CE-SEC1-196-EXP1987-N431

REGIMEN DEPARTAMENTAL - Decreto 1222 de 1986 / FACULTAD CORRECTIVA - Artículo 45 del Código de Régimen Político y Municipal / CONGRESO NACIONAL – Facultad de interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes y expedir Códigos / SUSPENSION PROVISIONALProcedencia Solamente el Congreso Nacional se le ha dado facultad constitucional de "integrar, reformar y derogar las leyes preexistentes" y de "expedir Códigos en todas las normas de la legislación y reformar sus disposiciones" facultades éstas que únicamente las puede desplegar al Presidente de la República dentro del lapso temporal que le otorga el legislador ordinario a través de una ley de facultades precisas. Se suspende provisionalmente los efectos de los artículos primero, segundo y tercero del Decreto número 1736 de 29 de mayo de 1986 "por el cual se corrigen unos artículos del Decreto 1222 de 1986".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: GUILLERMO BENAVIDES MELO Bogotá, D. E., veinticuatro (24) de febrero (02) de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 431

Actor: ALBERTO MONTOYA MONTOYA Demandado: Ejercitando en su propio nombre la acción popular de anulación contemplada en el precepto número 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano Alberto Montoya Montoya acude a esta Corporación en demanda de nulidad de los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto número 1736 proferido con fecha 29 de mayo de

1986 por el señor Presidente de la República, mediante las cuales normas "corrigió" otras tantas disposiciones del llamado Estatuto de Régimen Departamental adoptado a través del Decreto extraordinario 1222 de 1986. El demandante pide, además, el Decreto de suspensión provisional de las disposiciones acusadas, por reputar que se satisfacen los requisitos que la ley exige para adoptar tal medida cautelar. De conformidad con los requisitos meramente formales que la ley exige, la demanda será admitida por satisfacerlos.

Suspensión provisional: En el mismo libelo de demanda el actor solicita sea declarada la suspensión provisional de las disposiciones que acusa, por ser ostensible la violación en que éstas incurren frente a disposiciones de estirpe superior, tales como los artículos 2°, 55, 76-1-2-12, 120-2°-3°, etc., de la Constitución Política.

El siguiente es el texto de los actos acusados, materia de la nulidad impetrada, lo mismo, que de la suspensión provisional que pide el actor: "Artículo 1° Corrígele el artículo 194 del Decreto 1222 de 1986 y ordénase que donde dice 'sesenta y cuatro por ciento (64%)' debe anotarse 'cincuenta y cuatro por ciento (54%)'. En consecuencia, su texto será el siguiente: '"Artículo 194. Señalase el cincuenta y cuatro por ciento (54%) del valor de los billetes que componen cada sorteo, como el mismo que podrá destinarse al pago de los premios; y el catorce por ciento (14%) del mismo valor como el mínimo de

participación que en cada sorteo debe corresponder al respectivo departamento'. "Artículo 2° Corrígele el parágrafo del artículo 200 del Decreto 1222 de 1986, y ordénase incluir como texto del mismo artículo 2° del Decreto legislativo 386 de 1983, en reemplazo del parágrafo del artículo 3° de la Ley 1° de 1982. En consecuencia, el texto de dicho parágrafo será: “‘Parágrafo. Las loterías de Bogotá y Cundinamarca podrán establecer independientemente juegos de apuestas permanentes o firmar convenios para organizar un único juego'. "Artículo 3° Corrígele el artículo 201 del Decreto 1222 de 1986 y ordénase en su lugar codificar el texto del artículo 1° del Decreto legislativo 386 de 1983 y las referencias a las demás normas vigentes de éste que regulan el juego de apuestas permanentes. En consecuencia, su texto será el siguiente: '"Artículo 201. En desarrollo de la Ley 1° de 1982, las loterías o beneficencias podrán emitir formularios de distintos valores o nominaciones por los cuales los concesionarios pagarán un precio equivalente al 6% del monto total máximo de apuestas posibles por formulario. El valor de estos formularios no se cargará a los apostadores y representa la regalía correspondiente'. "Los demás aspectos inherentes a los juegos de apuestas permanentes no regulados en este Código, continuarán rigiéndose por el Decreto legislativo 386 de 1983". Para sustentar la flagrante violación de normas superiores, el actor trae, entre

otras consideraciones, las siguientes: "8° El artículo 339 del Código de Régimen Departamental derogó todas las normas legales sobre organización y funcionamiento de la administración departamental no codificadas en dicho estatuto. Para el caso que nos ocupa, derogó expresamente el Decreto legislativo número 386 de febrero 10 de 1983 y su Decreto reglamentario número 33 de 1984. "9° Sobre el juego de apuestas permanentes, el Presidente de la República sólo codificó y dejó vigente la Ley 1° de 1982; reviviendo en ese acto con fuerza de ley (se refiere al Decreto extraordinario 1222 de 1986), normas que anteriormente habían sido derogadas y dejando por fuera normas vigentes como lo era el Decreto legislativo número 386 de 1983 y como consecuencia de ello obviamente su Decreto reglamentario número 33 de 1984, preceptos que al no ser codificados se entienden derogados por mandato del artículo 339 del Decreto extraordinario 1222 de 1986, sobre Código de Régimen Departamental. "En efecto, el Presidente de la República al codificar la Ley 1° De 1982, lo hizo en la misma transcripción literal de la normatividad allí consignada, en la siguiente forma: El artículo 1° de la Ley 1° de 1982 quedó codificado en el artículo 199 del Código de Régimen Departamental; el artículo 3° de la Ley 1° de 1982 fue codificado en el artículo tercero del Código de Régimen Departamental, reviviendo con un acto de igual fuerza jurídica a la Ley una norma que había sido derogada anteriormente por el artículo 11 del Decreto legislativo número 386 de 1983. El

artículo 4° de la Ley 1° de 1982, que había sido derogado por el artículo 11 del Decreto legislativo 386 de 1983, fue revivido al codificarse en el Código de Régimen Departamental en el artículo 201. El artículo 5° de la Ley 1° de 1982, fue codificado en el artículo 202 del Código de Régimen Departamental; el artículo 6° de la Ley 1° de 1982 fue codificado en el artículo 203 del citado Código y por último el artículo 7° de la Ley 1° de 1982 fue codificado en el artículo 204 del código de Régimen Departamental. "10. En la codificación del Régimen Departamental, como se observa, quedaron por fuera el Decreto legislativo número 386 de 1983 y su Decreto reglamentario 33 de enero 12 de 1984 (...). "11. Fue tan protuberante el error jurídico cometido por el señor Presidente de la República al codificar una norma legal derogada, que para enmendar su error expide el Decreto 1736 de mayo 29 de 1986, creando en la escala piramidal una nueva clase de decretos que podemos llamar 'correctivos', en donde en los considerandos respectivos admite su error, y so pretexto de la facultad conferida por el artículo 45 de la Ley 4° de 1913 sobre el derogado Código de Régimen Político y Municipal, para modificar por los funcionarios que expiden el acto, los yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras, decide en ejercicio de ese mandato legal, la 'derogatoria' de las normas con fuerza

de ley expedidas, como lo son los artículos 194, 200 y 201 del Decreto extraordinario 1222 de 1986; y la expedición de normas diferentes en su contenido, espíritu e intención del ejecutivo legislador como efectivamente acontece con los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto 1736 de mayo 29 de 1986 (...) usurpando con ello, funciones del legislador y tratando a la vez de revivir términos o facultades extraordinarias ya agotadas como aconteció con el Código de Régimen Departamental. "12. El Gobierno, con este grave error ha causado un vacío jurídico en lo pertinente a la actividad del juego de 'apuestas permanentes', especialmente con la abolición del 'formulario especiar creado por el artículo 1° del Decreto legislativo 386 de 1983 y privando con esa omisión y actuación de rentas importantes que ingresan al Tesoro de las beneficencias departamentales para dedicarla a los programas de la salud pública" (Subraya el accionante). Sigue anotando el actor que con el Decreto 1736 acusado, se ha expedido "un decreto presidencial diferente al tipo de decretos o de actos del Ejecutivo nacional en el derecho colombiano", que no encaja en ninguna de las diversas modalidades de decretos que de acuerdo con la Carta Fundamental puede emitir el Primer Magistrado, por lo cual dicho Decreto 1736 de 1986 "de corrección o correctivo" ostensiblemente quebranta los artículos 2° y 55 de la Constitución, preceptos "que establecen las funciones separadas de los poderes públicos y el poder reglado o de acatamiento que la Constitución les ordena. Igualmente aparece en contradicción con los ordinales 1°, 2° y 12 del artículo 76 de la Constitución, que

atribuye al Congreso por medio de leyes la facultad de 'interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes' (ord. 1°), precepto constitucional en concordancia con los artículos 25 y siguientes y 71 y 72 del Código Civil; 2° Expedir Códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones'... '12. Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen' (...). En modo idéntico se desconoció por el señor Presidente el ordinal 2° del artículo 120 de la Carta, pues no obedeció y veló por el exacto cumplimiento de los artículos 194, 200 y 201 del Decreto Ley 1222 de 1986; sino (sic) que los desconoció y no procuró su cumplimiento, y en pretendidas facultades que no posee, los modificó totalmente por otras normas que se encontraban derogadas por expreso mandato del artículo 339 del Código de Régimen Departamental". Termina el actor diciendo que también quebrantó el Presidente el ordinal 3° del canon 120 del Estatuto Supremo, sobre potestad reglamentaria, la cual no ejerció a través del Decreto atacado (Las subrayas son del demandante). Del negocio en cuestión se deduce lo siguiente: El Presidente de la República y su Ministro de Gobierno expidieron el Decreto extraordinario número 1222 de 1986 o Código de Régimen Departamental, con base en las facultades conferidas por el legislador ordinario a través del literal b) del artículo 35 de la Ley 3° de 1986, que autorizaban al Gobierno para "codificar las disposiciones constitucionales y legales

vigentes para la organización y funcionamiento de la Administración Departamental". Tales facultades fueron otorgadas por cien (100) días hábiles que discurrieron entre el 11 de enero y el 13 de mayo de 1986, ambas fechas límites inclusive. El Decreto 1736 de 1986 acusado, lo expidió el Presidente alegando sus "atribuciones constitucionales y legales" y "por el cual se corrigen unos artículos del Decreto 1222 de 1986", como se indica en su parte enunciativa. Según el artículo 5° del Decreto, éste rige a partir de su publicación, que lo fue en el Diario Oficial número 37496 del 5 de junio de 1986. Para esta fecha ya había vencido el lapso de facultades extraordinarias temporales y precisas que le otorgó la Ley 3° de 1986 y por esto dicho Decreto no se dictó con base en tales facultades, sino alegando el "deber correctivo" que expresa el artículo 45 del Código de Régimen Político y Municipal adoptado por la Ley 4° de 1913, que dispone: "Los yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras no perjudicarán, y deberán ser modificados por los respectivos funcionarios, cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del legislador". Dicen los dos últimos considerandos del Decreto 1736 "correctivo": "Que el artículo 45 del Código de Régimen Político y Municipal autoriza a los funcionarios respectivos para modificar los yerros en las citadas o referencias de unas leyes a otras, cuando no quede duda sobre la voluntad del legislador.

"Que, de acuerdo con los considerandos anteriores, deben corregirse los errores que se presentan en los artículos 194, 200 y 201 del Decreto 1222 de 1986". Los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto 1736 de 1986, acusados "corrigen", en su orden, los preceptos 194, el parágrafo del 200 y el 201 del Decreto extraordinario 1222 de 1986. Pues bien: Ni el artículo 194, ni el parágrafo del artículo 200 del Decreto Ley 1222 de 1986 hacen "citas o referencias de unas leyes a otras"; y el artículo 201 del mismo Decreto Ley solamente se refiere al artículo 199 ibídem, norma esta última que por estar bien citada y referida no fue materia de "corrección" por parte del Decreto 1736 de 1986. En consecuencia, por no existir yerros en las citas o referencias aludidas, no cabe invocar la facultad correctiva del artículo 45 del Código de Régimen Político y Municipal invocada por el Gobierno para expedir el Decreto 1736 atacado. Al respecto se anota que, en contra de lo aseverado por el actor, para quien el artículo 45 del Código de Régimen Político y Municipal está derogado, para el Despacho este precepto se encuentra en vigencia, lo mismo que algunas otras disposiciones de la Ley 4° de 1913, puesto que la derogatoria establecida por el artículo 385 del Decreto Ley número 1333 de 1986 no lo cobija. Empero, no por estar rigiendo, tal canon 45 mal ha podido servir al Gobierno para expedir el Decreto 1736, como se deja sentado, al no caber la

corrección impetrada en la parte considerativa de este Decreto. En los once (11) largos considerandos del Decreto 1736 acusado se trata de justificar legalmente la expedición del Decreto con base en el preanotado deber correctivo, al aceptarse allí el yerro de haber pasado por alto y por ende haberse derogado por el Decreto extraordinario 1222 de 1986, artículo 339, unas disposiciones vigentes del Decreto legislativo número 386 de 1983 de emergencia, atinentes a "apuestas permanentes" que beneficiaban a los Departamentos, Decreto este 386 que a su turno había derogado unas disposiciones de la Ley 1° de 1982. Al respecto igualmente cabe anotar que el fallo de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de 17 de marzo de 1983, al ejercer el control constitucional automático del Decreto legislativo 386 de 1983, declaró inexequibles los artículos 9° y 10 de este Decreto, dejando vigentes, por exequibles, sus demás disposiciones. Consecuencialmente, no han debido dejarse por fuera, derogándolas, unas disposiciones del Decreto legislativo 386 de 1983, normas que por estar en vigencia han debido quedar incorporadas o codificadas en el Estatuto de Régimen Departamental adoptado por el Decreto extraordinario 1222 de 1986. Lo anotado indica a las claras que con la expedición del Decreto 1736 de 1986, y específicamente con sus artículos 1°, 2° y 3° materia de la demanda de nulidad y de la medida cautelar de suspensión provisional, se han quebrantado de manera

ostensible los artículos 2°, 55 y 76-1-2 de la Súper ley, pues solamente al Congreso Nacional se le ha dado la facultad constitucional de "interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes" y de "expedir Códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones", facultades éstas que únicamente las puede desplegar el Presidente de la República dentro del lapso temporal que le otorgue el legislador ordinario a través de una ley de facultades precisas. No ocurriendo esto en el caso sub examine, procede decretar la medida cautelar suspensiva solicitada por el demandante. Las consideraciones precedentes mueven al Despacho a decidir: 1° Se admite la demanda propuesta. Por tanto, se dispone: Tener al ciudadano Alberto Montoya Montoya como parte demandante; Notificar personalmente esta providencia al Fiscal Primero de la Corporación; Igualmente notificar este proveído de manera personal al Ministro de Gobierno (arts. 149 a 151 del C. C. A.); Fijar en lista este negocio por el término legal de diez (10) días, para los efectos indicados en el numeral 3 del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo; Solicitar por Secretaría al Ministerio de Gobierno la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes. 2° Suspender provisionalmente los efectos de los artículos primero (1°), segundo (2°) y tercero (3°) del Decreto número 1736 de 29 de mayo de 1986, "por el cual se corrigen unos artículos del Decreto 1222 de 1986". 3° Se previene la prohibición que expresamente establece el artículo 158 del

Código Contencioso Administrativo sobre reproducción de las disposiciones del Decreto 1736 de 1986 cuyos efectos han sido suspendidos en forma provisoria. 4° Enviar copia auténtica in integrum de esta providencia al Ministro de Gobierno y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

GUILLERMO BENAVIDES MELO, CONSEJERO DE ESTADO. VICTOR M.

VILLAQUIRAN, SECRETARIO