CE-SEC1-172-EXP1987-N162

PROFESION DE QUIMICO FARMACEUTICO – Reglamentación / FARMACIA –

Función social. Responsabilidad / MINISTERIO DE SALUD PUBLICA – Facultades / CANCELACION O SUSPENSION DE LICENCIAS DE DROGAS Y COSMETICOS – Causales / POTESTAD REGLAMENTARIA – Extralimitación 1° Profesionales que la ejercen. 2° Causales que dan lugar a cancelación o suspensión de licencias de drogas y cosméticos. 3° Uso de rótulos y etiquetas. 4° Al paso que el artículo 17 de la Ley 23 de 1962 consagra una responsabilidad penal y civil simple, la disposición reglamentaria. Decreto 713 de 1984, artículo 6°, al tomarla solidaria, modifica sustancialmente el sentido del texto reglamentado. 5° Clausura temporal del establecimiento como medida de seguridad. 6° Medidas de seguridad y sanciones. 7° El artículo 43 del Decreto 713 de 1984 incurrió en quebranto del artículo 51 del Decreto 01 de 1984, en la parte que expresa que el recurso de APELACION deberá presentarse ante el inmediato superior o ante el Ministerio de Salud. 8° Multas. Inspección. Declárense nulos los artículos 6° del Decreto reglamentario 0713 de 1984 expedido por el señor Presidente de la República y el artículo 43 del mismo Decreto en la parte que dice: "El de apelación, ante el inmediato superior administrativo o ante el Ministro de Salud si la resolución fue expedida por el Jefe del Servicio Seccional de Salud".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E., veinte (20) de junio (06) de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 162

Actor: RODRIGO PALMA VENGOECHEA

Demandado: Referencia: Decretos Del Gobierno

Proyecto: Doctor Nelson Zuluaga Ramírez, Magistrado Auxiliar.

El ciudadano Rodrigo Palma Vengoechea, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, solicitó se declare la nulidad del inciso 2° del artículo 1° del Decreto reglamentario número 713 de 27 de marzo de 1984, así como de los numerales 2° literales a), b), c), d), e) y f), literales c), d) y f) del numeral 3° del artículo 2° ibídem y de los artículos 3°, 4°, 6°, 9°, 13, 21, 33 al 39, 43, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 y 65 en su inciso 1° y parágrafo 3°. El acto acusado Mediante el Decreto número 713 de 27 de marzo de 1984 "se reglamenta parcialmente la Ley 23 de 1962 y el Título VI de la Ley 09 de 1979 en cuanto a

productos farmacéuticos fraudulentos y alterados" y fue dictado por el Presidente de la República con la firma del Ministro de Salud, "en uso de las atribuciones que les confiere el numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Política y la Ley 09 de 1979". Rezan algunas de las disposiciones que integran el extenso articulado en que se divide el Decreto: "Artículo 1. Las disposiciones del presente Decreto se aplican a establecimientos farmacéuticos que fabriquen, distribuyan o vendan productos farmacéuticos, como laboratorios farmacéuticos, droguerías, farmacia droguerías, depósitos de drogas, agencias de especialidades farmacéuticas y similares. "También se aplican a los profesionales y al personal que labora en el campo farmacéutico, tales como Químicos Farmacéuticos, regentes de farmacia, farmacéuticos licenciados, directores de droguerías y expendedores de drogas. "Artículo 2. Para efectos de este Decreto, adóptense las siguientes definiciones: "1. Producto farmacéutico: Se consideran productos farmacéuticos los medicamentos de uso humano, los cosméticos y los alimentos con indicaciones terapéuticas. "2. Producto farmacéutico fraudulento: Se entiende por producto farmacéutico fraudulento el que se encuentre en una de las siguientes situaciones: "a) El elaborado por laboratorio farmacéutico que no tenga licencia sanitaria de funcionamiento; "b) El elaborado por laboratorio farmacéutico que no tenga autorización para su fabricación; "c) El que no proviene del titular del Registro Sanitario, del laboratorio

farmacéutico fabricante o del distribuidor o vendedor autorizado, de acuerdo con la reglamentación que al efecto expida el Ministerio de Salud; "d) Aquel cuyo envase o empaque no hubiere sido aprobado o cuya rotulación es diferente a la aprobada; "e) El que hubiere sido introducido al país sin cumplir los requisitos legales exigidos al efecto; "f) Con la marca, apariencia o características generales de un producto legítimo y oficialmente aprobado, sin serlo. "3. Producto farmacéutico alterado: Se entiende por producto farmacéutico alterado el que se encuentra en una de las siguientes situaciones: "a) Cuando se le hubiere sustituido, sustraído total o parcialmente o reemplazado los elementos constitutivos que forma parte de la composición oficialmente aprobada, o cuando se le hubieren adicionado sustancias que pueden modificar sus efectos o sus características farmacológicas, fisicoquímicas u organolépticas. "b) Cuando hubiere sufrido transformaciones en sus características fisicoquímicas, microbiológicas, organolépticas o en su valor terapéutico, por causa de agentes químicos, físicos o biológicos. "c) Con la fecha de vigencia, expiración o caducidad vencida. "d) Cuando no tiene registro sanitario. "e) Cuando el contenido no corresponde al autorizado o se hubiere sustraído del envase original, total o parcialmente. "f) Cuando por su naturaleza, no ha sido almacenado o conservado con las debidas precauciones. "Artículo 3. Con excepción de los laboratorios farmacéuticos fabricantes legalmente autorizados y de los titulares del correspondiente registro sanitario, se

prohíbe la tenencia de empaques o envases vacíos, etiquetas y elementos destinados a la elaboración de medicamentos en los establecimientos farmacéuticos de que trata este Decreto. "Artículo 4. Se prohíbe la tenencia o la venta de productos farmacéuticos que se presenten en envase tipo hospitalario, que sean distribuidos por entidades públicas de previsión o seguridad social, de muestras médicas y de productos farmacéuticos con la fecha de vigencia, expiración o caducidad vencida o sin registro sanitario, en las droguerías, depósitos de drogas, farmacias droguerías y establecimientos similares. "Artículo 6. De conformidad con el artículo 17 de la Ley 23 de 1962, el gerente, el administrador, el propietario o propietarios y el director responsable de los establecimientos farmacéuticos que fabriquen, distribuyan, despachen o vendan productos farmacéuticos, son solidariamente responsables civil o penalmente de la calidad, pureza y autenticidad de los productos que fabriquen, adquieran, distribuyan, despachen o vendan en el respectivo establecimiento". El Capítulo II del Decreto en estudio trata "De la vigilancia y control de las sanciones". De esta sección del articulado son acusadas, como ya se anotó, los artículos 9, 13 y 21. El primero prescribe que los funcionarios competentes tendrán libre acceso en el ejercicio de sus funciones, a los establecimientos, equipos y productos. El segundo autoriza la medida de clausura temporal del establecimiento por parte de funcionarios del Ministerio de Salud y de los Jefes de los Servicios Seccionales de Salud. Y el último prescribe que las medidas de

seguridad son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo y transitorio. En el mismo capítulo, del artículo 26 hasta el final, se estatuye sobre "procedimientos y sanciones". El artículo 33 ordena la cesación del procedimiento contra el presunto infractor bajo ciertas circunstancias y los subsiguientes regulan el procedimiento de cargos, pruebas, calificación de la falta, circunstancias agravantes, recurso de reposición contra las providencias expedidas por el Ministerio de Salud, sanciones de multas, decomiso y suspensión o cancelación de licencias. Finalmente, el artículo 65 estatuye sobre la falta contra la ética profesional, ordenando en el parágrafo 3° iniciar por tal motivo la correspondiente investigación siempre que se hubiere impuesto una sanción a un establecimiento farmacéutico. La demanda Se refiere en los hechos que el Congreso de la República dictó el 6 de septiembre de 1962 la Ley 23, "por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de químico farmacéutico y se dictan otras disposiciones". Que, igualmente, el Congreso dictó la Ley 09 de 24 de enero de 1979, "por la cual se dictan medidas sanitarias". Agrega el actor, en el capítulo sobre "disposiciones violadas y concepto de las violaciones", que la Ley 23 de 1962, que reglamenta el ejercicio de la profesión de farmacia "en ninguno de sus artículos hace alusión a muchas de las materias tratadas por el Decreto 713 de 1984, por lo que es evidente que el señor Presidente de la República... excedió la potestad reglamentaria que le confiere" el

numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional. Dice más adelante: "Una ligera leída a las leyes pretendidamente reglamentadas, nos llevará a la conclusión de que, por parte alguna mencionan siquiera a los regentes de farmacia, directores de droguerías y expendedores de drogas, mal podría entonces el señor Presidente de la República hacer extensivos los alcances de la norma reglamentaria a personas a quienes las leyes reglamentadas no han considerado como sujetos activos o pasivos de las mismas. "Los literales a), b), c), d), e) y f) del numeral 2 del artículo segundo del Decreto acusado, establece unas presunciones de tipo legal que en primer lugar no están respaldadas por consideraciones lógicas y en segundo lugar no son siquiera mencionadas por las leyes que se dicen reglamentadas con el Decreto acusado. "Igual cosa ocurre con los literales a), b), c), d), e) y f) del numeral 3 del citado artículo al establecer presunciones legales sobre alteración de productos farmacéuticos, aspecto éste que tampoco es tratado ni por la Ley 23 de 1962, ni por el Título VI de la Ley 09 de 1979. Estos literales establecen definiciones lógicas, pero no podía haber reglamentación respecto a las materias que tratan porque, como ya se ha dicho no están consignadas en los preceptos reglamentados". Finaliza diciendo que "los artículos en comento sometidos a control jurisdiccional constituyen aspectos policivos puesto que están relacionados con hechos de orden público en su modalidad de seguridad y salubridad públicas. El poder de

policía, como los demás poderes del Estado, sólo puede ser conferido a los agentes de la administración pública, por expresa y taxativa disposición de la Constitución Nacional". Concluye que "forzoso es aceptar que en la República de Colombia sólo ostentan el poder de policía, el Congreso de la República, el Concejo de Bogotá D. E., según el artículo 2° del Decreto 3133 de 1968 y las Asambleas Departamentales". Otros aspectos del concepto de la violación serán objeto de estudio más adelante. Alegato de las partes Presentó el actor a folio 58 un breve escrito, en el cual se limita a decir que se remite a lo ya expuesto en el concepto de la violación. Por su parte el Ministerio de Salud, mediante apoderado alegó en escrito presentado el 14 de octubre de 1986 sosteniendo haber actuado dentro de la órbita de la potestad reglamentaria. Concepto fiscal Concluye el señor Fiscal Primero de la Corporación, luego de transcribir la mayor parte del concepto de la violación contenido en la demanda, pidiendo que "se acceda a las pretensiones de la demanda". Consideraciones de la Sala Como antes se anotó, mediante el Decreto 713 de marzo 27 de 1984, se reglamentan la Ley 23 de 1962 y la Ley 09 de 1979. En la primera de las leyes mencionadas, "se reglamenta el ejercicio de la profesión de químico farmacéutico, y se dictan otras disposiciones". Y la Ley 09 de 1979 contiene el llamado Código Sanitario, refiriéndose el Título VI a "Drogas, Medicamentos, Cosméticos y

Similares". De la primera de las leyes reglamentadas cabe destacar varias disposiciones, que explican el sentido del Decreto demandado. Así, el artículo 1° regula lo atinente a las personas que pueden ejercer la química farmacéutica o la farmacia dentro del territorio nacional. El artículo 2° que preceptúa que el ejercicio de la química farmacéutica o de la farmacia implica una función social de cuyo cabal cumplimiento son responsables los profesionales que la ejercen. El "parágrafo" del artículo 10 que dispone que toda farmacia droguería para su normal funcionamiento debe estar dirigido por un químico farmacéutico o un farmacéutico titulado o licenciado en legal ejercicio de su profesión. El artículo 12 que dispone: "Con el fin primordial de proteger la salud pública, la Subdivisión de Drogas, Alimentos y Cosméticos del Ministerio de Salud Pública podrá revisar en cualquier momento, de oficio o a petición de cualquier persona, las licencias concedidas a estos productos por dicha Subdivisión o las que se concedan en adelante y suspenderlas o cancelarlas cuando incurran en cualquiera de las causales que fije el Ministerio de Salud Pública. Igualmente podrá, sin notificación previa, ordenar la congelación de la venta de los productos, cuando a su juicio sea necesario para proteger la salud pública". El artículo 17 que hace al "propietario, Gerente o el farmacéutico Director de los establecimientos farmacéuticos" responsables penal y civilmente de la calidad y pureza de los productos que se elaboren y expendan en el respectivo establecimiento. Y el artículo 20 que

expresamente faculta al Gobierno Nacional para reglamentar "la aplicación de esta ley". Como puede apreciarse sin esfuerzo alguno, la Ley 23 de 1962 trata en varios de sus artículos, en forma amplia, de las personas que se dedican al ejercicio de la farmacia, aludiendo entre ellas, a los propietarios, gerentes y directores de los respectivos establecimientos. Por consiguiente, cuando el inciso segundo del artículo 1° del Decreto reglamentario 713 de 1984 habla genéricamente del personal que trabaja en el campo farmacéutico, "tales como químicos farmacéuticos, regentes de farmacia, farmacéuticos licenciados, directores de droguerías y expendedores de drogas", se está refiriendo precisamente a los profesionales de que trata la ley reglamentada. Lejos pues de ir más allá la norma acusada de lo que le permite la norma reglamentada, como lo pretende el demandante, lo que hace es adecuarse cabalmente a su espíritu, contenido e intención. No ha de prosperar por lo tanto este primer aspecto de la demanda incoada. El artículo 12 de la Ley 23 de 1962, de acuerdo con la transcripción hecha, faculta ampliamente al Ministerio de Salud Pública para determinar las causales que dan lugar a la suspensión o cancelación de las licencias de drogas y cosméticos. Es aquí por lo tanto, patente e inequívoca la intención del legislador de dejar en manos del Gobierno Nacional todo lo atinente a la fijación de las situaciones en que un producto farmacéutico puede hacerse acreedor a las referidas sanciones.

Por lo tanto, al reglamentar el Ejecutivo, con firma del Ministerio de Salud los diversos aspectos por los cuales un producto ha de considerarse fraudulento o alterado (numerales 2 y 3 del art. 2°), no hizo otra cosa que ceñirse a las facultades que le daba la ley que reglamenta. La siguiente disposición acusada, el artículo 3° del Decreto 713 de 1984, reza: "Con excepción de los laboratorios farmacéuticos fabricantes legalmente autorizados de los titulares del correspondiente registro sanitario se prohíbe la tenencia de empaques o envases vacíos, etiquetas y elementos destinados a la elaboración de medicamentos en los establecimientos farmacéuticos de que trata este Decreto". Al igual que de las restantes disposiciones, dice el demandante que aquí el Gobierno se excedió en la potestad reglamentaria, por cuanto de este aspecto nada se dice ni en la Ley 23 de 1962 ni en la 9° de 1979, trayendo empero a colación el contenido del artículo 447 de esta última, que reza así: "El Ministerio de Salud reglamentará la utilización de rótulos, etiquetas, envases y empaques para productos farmacéuticos". Precisamente esta norma constituye una clara refutación de los argumentos del actor, pues ella evidencia la palmaria voluntad legal de que sea el Ejecutivo el llamado a reglamentar el uso de rótulos, etiquetas, etc., que es exactamente la materia de que trata el artículo acusado. Y en cuanto a la prohibición de la tenencia de elementos destinados a la elaboración de medicamentos, ello está en consonancia con el artículo 440 de la Ley 9° de

1979, que dispone que "los depósitos de drogas no podrán elaborar y transformar o reenvasar ningún medicamento". Respecto del artículo 4° del Decreto acusado no expone el actor argumento alguno en el concepto de la violación, por lo cual la Sala ha de prescindir de su estudio. Como ya se vio al hacerse la transcripción del artículo 6° del Decreto 713 de 1984, esta disposición estatuye, "de conformidad con el artículo 17 de la Ley 23 de 1962", la solidaridad civil y penal del gerente, administrador, etc., de los establecimientos farmacéuticos. Ahora bien, el aludido artículo 17 dispone: "El propietario, gerente y el farmacéutico Director de los establecimientos farmacéuticos son responsables civil y penalmente de la calidad y pureza de los productos que se elaboren en el respectivo establecimiento. El propietario, gerente, y el farmacéutico Director de los establecimientos en donde se expendan drogas y medicamentos, son responsables en los mismos términos anteriores de la calidad y pureza de los productos que se expendan, sino han tenido el debido cuidado en las condiciones de almacenamiento, si se han abierto los empaques originales o si se han expedido los productos después de la fecha de vencimiento". Con toda razón censura el actor la disposición acusada, puntualizando como "al establecer el señor Presidente, so pretexto de la reglamentación de la ley, responsabilidades solidarias y una especie de responsabilidad correlativa no ha hecho otra cosa que modificar la ley reglamentada", por lo cual "extralimitó la potestad reglamentaria que le otorga el

ordinal 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional". En efecto, al paso que el citado artículo 17 de la Ley 23 de 1962 consagra una responsabilidad penal y civil simple, la disposición reglamentaria, al tornarla solidaria, modifica sustancialmente el sentido del texto reglamentado, incurriendo por ende en palmario quebranto de la potestad reglamentaria estatuida en la norma superior de índole constitucional aludida. En tales circunstancias, habrá de declararse la nulidad del referido artículo 6° del Decreto demandado. Sobre la presunta violación de normas superiores en qué se habría incurrido en el artículo 9° del Decreto acusado, nada se dice en el concepto de la violación. Sostiene el demandante que mediante el artículo 13 del Decreto 713 de 1984 el Presidente de la República extralimitó la potestad reglamentaria, "al disponer que son competentes para imponer la clausura temporal del establecimiento como medida de seguridad, los promotores de saneamiento o los visitadores de droguerías con la aprobación del Jefe de Control de Drogas o de Medicamentos del servicio Seccional, de Salud", por cuanto del contenido del artículo 588 de la Ley 09 de 1979 "se infiere lógicamente que es el Ministerio de Salud y no los Servicios Seccionales de Salud el competente para imponer las medidas de seguridad de que habla el artículo 576 de la Ley 09 de 1979, medidas de seguridad que en su gran mayoría están consideradas como sanciones en el artículo 577 ibídem". Debe anotar al respecto la Sala que el citado artículo 588 de la Ley 09 de 1979 hace parte del Capítulo "Sanciones" del Título XI, y en él se

dispone que "el Ministerio de Salud dirigirá la inspección y control de los alimentos, bebidas, drogas, medicamentos, cosméticos y productos relaciónales, fábricas de alimentos o bebidas, establecimientos farmacéuticos, laboratorios de cosméticos, estupefacientes y los sicofármacos sometidos a restricción de conformidad con las normas de esta ley". La anterior circunstancia daría solamente pie para argumentar que sería "el Ministerio de Salud y no los Servicios Seccionales de Salud" el único competente para imponer las sanciones de que trata el artículo

577. No podría empero predicarse igual cosa respecto de las "medidas de seguridad", que tienen un carácter y finalidad muy distintos, de las cuales se trata en capítulo separado (art. 576 de la misma Ley 9°). Y como respecto de éstas nada dijo la ley sobre los funcionarios llamados a imponerlas, tocaba al Decreto reglamentario proveer a ello, para lograr "la cumplida ejecución" del texto legal, según el mandato del ordinal 3° del artículo 120 de la Carta Fundamental. No amerita por lo tanto el artículo en estudio, ser anulado.

El artículo 21 del Decreto 713 de 1984 es una reproducción casi textual del "parágrafo" del artículo 576 de la Ley 9° de 1979 que reza: "Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar". Dice al respecto el actor que el aludido artículo 21 "es violatorio de los artículos 26 y 27 de la Constitución Nacional, porque cercena de un tajo todas las garantías propias del

derecho de defensa que son una de las características fundamentales del debido proceso". Añade que "las mal llamadas medidas de seguridad" a que se refieren tanto el Decreto acusado como la propia Ley 9° de 1979, "no son otra cosa que verdaderas sanciones que pueden imponerse en forma inmediata sin que el afectado sea oído en descargos y sin que pueda ejercer ninguna clase de defensa". Que las medidas de que se trata tengan el carácter de "sanciones", no pasa de ser más que una simple afirmación del actor, sin ningún respaldo jurídico. Y no lo son, en primer lugar, por disposición soberana del legislador, quien es el llamado constitucionalmente a definir en forma exacta el sentido y alcance jurídico de las expresiones legales. Y en segundo lugar, porque el carácter de precautelatividad y transitoriedad, que se explica por la necesidad de adoptar en forma inmediata ciertas medidas urgentes, los despoja de los caracteres de la sanción, medida ésta que tiene ya una naturaleza de definitiva, a la que se llega luego de la culminación de un proceso. De otro lado, la censura no habría que hacerla a la disposición reglamentaria, que no hace más que ceñirse fielmente a lo que dispone la ley, sino a esta que, huelga decirlo, no es materia de demanda. Tampoco ha de prosperar en este aspecto la pretensión incoada. Sobre los subsiguientes artículos acusados, se expresa así el actor en el concepto de la violación: "En el artículo 33 se establece la cesación del procedimiento consagrado en el artículo 163 del Código de Procedimiento Penal, en el artículo 34

se establece un procedimiento relativo al conocimiento por parte del infractor de los cargos que militan en su contra, en el artículo 35 se establece un procedimiento para el caso de que no pueda hacerse notificación personal, en el artículo 36 se establece la figura del pliego de cargos, en el artículo 37 se señala término probatorio, en el artículo 38, se legisla sobre la calificación del mérito del sumario y en el artículo 39, se consigna agravantes genéricos de las contravenciones". Observa al respecto el actor que "ni la Ley 23 de 1962 ni la Ley 09 de 1979, tratan en ninguno de sus artículos las precitadas materias, por manera que mal podía el Ejecutivo entrar a reglamentar algo inexistente". La materia relativa a las sanciones está regulada en la Ley 9° de 1979, como antes se anotó, en un capítulo especial y de ella se trata en primer término en el artículo 577, que dispone: "Teniendo en cuenta la gravedad del hecho y mediante resolución motivada, la violación de las disposiciones de esta ley, será sancionada por la entidad encargada de hacerlas cumplir con alguna de las siguientes sanciones: ..." (A continuación la relación de las diversas sanciones). En el resto del articulado resalta la ausencia de toda reglamentación referente al procedimiento a seguir para la aplicación de las sanciones aludidas, vacío que correspondía llenar al Presidente de la República, precisamente en obedecimiento a la potestad reglamentaria que le confiere el ordinal 3° del artículo 120 de la Carta. Al hacerlo, mediante el Decreto reglamentario, acusado, el Gobierno Nacional ha puesto en

ejecución la ley, ha logrado su "cumplida ejecución", sin desvirtuar en lo más mínimo su espíritu. La omisión de todo procedimiento, que sería la situación a la que conducirían los planteamientos del actor, si constituiría una rotunda negación de los más elementales principios del derecho de defensa configurados en el artículo 26 de la Carta. No prospera, por consiguiente, la nulidad de este grupo de disposiciones del Decreto acusado. Dispone el artículo 43 del Decreto 713 de 1984: "El recurso de reposición se presentará ante la misma autoridad que expidió la providencia. El de apelación, ante el inmediato superior administrativo o ante el Ministerio de Salud si la resolución fue expedida por el Jefe del Servicio Seccional de Salud". Alega el actor que esta disposición "modifica virtualmente el artículo 51 del Código Contencioso Administrativo, ya que dispone que el recurso de apelación se presente ante el superior con lo que de contera se impide que este recurso se pueda interponer como subsidiario del de reposición". Dispone la norma superior invocada por el demandante, inciso segundo del artículo 51 del Decreto 01 de 1984, refiriéndose a los recursos de reposición y apelación: "Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja...". Esta norma del Código Contencioso Administrativo, que se refiere al procedimiento en la vía gubernativa, se hallaba vigente cuando se expidió el Decreto acusado. Es por consiguiente una norma de carácter general, de la cual no pueden apartarse las reglamentaciones que regulen situaciones especiales como la que es objeto de

estudio. Es por consiguiente evidente que el artículo acusado, al modificar el procedimiento que por vía general estatuye el Código Contencioso Administrativo, incurrió en quebranto de esta disposición, lo que obliga a declarar su nulidad, en la parte que expresa que el recurso de apelación deberá presentarse ante el inmediato superior o ante el Ministerio de Salud. Se dice en la demanda con respecto de otros artículos demandados: "Con el artículo 48 del Decreto acusado, también extralimita el Ejecutivo la potestad reglamentaria ya que dispone que las multas, serían impuestas por los Jefes del Servicio Seccional de Salud, o por el Ministerio de Salud, cuando como ya se dijo, según lo dispuesto por el artículo 588 de la Ley 9° de 1979, es al Ministerio de Salud a quien corresponde dirigir la inspección y control de los alimentos, bebidas, drogas, medicamentos, etc. "Otro tanto acontece con el artículo 53 del Decreto acusado, al disponer que el decomiso será impuesto por el Jefe de Control de medicamentos, o el Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo, ya que, se repite, es al Ministerio de Salud a quien compete imponer las sanciones, en razón a que las leyes reglamentadas parcialmente, no facultan al Ministerio para delegar estas funciones, que como ya se dijo le confieren en forma privativa a dicho Ministerio la facultad de inspeccionar y controlar los alimentos, bebidas, drogas, medicamentos, etc., según se desprende del artículo 588 de la Ley 9° de 1979, en concordancia con el artículo 565 ibídem".

Como en página anterior se anotó, el citado artículo 588 de la Ley 9° de 1979 se halla ubicado dentro del capítulo que trata de las sanciones, lo que podría dar pie para sostener que es exclusivamente al Ministerio de Salud (o más concretamente al Ministro) a quien se ha conferido la tarea de imponer las aludidas sanciones. Un estudio más detenido del citado capítulo permite empero legar a otra conclusión. En primer término, el artículo en cuestión es demasiado vago y general, al hablar de "inspección y control de los alimentos", etc., expresiones que no permiten deducir en forma indubitable que dentro de dichas funciones deba encasillarse necesariamente la de "sancionar". Es también equívoco el término "Ministerio de Salud", pues dentro de éste caben no sólo la persona física de quien en un momento dado se encuentre al frente del mismo, sino cualquiera de sus dependencias u organismos subordinados como los Servicios Seccionales de Salud. Que el citado capítulo no se refiere exclusivamente al Ministro de Salud, es algo que se colige fácilmente al leer los artículos 582, 583, 587 y 590, entre otros, que confieren funciones específicas al Sistema Nacional de Salud y a las autoridades sanitarias internacionales. A disipar tales vaguedades ha contribuido la norma reglamentaria que, para proveer a la debida aplicación de la ley, ha dispuesto en forma concreta que autoridades o funcionarios son los depositarios de la facultad sancionatoria. No se da tampoco aquí la violación de norma superior que pretende la demanda. Sobre el resto del articulado acusado, se dice en el concepto de la violación:

"Resulta claro, ostensible e incontrovertible que los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62 y 63 del Decreto acusado constituyen una evidente desviación de la potestad reglamentaria y del propósito que guió al Ejecutivo por cuanto que, consignan materias tratadas en el Título XI de la Ley 09 de 1979, y como se puede apreciar sin dificultad de ninguna naturaleza en virtud del Decreto acusado se reglamenta la Ley 23 de 1962, y el Título VI de la Ley 09 de 1979, en cuanto a productos farmacéuticos fraudulentos y alterados". Efectivamente, se lee en el encabezamiento del Decreto número 0713 de 1984 "por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 23 de 1962 y el Título VI de la Ley 09 de 1979, en cuanto a productos farmacéuticos fraudulentos y alterados". Y los últimos artículos acusados reglamenta