CE-SEC1-1966-04-22

CONTRATO DE COMPRA VENTA DE INMUEBLE - Hacienda El Salitre: no hubo asignación modal ni obligación con plazo tácito / HACIENDA EL SALITRE - El contrato de compraventa entre Beneficencia y la Nación no fue condicional / OBLIGACION MODAL - Definición / OBLIGACION DE PLAZO TACITO - Inexistencia en compraventa de inmueble entre la Nación y la Beneficencia: Hacienda el Salitre / CENTRO ADMINISTRATIVO NACIONALHacienda El Salitre El argumento base de la demanda consiste en que el contrato, celebrado entre la Nación y la Beneficencia es un contrato según los actores, “modal en su género, condicional en su especie”. Es decir, que en tal contrato la Nación compraba con la obligación para con la Beneficencia de construir las obras, requisito que al no cumplirse por aquella equivale a una violación del contrato. No encuentra la Sala que el contrato en cuestión fuera condicional ni que la Nación estuviera obligada en él a construir las obras y edificaciones de que se habla en la escritura de compraventa. Cuando los representantes del Gobierno declararon que la Nación adquiría los terrenos para construir el Palacio Presidencial y los Ministerios, lo hicieron para dejar constancia de que el decreto 3571 de 1954 facultaba al Gobierno para adquirir el terreno con destino al Centro Administrativo Nacional, o sea que hicieron una manifestación de que la compra estaba autorizada por el Legislador (en este caso por un decreto legislativo). Se trataba de adscribir al servicio público el inmueble y, como lo dice el señor Procurador, “en cuya prestación el Estado o el Gobierno Nacional no puede quedar supeditado a

convenios como si fuera un particular, sino que si posteriormente los mismos fines del servicio público exigen que se dé destino distinto a ese bien, está el Estado y en su nombre el Gobierno Nacional en la facultad de hacerlo, por los caminos previstos en la Constitución y en la Ley”. Tal fue lo que sucedió con los terrenos de “El Salitre” que adquiridos primero para construir el Palacio Presidencial y los Ministerios, posteriormente se cambió en parte su destino, y no arbitrariamente sino por mandato de la ley. El Estado ha construido algunas de las obras que se habían presupuestado, según aparece del acervo probatorio y entre las vías de acceso hay también muchas concluidas. La Procuraduría hace constar con razón que en el contrato no se estipularon especificaciones, con excepción de la autopista a El Dorado, vía que en su mayor parte se ha construido. En la escritura del contrato no se fijó a la Nación ningún plazo para las edificaciones ni para las vías de acceso, lo cual era elemental si se consideraba como una contraprestación de la hechura de tales obras. No hubo, pues, asignación modal de las que tratan los artículos 1.147 y 55 del C.C., ni una obligación con plazo tácito conforme a los artículos 1.551 del mismo código. Porque según el artículo 1.551 citado “el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación”. Este puede ser expreso o tácito. El primero no aparece en ninguna de las cláusulas de la escritura de compraventa. El segundo tampoco puede deducirse, pues la obligación contraída no es de aquellas a las que puede señalarse un plazo, ya que para la construcción de los edificios y de las obras

reclamadas el Gobierno no las puede ejecutar independientemente del órgano legislativo en sus funciones de elaborar y expedir el presupuesto nacional, de donde habría de salir el dinero para las construcciones. LESION ENORME - Excepción de prescripción o caducidad de la acción / EXCEPCION DE PRESCRIPCION O CADUCIDAD DE LA ACCION - Lesión enorme / VENTA DE INMUEBLES SIN LICITACION - Sujeción al avalúo de peritos: Beneficencia de Cundinamarca / NULIDAD DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA POR LESION ENORME - Falta de citaciones legales o estatutarias / CENTRO ADMINISTRATIVO NACIONAL - Hacienda El Salitre En cuanto a la lesión enorme que alega la demanda, el señor Procurador, luego de rebatir las razones del demandante, propone la excepción perentoria de prescripción o caducidad de la acción, excepción que acepta la Sala pues según el artículo 1954 del C.C., “la acción rescisoria por lesión enorme expira en cuatro años, contados desde la fecha del contrato”. La escritura pública de compraventa No. 2714 lleva fecha 1 & de julio de 1956 y la demanda fue presentada el 13 de abril de 1961 habiendo sido notificada al Procurador el 3 de junio del mismo año, por lo cual se opera el fenómeno de la prescripción que alega la Procuraduría. La causal séptima del libelo de demanda dice que “se declare nulo el contrato de venta y donación, etc. etc. por cuanto las estipulaciones contenidas en estos contratos, no se ajustan a los estatutos, ordenanzas, leyes y en general a los

reglamentos de la Beneficencia de Cundinamarca”. Acoge la Sala en este punto lo dicho por el Sr. Procurador en los siguientes términos: “La Beneficencia de Cundinamarca alega tal nulidad, en forma genérica, sin mencionar en qué disposición legal, ordenanzal, o de acuerdo o resolución se funda. Y aunque mencionados los hechos causa petendi, y con base en ellos el actor eleve las súplicas debidas, aunque no haga mención de las normas legales en que se apoye, el fallador de instancia a quien le corresponde la aplicación de la ley al caso controvertido puesto bajo su autoridad, jurisdicción y competencia, debe aplicar ese derecho y darle vigencia concreta para el caso que se le plantea, a la ley. Debe conceder el derecho a quien lo tiene. Pero en el caso presente no puede prosperar la acción de nulidad, pues no existe causal sustantiva valedera”. Y no existe esa causal sustantiva, porque lo que expone la Beneficencia es que, conforme al artículo 12 de la Ordenanza 37 de 1937, los inmuebles vendidos por dicha entidad sin licitación pública deben acomodarse al avalúo practicado por peritos y el precio no podrá ser menor que el del peritazgo. Pero para deducir que el precio fue menor que el fijado por los expertos, el actor se refiere nuevamente a que, cuando estos dictaminaron, tuvieron en cuenta el mayor valor que resultaría por valorización de los terrenos restantes. Ya se dijo antes que el precio fijado por los peritos, que fue aceptado, por las partes debe aceptarse como el justo, aunque para fijarlo aquellos hubieran hecho cálculos sobre el buen negocio que, según

ellos, iba a hacer la Beneficencia. Que los terrenos restantes del actor se han valorizado no cabe duda, valorización que se efectúa por las otras construcciones que se han hecho gracias a los terrenos cedidos para otras entidades oficiales, como por la construcción de los Ministerios de Guerra y Minas y por las vías de acceso, así no se hubiera construido el Palacio Presidencial ni los otros Ministerios. Las normas legales y estatutarias que se dice fueron violadas no se han citado y en esa forma el fallador no puede confrontarlas con los hechos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JORGE DE VELASCO ALVAREZ Bogotá, D. E., veintidós (22) de abril de mil novecientos sesenta y seis (1966) Radicación número: 19660422

Actor: BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA Demandado: GOBIERNO NACIONAL El Dr. Gustavo Heilbrón Merlano, como apoderado de la Beneficencia de Cundinamarca; y ésta a su vez como administradora del Hospital San Juan de Dios, Asilo de San José para Niños Desamparados y Hospicio de Bogotá, demandó en juicio ordinario a la Nación para que se hagan las siguientes

declaraciones:

1. Que la Nación estaba obligada a construir o hacer ciertas obras “pactadas como obligación modal en su género, condicional en su especie” consignadas en la escritura pública No. 2714 del 18 de julio de 1956, de la Notaría 5a. de Bogotá, por

medio de la cual se hicieron constar los contratos de venta y donación consistentes en: a) Venta de la Beneficencia a la Nación de un globo de terreno de 2.000.000 de varas cuadradas, que hace parte de la hacienda “El Salitre” y cuyos linderos se especifican en la demanda, “pero mediante la obligación de construir (la Nación) en él, el Palacio Presidencial, edificios para los Ministerios y otras dependencias oficiales”. b) Donación de las zonas de terreno para que en ellas se construyeran por el Gobierno Nacional las vías de acceso a las edificaciones antes mencionadas, una autopista al nuevo aeropuerto llamado “El Dorado” y las correspondientes obras de urbanismo y saneamiento, tales como colectores, alcantarillados, etc. Dichas zonas de terreno están también especificadas en la demanda.

2. Que por no haberse construido por parte del Gobierno las referidas obras, “se declaren resueltos los contratos” “y por consiguiente extinguido el derecho de propiedad de la entidad demandada sobre el globo de terreno y zonas que fueron materia de dichos contratos, cuyo dominio recuperan las entidades demandantes”.

3. En subsidio, que por la no valorización de los terrenos que le quedaron a la Beneficencia, por la falta de las construcciones pactadas, “la Nación ha faltado a su obligación de pagar el precio convenido y por tanto, el debe declararse resuelto”.

4. Subsidiariamente, que por haber dispuesto el Gobierno de los terrenos para otros fines distintos de los convenidos y estar en imposibilidad de cumplir la obligación estipulada, “tales contratos han quedado resueltos extinguiéndose el

derecho de dominio de la entidad demandada’.

5. También en subsidio, que los contratos son nulos, por lesión enorme, por cuanto el precio que recibió la Beneficencia” es muy inferior a la mitad del justo precio de la cosa vendida por falta de pago del precio compensatorio y condicional por haber faltado el comprador a la obligación de construir...” el Palacio Presidencial, los Ministerios y otras dependencias oficiales y no haber ejecutado las obras de urbanismo.

6. En subsidio, que se declare rescindido el contrato por cuanto el vendedor sufrió lesión enorme, dado que el precio que recibió es inferior a la mitad del justo precio de la cosa vendida.

7. Que se declare la nulidad de los contratos por cuanto las estipulaciones contenidas en ellos “no se ajustan a los estatutos, ordenanzas, leyes, y en general, a los reglamentos de la Beneficencia de Cundinamarca.

8. Que como consecuencia de las declaraciones que se piden, se ordene la cancelación de los registros de la escritura 2714 de 1956,” y las prestaciones a que haya lugar contra la Nación como poseedora de buena fe relativas a la devolución de la propiedad y valores que son consecuencia de las declaraciones de condena a que haya lugar”.

Los hechos que originaron el juicio fueron los siguientes: Por medio del decreto legislativo 3571 de 1954 se dispuso que el Gobierno Nacional procediera a negociar y adquirir los terrenos necesarios para construir el “Centro Administrativo Nacional”, formado por el Palacio Presidencial, edificios para los Ministerios y otras dependencias administrativas. El Gobierno, en desarrollo del decreto citado, compró a la Beneficencia de Cundinamarca los terrenos objeto de este litigio, por medio de la escritura pública

No.2714 de 18 de julio de 1956 pasada ante la Notaría 5a. de esta ciudad. En esta misma escritura se estipuló (cláusula sexta), que la Beneficencia cedía a título gratuito tres zonas de sesenta metros de ancho para la construcción de vías de acceso al lote vendido, más una zona de cien metros para la construcción de una autopista que conduzca al aeropuerto de El Dorado. En el mismo instrumento, los Ministros de Obras Públicas y de Hacienda quienes representaban al Gobierno, aceptaron la venta y la donación, declarando que los terrenos que compraban se destinarían a la construcción del Palacio Presidencial, edificios para los Ministerios y otras dependencias oficiales y para construir las vías de comunicación de que se ha hablado. El precio de venta, previo avalúo pericial, fue de dos pesos la vara cuadrada, o sea un total de $4.000.000 que el Gobierno cubrió a los vendedores. Como el Gobierno no construyera el Palacio Presidencial ni los edificios para los Ministerios, sino, que, por el contrario, destinara los terrenos a otras entidades, la Beneficencia considera que se violó el contrato y que este debe ser resuelto, por. las razones y tal como se planteó en las peticiones de la demanda. PARA RESOLVER, SE CONSIDERA: El argumento base de la demanda consiste en que el contrato, celebrado entre la Nación y la Beneficencia es un contrato según los actores, “modal en su género, condicional en su especie”. Es decir, que en tal contrato la Nación compraba con la obligación para con la Beneficencia de construir las obras, requisito que al no

cumplirse por aquella equivale a una violación del contrato. No encuentra la Sala que el contrato en cuestión fuera condicional ni que la Nación estuviera obligada en él a construir las obras y edificaciones de que se habla en la escritura de compraventa. Cuando los representantes del Gobierno declararon que la Nación adquiría los terrenos para construir el Palacio Presidencial y los Ministerios, lo hicieron para dejar constancia de que el decreto 3571 de 1954 facultaba al Gobierno para adquirir el terreno con destino al Centro Administrativo Nacional, o sea que hicieron una manifestación de que la compra estaba autorizada por el Legislador (en este caso por un decreto legislativo). Se trataba de adscribir al servicio público el inmueble y, como lo dice el señor Procurador, “en cuya prestación el Estado o el Gobierno Nacional no puede quedar supeditado a convenios como si fuera un particular, sino que si posteriormente los mismos fines del servicio público exigen que se dé destino distinto a ese bien, está el Estado y en su nombre el Gobierno Nacional en la facultad de hacerlo, por los caminos previstos en la Constitución y en la Ley”. Tal fue lo que sucedió con los terrenos de “El Salitre” que adquiridos primero para construir el Palacio Presidencial y los Ministerios, posteriormente se cambió en parte su destino, y no arbitrariamente sino por mandato de la ley. El Estado ha construido algunas de las obras que se habían presupuestado, según aparece del acervo probatorio y entre las vías de acceso hay también muchas concluidas. La Procuraduría hace constar con razón que en el contrato no se estipularon especificaciones, con excepción de la autopista a El Dorado, vía que en su mayor parte se ha construido.

En la escritura del contrato no se fijó a la Nación ningún plazo para las edificaciones ni para las vías de acceso, lo cual era elemental si se consideraba como una contraprestación de la hechura de tales obras. No hubo, pues, asignación modal de las que tratan los artículos 1.147 y 55 del C.C., ni una obligación con plazo tácito conforme a los artículos 1.551 del mismo código. Porque según el artículo 1.551 citado “el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación”. Este puede ser expreso o tácito. El primero no aparece en ninguna de las cláusulas de la escritura de compraventa. El segundo tampoco puede deducirse, pues la obligación contraída no es de aquellas a las que puede señalarse un plazo, ya que para la construcción de los edificios y de las obras reclamadas el Gobierno no las puede ejecutar independientemente del órgano legislativo en sus funciones de elaborar y expedir el presupuesto nacional, de donde habría de salir el dinero para las construcciones. De ahí por que la Nación no acordara ningún plazo expreso. Ni puede admitirse que lo hubo tácito pues en la ejecución de obras de tal magnitud no puede suponerse un plazo indispensable para cumplir la obligación, según los términos del artículo 1.551 del C.C. Ha de considerarse, pues, la escritura 2714 de 18 de julio de 1956 como un simple contrato bilateral y solemne, oneroso en cuanto a la venta y gratuito en cuanto a la donación para las vías de acceso. Para el primer caso se llenan las condiciones del artículo 1849 del C.C., según el cual este es “un contrato en que una de las

partes se obliga a dar una cosa y la otra a pagarla en dinero. Aquella se dice vender y esta comprar; sus objetivos son por una parte la entrega del precio y por otra la transmisión del dominio. La Nación pagó el precio convenido y la Beneficencia entregó la cosa vendida. En cuando a las zonas cedidas para calles que debían dar acceso al lote vendido, es una donación que define el artículo 1433 del C.C. diciendo que “es un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta”. Y como la gratuidad también es causa o motivo del convenio, síguese que en el caso de autos hubo un contrato de donación perfeccionado. El demandante alega que la no construcción de los edificios es causa de resolución del contrato, porque al no haberse realizado aquella no se efectué la valorización de los terrenos que quedaban de propiedad de la Beneficencia, valorización que fue el móvil determinante del contrato. Como ya se dijo, la manifestación del Gobierno de que los terrenos se destinaban para determinadas obras, no fue sino la justificación del acto en el sentido de que obraba autorizado para adquirir un terreno para la destinación de un servicio público y no una obligación que contraría con la Beneficencia. En la escritura, como es natural, no consta que la Beneficencia obrara con miras a una futura valorización de los terrenos restantes para que las obras valorizadoras se pudieran considerar como parte del precio, o como un sobreprecio, porque el precio ha de ser cierto en esta clase de contratos. Si la Beneficencia tuvo en mente para vender una futura valorización, ello no compete sino a ella, pudo ser

una de las razones que tuvo para la venta, pero la Nación no podía pactar esa clase de precio, pues como bien lo dice la Procuraduría, “sería un convenio sin justa causa, ilícito, aquel en que una parte la compradora, como tal, se obligara, fuera de pagar el precio convenido, a valorizar bienes de la parte vendedora, en el bien inmueble adquirido si de estos se trata. Fijaría una verdadera limitación a su propiedad plena o nuda, concepto que repudia nuestra legislación civil”. En la petición cuarta la demanda sostiene la resolución del contrato porque el Gobierno, en lugar de construir el Palacio Presidencial y los Ministerios, dispuso en otra forma del terreno vendido. Está probado en el expediente que en ese globo de terreno se han construido, además de los edificios en que funcionan los Ministerios de Guerra y de Minas, otros con destino a la Caja Nacional de Previsión Social, la Televisora Nacional, Las Residencias Estudiantiles, la Comisión de Energía Atómica, el Diario Oficial. Todas estas entidades son oficiales y por consiguiente sus instituciones son para el servicio público. Además, como ya se dijo esas construcciones fueron ordenadas por leyes y el Gobierno tenía que obedecerlas. No podría coartarse la soberanía del Estado circunscribiéndola a la voluntad de los particulares, obligándolo a construir determinadas dependencias oficiales, cuando el servicio público exige que sean otras. En cuanto a la lesión enorme que alega la demanda, el señor Procurador, luego de rebatir las razones del demandante, propone la excepción perentoria de prescripción o caducidad de la acción, excepción que acepta la Sala pues según el

artículo 1954 del C.C., “la acción rescisoria por lesión enorme expira en cuatro años, contados desde la fecha del contrato”. La escritura pública de compraventa No. 2714 lleva fecha 1 & de julio de 1956 y la demanda fue presentada el 13 de abril de 1961 habiendo sido notificada al Procurador el 3 de junio del mismo año, por lo cual se opera el fenómeno de la prescripción que alega la Procuraduría. La causal séptima del libelo de demanda dice que “se declare nulo el contrato de venta y donación, etc. etc. por cuanto las estipulaciones contenidas en estos contratos, no se ajustan a los estatutos, ordenanzas, leyes y en general a los reglamentos de la Beneficencia de Cundinamarca”. Acoge la Sala en este punto lo dicho por el Sr. Procurador en los siguientes términos: “La Beneficencia de Cundinamarca alega tal nulidad, en forma genérica, sin mencionar en qué disposición legal, ordenanzal, o de acuerdo o resolución se funda. Y aunque mencionados los hechos causa petendi, y con base en ellos el actor eleve las súplicas debidas, aunque no haga mención de las normas legales en que se apoye, el fallador de instancia a quien le corresponde la aplicación de la ley al caso controvertido puesto bajo su autoridad, jurisdicción y competencia, debe aplicar ese derecho y darle vigencia concreta para el caso que se le plantea, a la ley. Debe conceder el derecho a quien lo tiene. Pero en el caso presente no puede prosperar la acción de nulidad, pues no existe causal sustantiva valedera”.

Y no existe esa causal sustantiva, porque lo que expone la Beneficencia es que, conforme al artículo 12 de la Ordenanza 37 de 1937, los inmuebles vendidos por dicha entidad sin licitación pública deben acomodarse al avalúo practicado por peritos y el precio no podrá ser menor que el del peritazgo. Pero para deducir que el precio fue menor que el fijado por los expertos, el actor se refiere nuevamente a que, cuando estos dictaminaron, tuvieron en cuenta el mayor valor que resultaría por valorización de los terrenos restantes. Ya se dijo antes que el precio fijado por los peritos, que fue aceptado, por las partes debe aceptarse como el justo, aunque para fijarlo aquellos hubieran hecho cálculos sobre el buen negocio que, según ellos, iba a hacer la Beneficencia. Que los terrenos restantes del actor se han valorizado no cabe duda, valorización que se efectúa por las otras construcciones que se han hecho gracias a los terrenos cedidos para otras entidades oficiales, como por la construcción de los Ministerios de Guerra y Minas y por las vías de acceso, así no se hubiera construido el Palacio Presidencial ni los otros Ministerios. Las normas legales y estatutarias que se dice fueron violadas no se han citado y en esa forma el fallador no puede confrontarlas con los hechos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, (Sección Primera), de acuerdo con el concepto del Señor Procurador 2o. Delegado en lo Civil y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Niégase las peticiones de la demanda en cuanto hace a la resolución del contrato contenido en la escritura pública No. 2714 del 18 de julio de 1956 de la Notaría 5a. de Bogotá, celebrado entre la Nación y la Beneficencia de Cundinamarca, por su no cumplimiento.

2. Declarase probada la excepción perentoria de prescripción o caducidad de la acción en cuanto hace a la rescisión del contrato por lesión enorme.

Cópiese y Notifíquese

ALFONSO ARANGO HENAO - JORGE DE VELASCO ALVAREZ - ALFONSO

MELUK - AGUSTÍN GÓMEZ PRADA

VÍCTOR M. VILLAQUIRÁN, SECRETARIO