucho menos arbitrarias de lo que se cree. Sirven tanto mejor, cuanto más se adaptan a la definición El óptimun de la denominación es que constituye un extraño la definición; una especie de definición reducida al mínimo denominador. O, si no esto, al menos que ponga en luz el carácter saliente o alguno de los caracteres que contribuyen a formar el concepto. (Subrayas nuestras) Francesgo Carnelutti, Metodología del Derecho pag. 89. UTEHA, Méjico, 1940. Agradecemos el gesto gallardo de la mayoría al acoger parte de la motivación del primer proyecto. Sobre la parte resolutiva en ningún momento hubo desacuerdo. El disentimiento deriva del rechazo de dos tesis expuestas en el proyecto derrotado, del que una fracción resumiremos y otra produciremos porque en nuestra opinión siguen siendo importantes y están n nuestra jurisprudencia.

Los puntos de discrepancia son:

1. El uso de la nomenclatura de acto inexistente' para indicar que el emitido sin sombra de competencia" es de tal modo nulo que carece de fuerza ejecutoria y ni siquiera puede reconocérsele la presunción de legalidad que, en principio, los doctrinantes atribuyen a todo acto administrativo.

2. Que la cuantía de la contribución y la zona de influencia son materias reservadas al Concejo, y el Alcalde o sus agentes solo pueden liquidar la cantidad que cada persona deba, lo que no impide que el Concejo apruebe Acuerdos generales tan precisos o con reglas tan completas para su aplicación, como el Plan General, para que no sea necesaria su intervención, cada vez que se inicie una obra nueva de las comprendidas en tal plan. Acerca de esa materia el fallo es vago y vacilante. En este punto, pensamos que la Constitución es suficientemente enfática en su Artículo 43 al reservar la facultad de imposición a los Concejos.

Son apartes del proyecto que no alcanzó el beneplácito de la mayoría: Donde impera el derecho el poder público está confiado al Estado pero no puede ejercerlo desordenadamente. Hay una primera división en tres ramas principales, el congreso el gobierno y los jueces para indicar que cada uno tiene su territorio propio y le esta prohibido meterse en el ajeno. Una segunda división distribuye en cada rama, dentro de ella misma, lo que de modo general se le atribuyó en el primer reparto. Así se crean subramas y subramas de las primeras subramas, en cantidades a veces bien numerosas. Por ejemplo los jueces tienen a la Corte Suprema en la cabeza y en el último escalón a los del municipio. Una de las

consecuencias de esta subdivisión consiste en que son nulas las sentencias de casación que pronuncien los jueces del circuito, por ejemplo, y nadie debe hacerles caso y en la hipótesis de que el juez se empañara en hacerlas valer habrá alguien encargado por la Ley para evitarlo. "En el gobierno acaecen situaciones parecidas y es indispensable atender a la necesidad de repartir el trabajo fijándose en el que cada uno puede soportar y considerando que unos saben unas ciencias y otros otras. Así la competencia se distribuye observando el territorio dentro de cuyos límites puede ejercerse, la materia respecto de la cual pueden hacerse las cosas encomendadas por la Ley y también el tiempo durante el que es permitido ocuparse de aquello de que cada agente o cada agencia han sido encargados. De esta ordenación que es racional resultan consecuencias de eficacia si se la respeta y de anarquía si se la desobedece y no se encuentra el modo de corregir el desvío. En cuanto a la materia por ejemplo, el presidente de la República no puede resolver definitivamente sobre la exequibilidad de las leyes; en cuanto al tiempo no puede dictar decretos después de expirado el período para el que fue electo y en cuanto al territorio no puede dar órdenes en Venezuela lo que es fácil de entender, pero tampoco puede ordenar los presupuestos que según la Constitución corresponden a las Asambleas departamentales. "Se va viendo que los que no son funcionarios públicos no pueden ejercer poderes públicos pero también que aún siendo funcionarios públicos no se puede hacer de todo, sino solo la pequeña porción que a cada quien se le asigne. Por eso es que

aunque son funcionarios del Estado y dependientes de una de sus principales ramas, la ejecutiva, los agentes de la policía no pueden liquidar ni recaudar impuestos y cuando les da por hacerlo (sin necesidad porque con lo propio ya tienen bastante en qué ocuparse) hay que impedírselo por cualquier medio legal eficaz. "Estos actos que se pronuncian sin siquiera la apariencia formal de competencia son tan nulos que algunos doctrinantes los apellidan inexistentes con lo que no pretenden indicar que no existen porque ahí están, por lo menos son un hecho. A lo que aspira esa nomenclatura es a poner de presente que para el' derecho tales actos no existen o no deben subsistir si hay ese peligro y, con propiedad, nó puedan denominarse acto administrativo así los haya pronunciado un agente de la Administración Pública. "Sobre este particular nuestra Constitución también es muy precisa e igualmente sobria: No habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en Ley o reglamento reza el Artículo 63 De esos dos renglones sale toda la teoría sobre el poder reglado y los consiguientes limites y consecuencias de la distribución de competencias. "Lo explicado no es nuevo en nuestra jurisprudencia. En auto de 18 de febrero de 1960, sobre suspensión provisional puede leerse en el tomo LXII, páginas 800 y 801 de los Anales del Consejo: EL ACTO INEXISTENTE "Noción es esta muy confusa, y a la cual se ha llegado mediante elaboración jurisprudencial, en la mayoría de los países. Y es materia de fondo su estudio amplio y detenido. El Profesor Manuel María Díaz, en su obra "El Acto

Administrativo" (Buenos Aires 1956, pág. 311) señala que "para que un acto sea considerado tal debe contener los elementos que hacen a la existencia o inexistencia del mismo. Tales son el sujeto, el objeto y la forma. La falta de cualquiera de estos elementos esenciales aparejada la ausencia del mismo acto. En estos supuestos el acto no ha nacido, precisamente por falta de los elementos esenciales. Distinta es la situación en el supuesto de que hubiera vicios, defectos doctrina, etc. En estos casos el acto habría nacido aunque afectado por un vicio que podrá dar lugar a su invalidez. La nulidad es un concepto jurídico, resulta de un obstáculo legal, la inexistencia deriva de un impedimento que está en la naturaleza misma de las cosas. Puede existir un acto al que le falte el elemento constitutivo y en este caso es absolutamente ineficaz y se considera que en ningún momento tiene vigencia". "Se cita como ejemplo de actos inexistentes (denominación defectuosa y contradictoria, rechazada por algunos expositores como Bielsa, pero que se ha ido abriendo caminos sobre la base de que se trata de una inexistencia jurídica que transforma el acto en un simple hecho sin valor jurídico alguno), los realizados por el usurpador y en general, todos aquellos en los cuales falta uno de los elementos inherentes al acto, sujeto, objeto o forma. Según la afortunada expresión del citado tratadista, "hay acto inexistente cuando el sujeto objeto o voluntad no han sido colmucionados en su creación por la legislación". "Pero hay actos que para formarse requieren la realización de un determinado

procedimiento, con imperfectos mientras no se ha cumplido la totalidad de el. Es este, cabalmente el caso del acto acusado, hasta donde lo demuestran las probanzas allegadas. Ahora bien, en el presente caso surge una situación especial, que es necesario tener en cuenta: El Acuerdo 14 de 1949, ha venido siendo aplicado, y ha venido considerándose vigente por las autoridades del Municipio de Itagüi, según se desprende del mismo texto de los Artículos 7o., 23 y 42 del Acuerdo número 45 de 1956. Es decir, hay una situación creada, desde el punto de vista jurídico, que ha dado un vigor aparente al acto en cuestión. "Aún si se acepta que los vicios alegados configuran la inexistencia jurídica del acto, es procedente no pronunciarse expresamente sobre la suspensión provisional del mismo, cuando se tiene conocimiento de que ha sido aplicado, y lo está siendo no es, por otra parte, clara la condición de inexistente o de irregular del acto y ella debe ser dilucidada en la sentencia. Es, sí, evidente, y está demostrado en forma suficiente, que el Acuerdo no recibió la tramitación de las objeciones formuladas por la Alcaldía, ni la publicación por bando, salvo lo que mejor se pruebe en el curso del juicio. En el supuesto de aceptar la inexistencia del acto, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo debiera pronunciarse sobre ella, una vez sometido el acto a su control. El no pronunciarse tendría consecuencias claras. Este pronunciamiento, deberá hacerse, como queda dicho,

en la sentencia. Pero el hecho de que la inexistencia pueda declararse, si la hay implica que el acto puede suspenderse, por cuanto está siendo aplicado y se ha ejercitado contra él la vía de acción. La finalidad de la suspensión provisional es una finalidad práctica, que es la de evitar la violación flagrante de la Ley y los perjuicios de carácter general que con ella se ocasionan, De tal modo que no se ve el motivo para denegarla. Ahora, si se trata no ya de inexistencia sino de irregularidad del acto, de imperfección del mismo, es también el caso de conocer de él, y si hay motivo suficiente, decretar la suspensión provisional. Por otra parte, el texto mismo del inciso 2o. del Artículo 66 habla de que cuando los actos "han sido expedidos en forma irregular" puede ejercitarse contra ellos la acción de nulidad. Esa expedición en forma irregular tiene que entenderse de manera amplia, que cobija no solamente las irregularidades menores sino aquellas que lleguen a cobijar la inexistencia, En el caso presente, el acto irregular o inexistente tiene una vigencia aparente que hace necesario pronunciarse sobre él. Como se hace en erecto, en desacuerdo con las conclusiones del a-quo. Considera la Sala que si aparece prima facie una violación de los Artículos 1 7