CE-SEC1-1971-03-02

DERECHO PUBLICO INTERNO - Criterio orgánico, formal y material / DERECHO INTERNACIONAL PUBLICO - Acuerdo o convenio / ACUERDO O CONVENIO - Acto jurídico complejo de la comunidad internacional que por sus órganos y su contenido se diferencia del Derecho Público Interno Como sostienen la doctrina (Jaime Vidal Perdomo. Derecho Administrativo General Págs. 298 a 300; G. Vedel, Droit Administratif Págs. 36, 37 y 80) y la jurisprudencia del Consejo (Auto de 10 de febrero de 1961, Anales Tomo LXIII, Segunda Parte, Pág. 890), respecto del Derecho Público Interno, en el régimen jurídico Colombiano las funciones del Estado se determinan, en principio, con los criterios orgánico y formal, por excepcional aplicación del material, como sucede, con los decretos expedidos por el Gobierno en uso de las facultades de los artículos 76, ordinales 11 y 12, 60, 121 y 122 de la Constitución, asimilados por su contenido a la ley; o con los actos de elección o nombramiento, definidos por la ley como administrativos (artículos 189, 190 y 191 del C. C. A.), cualquiera que sea el órgano de procedencia. En el Derecho internacional Público, como también sostiene la doctrina (Charles Rousseau, Derecho Internacional Público, Pág. 6), es aplicable la misma técnica jurídica, en oposición a la tradicional de índole privada, especialmente para evaluar la fuente convencional del mismo. Así, el tratado, acuerdo o convenio es un acto jurídico complejo entre miembros de la comunidad

internacional, que por sus órganos y su contenido se diferencia esencialmente del Derecho Público Interno; de ahí que la Reforma de 1968, como sostiene el Doctor Vidal Perdomo, corrigiera en el ordinal 20 del artículo 120 de la Constitución “la impropiedad de que adolecía el texto anterior al colocar la dirección de las relaciones exteriores de la Nación como función emanada de la suprema autoridad administrativa del Presidente de la República siendo así que ella es atinente a la Jefatura del Estado, calidad que, de otro lado, expresamente se le reconoció en el enunciado que encabeza el artículo 120…“ (Historia de la Reforma Constitucional de 1968 y sus alcances jurídicos, Págs. 258 y 259). Por tanto, no obstante la identidad de persona, no pueden confundirse las funciones del Presidente “como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa”, aquélla relativa a las relaciones internacionales y ésta a la función administrativa. ACTO APROBATORIO DE TRATADO - Características; acto complejo: no es pasible de control jurisdiccional / ACUERDO DE INTEGRACION SUBREGIONAL - Acto complejo sujeto al derecho internacional público no pasible de control jurisdiccional En el caso sub judice, el Decreto acusado, en cuanto expedido por el Gobierno, sólo aparentemente sería un acto de Derecho Público Interno susceptible de evaluarse, para determinar la función y el juez competente para conocer de la acción incoada contra el mismo, por los indicados criterios orgánico, formal y material. Pero, como acto integrante del Acuerdo que aprueba, como ha sostenido

la Corte a propósito de las leyes que ratifican o aprueban tratados públicoscorroborada por la doctrina (Eduardo Fernández Botero, Las Constituciones Colombianas Comparadas, Tomo II, Pág. 468; Luis Carlos Sáchica, Constitucionalismo Colombiano, Págs. 106 y 107)- orgánica y materialmente “es elemento de un acto jurídico complejo” de carácter internacional (Sentencia de 6 de julio de 1914, G. J. Tomo XXIII, Pág. 11 y de 30 de enero de 1958, GJ. Tomo LXXXVII, Pág. 9), que también se deduce de tenor literal del artículo 110 del Acuerdo de Integración Subregional, que reproduce el acto acusado, y que requiere, para que entre en vigencia, por lo menos la aprobación y la comunicación de la misma por tres de los países miembros, que sólo quedan obligados mediante el cumplimiento de estos requisitos. Tal es también la doctrina internacional prevaleciente, que considera el tratado, acuerdo o convenio, salvo estipulación en contrario o práctica internacional que lo simplifique, como “acto complejo” que se perfecciona “después de haber sido objeto de un procedimiento complejo” (Ch Rousseau, Op. Cit. Pág. 14), o de “un procedimiento compuesto” que culmina con el cambio, depósito o comunicación de la aprobación o ratificación que perfecciona el “acuerdo de voluntades” (Alfred Verdross, Derecho Internacional Público, Págs. 110 y 111) y que “queda formando parte del tratado mismo” (L. Duguit Manual de Derecho Constitucional Pág. 499). Por tanto, contra

lo que se sostiene en la demanda, el acto acusado, aprobatorio del Acuerdo de Integración Subregional, es parte inseparable de éste, constitutiva del mismo, regido por el Derecho Público Internacional hasta el punto de que, según también la doctrina, al examen de la obligatoriedad de los actos irregularmente concluidos que en principio se reputan válidos, atañe a éste como problema internacional sin que puedan disgregarse o separarse sus elementos que forman una unidad jurídica de derecho internacional (y. Ch. Rousseau, Op. Cit. Págs. 28 y 29; A. Verdross, Op. Cit. Págs. 109 y 110; Paul Rauter, Instituciones Internacionales, Págs. 146 y 147; Charles de Visscher, Teorías y Realidades en Derecho Internacional Público, Págs. 275 y 276; María Francowska, La Présomption de Ratification Revue Générale de Droit International Public, 1969, No. 1o, Págs. 62, 69, 77 a 88), “que está fuera de la competencia de esta jurisdicción -como sostuvo el Consejopor su naturaleza internacional”, sin perjuicio de que pueda constituir “fuente de derecho administrativo» (Sentencia de 20 de mayo de 1960, Anales Tomo LXII, 2a. Parte, Págs. 618 y 619).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO Bogotá, D. E., dos (2) de marzo de mil novecientos setenta y uno (1971)

Radicación número: 19710302

Actor: FRANCISCO ELADIO GOMEZ MEJIA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD El Doctor Francisco Eladio Gómez Mejía, en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del C. C. A., pide que se declare la nulidad del Decreto No. 1245 de 8 de agosto de 1969 del Gobierno Nacional, “por el cual se aprueba el Acuerdo de Integración Subregional (Grupo Andino), suscrito en Bogotá, el 26 de mayo de de 1969, por Plenipotenciarios de los Gobiernos de

Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú”. LOS HECHOS DE LA DEMANDA La demanda se fundamenta, en síntesis, en los siguientes hechos:

1. A consecuencia de la Declaración de Bogotá, “suscrita el 16 de agosto de 1966 por los Presidentes de Colombia, Chile y Venezuela, y por los delegados personales de los mandatarios del Ecuador y. del Perú”, se inició el “período de conversaciones y negociaciones entre varios de los países firmantes del Tratado de Montevideo”, que culminó el 26 de mayo de 1969 con la firma del Acuerdo de Integración Subregional, también denominado Pacto Andino, por Plenipotenciarios de los Gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú; 2. “El Gobierno colombiano, considerando que no era necesario someter al estudio y decisión del Congreso el anterior convenio”, le dio aprobación por el acto acusado, que fue publicado en el Diario Oficial.

LAS DISPOSICIONES INVOCADAS Y LOS CONCEPTOS DE VIOLACION

Se invocan como violadas, en síntesis, las siguientes disposiciones: Artículo 76, ordinal 18, de la Constitución, por haberse arrogado el Gobierno la atribución del Congreso, de “aprobar o improbar los tratados o convenios” que se celebran “con otros Estados o con entidades de derecho internacional”, especialmente si “el llamado Acuerdo de Integración Subregional o Grupo Andino crea una Institución supranacional dedicada, según se deduce de sus artículos 1o y 2o., a promover y consolidar el desarrollo de la integración económica” que, según el Inciso 2o. del ordinal 18 del artículo 76 ibídem, sólo puede crearse por tratado o acuerdo aprobado por el Congreso; artículo 120, ordinal 20, de la Constitución que prescribe, en relación con el artículo 76, ordinal 18, ibídem, entre las funciones del Presidente de la República, la dirección de las relaciones diplomáticas y comerciales y la facultad de “celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o Convenios que se someterán a la aprobación del Congreso”, por omisión de esta disposición y, por haberse arrogado el Gobierno, al aprobar el Acuerdo, la atribución de aquél; y artículo 2o. de la Ley 88 de 1961, que faculta al Gobierno para “adoptar todas las medidas conducentes” para el desarrollo del Tratado de Montevideo, pero no para aprobar el Acuerdo de Integración Subregional, que constituye un tratado diferente. SUSPENSION PROVISIONAL Se pide, que se disponga la suspensión provisional del acto acusado, por violación

manifiesta de las disposiciones invocadas. LA COMPETENCIA DEL CONSEJO No obstante que la demanda reúne los requisitos formales y que a ella se acompañó copia auténtica del acto acusado (artículos 84 y 86, inciso 1o, del C. C. A.), no es admisible por incompetencia del Consejo para conocer, ralione materiae, conforme a los siguientes motivos: LA NATURALEZA JURIDICA DEL ACTO ACUSADO El Decreto No. 1245 de 8 de agosto de 1969, del Gobierno Nacional, aprobatorio del Acuerdo de Integración Subregional, constituye con éste un acto complejo de carácter internacional, que se sustrae del conocimiento de las jurisdicciones del País, por los siguientes motivos: a) Como sostienen la doctrina (Jaime Vidal Perdomo. Derecho Administrativo General Págs. 298 a 300; G. Vedel, Droit Administratif Págs. 36, 37 y 80) y la jurisprudencia del Consejo (Auto de 10 de febrero de 1961, Anales Tomo LXIII, Segunda Parte, Pág. 890), respecto del Derecho Público Interno, en el régimen jurídico Colombiano las funciones del Estado se determinan, en principio, con los criterios orgánico y formal, por excepcional aplicación del material, como sucede, con los decretos expedidos por el Gobierno en uso de las facultades de los artículos 76, ordinales 11 y 12, 60, 121 y 122 de la Constitución, asimilados por su contenido a la ley; o con los actos de elección o nombramiento, definidos por la ley como administrativos (artículos 189, 190 y 191 del C. C. A.), cualquiera que sea el

órgano de procedencia. b) En el Derecho internacional Público, como también sostiene la doctrina (Charles Rousseau, Derecho Internacional Público, Pág. 6), es aplicable la misma técnica jurídica, en oposición a la tradicional de índole privada, especialmente para evaluar la fuente convencional del mismo. Así, el tratado, acuerdo o convenio es un acto jurídico complejo entre miembros de la comunidad internacional, que por sus órganos y su contenido se diferencia esencialmente del Derecho Público Interno; de ahí que la Reforma de 1968, como sostiene el Doctor Vidal Perdomo, corrigiera en el ordinal 20 del artículo 120 de la Constitución “la impropiedad de que adolecía el texto anterior al colocar la dirección de las relaciones exteriores de la Nación como función emanada de la suprema autoridad administrativa del Presidente de la República siendo así que ella es atinente a la Jefatura del Estado, calidad que, de otro lado, expresamente se le reconoció en el enunciado que encabeza el artículo 120…“ (Historia de la Reforma Constitucional de 1968 y sus alcances jurídicos, Págs. 258 y 259). Por tanto, no obstante la identidad de persona, no pueden confundirse las funciones del Presidente “como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa”, aquélla relativa a las relaciones internacionales y ésta a la función administrativa. c) En el caso sub judice, el Decreto acusado, en cuanto expedido por el Gobierno, sólo aparentemente sería un acto de Derecho Público Interno susceptible de evaluarse, para determinar la función y el juez competente para conocer de la

acción incoada contra el mismo, por los indicados criterios orgánico, formal y material. Pero, como acto integrante del Acuerdo que aprueba, como ha sostenido la Corte a propósito de las leyes que ratifican o aprueban tratados públicoscorroborada por la doctrina (Eduardo Fernández Botero, Las Constituciones Colombianas Comparadas, Tomo II, Pág. 468; Luis Carlos Sáchica, Constitucionalismo Colombiano, Págs. 106 y 107)- orgánica y materialmente “es elemento de un acto jurídico complejo” de carácter internacional (Sentencia de 6 de julio de 1914, G. J. Tomo XXIII, Pág. 11 y de 30 de enero de 1958, GJ. Tomo LXXXVII, Pág. 9), que también se deduce de tenor literal del artículo 110 del Acuerdo de Integración Subregional, que reproduce el acto acusado, y que requiere, para que entre en vigencia, por lo menos la aprobación y la comunicación de la misma por tres de los países miembros, que sólo quedan obligados mediante el cumplimiento de estos requisitos. d) Tal es también la doctrina internacional prevaleciente, que considera el tratado, acuerdo o convenio, salvo estipulación en contrario o práctica internacional que lo simplifique, como “acto complejo” que se perfecciona “después de haber sido objeto de un procedimiento complejo” (Ch Rousseau, Op. Cit. Pág. 14), o de “un procedimiento compuesto” que culmina con el cambio, depósito o comunicación de la aprobación o ratificación que perfecciona el “acuerdo de voluntades” (Alfred Verdross, Derecho Internacional Público, Págs. 110 y 111) y que “queda formando

parte del tratado mismo” (L. Duguit Manual de Derecho Constitucional Pág. 499). Por tanto, contra lo que se sostiene en la demanda, el acto acusado, aprobatorio del Acuerdo de Integración Subregional, es parte inseparable de éste, constitutiva del mismo, regido por el Derecho Público Internacional hasta el punto de que, según también la doctrina, al examen de la obligatoriedad de los actos irregularmente concluidos que en principio se reputan válidos, atañe a éste como problema internacional sin que puedan disgregarse o separarse sus elementos que forman una unidad jurídica de derecho internacional (y. Ch. Rousseau, Op. Cit. Págs. 28 y 29; A. Verdross, Op. Cit. Págs. 109 y 110; Paul Rauter, Instituciones Internacionales, Págs. 146 y 147; Charles de Visscher, Teorías y Realidades en Derecho Internacional Público, Págs. 275 y 276; María Francowska, La Présomption de Ratification Revue Générale de Droit International Public, 1969, No. 1o, Págs. 62, 69, 77 a 88), “que está fuera de la competencia de esta jurisdicción -como sostuvo el Consejopor su naturaleza internacional”, sin perjuicio de que pueda constituir “fuente de derecho administrativo» (Sentencia de 20 de mayo de 1960, Anales Tomo LXII, 2a. Parte, Págs. 618 y 619). e) La jurisprudencia y las doctrinas extranjeras confirman los asertos precedentes. El Consejo de Estado Francés tradicionalmente sostiene su incompetencia de Principio para conocer de actos constitutivos de acuerdos internacionales (André

de Laubadere, Traité Elémentaire de Droit Administratif, Tomo I, Págs. 230 y 231;

G. Vedel, Op. Cit. Pág. 102, Jean Rivero, Droit Administratif Pág. 51), específicamente de los que aprueban o ratifican tratados, (Sentencia del 6 de febrero de 1926, Cit. por Auby y Dragó, Traité de Contentisux Administratif Pág. 3), “cuya existencia verifica aunque rehúsa examinar su legalidad” (Marcel Waline, Droit Administratif Pág. 223), como sostienen Auby y Drago, no con fundamento en el llamado acto de Gobierno -que sólo se explica en el país de origen y en los casos en que se aplica particularmente en las relaciones del Gobierno con el Parlamento, según M, Hauriou “por la necesidad de levantar una barrera ante la jurisdicción administrativa (Précis de Droit Administratif et de Droit Public, Tomo I, Pág. 400) sino, “por una parte, en que estos actos no provienen únicamente de las autoridades francesas y cuyo carácter armónicamente mixto (se subraya) lo sustrae del control del juez francés y, además, en que los litigios que sobre ellos pueden presentarse plantean problemas de derecho internacional (se subraya) y como, tales no competen al juez francés, a quien le corresponde, salvo excepciones -cuando los litigios, fundados en convención internacional como “fuente de la legalidad nacional” (les grandes errets de la Jurisprudencia Administrativa, Pág. 18), sólo atañen a aspectos privados o administrativos-, limitarse a aplicar el derecho interno...” (Op. Cit. Págs. 39, 84 y 85). Por tanto,

según la jurisprudencia y la doctrina francesas, el acto que aprueba o ratifica un tratado, como los demás de su índole, se sustrae del conocimiento de las jurisdicciones del país, como elemento constitutivo de un acto de carácter internacional, orgánica y materialmente. EL ASPECTO FORMAL Pero aún en la hipótesis improbable de que el Decreto No. 1245 de 8 de agosto de 1969, aprobatorio del Acuerdo de Integración subregional, no fuere parte integrante o inseparable de éste, sino acto de Derecho Público Interno, el Consejo de Estado tampoco sería competente para conocer de la acción incoada sino la Corte Suprema de Justicia, por los siguientes motivos: a) El artículo 214 de la Constitución señala taxativamente la competencia de la Corte Suprema de Justicia para conocer de las objeciones por inconstitucionalidad a los proyectos de ley y de las acciones de inexequibilidad contra la ley y los decretos expedidos en uso de las facultades de los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 y, por exclusión, según el artículo 216, en armonía con el artículo 34, ordinal 10º, del C. C. A., corresponde al Consejo de Estado conocer de las acciones que se promuevan por violación de la Constitución contra los demás decretos del Gobierno. b) Aunque la Corte y el Consejo han discrepado sobre los alcances de algunos aspectos del artículo 214, de la Constitución, específicamente en cuanto a la competencia para conocer de la acción incoada contra el acto de convocatoria del Congreso por haberse declarado el estado de sitio, bajo la vigencia del Acto Legislativo No. 1o de 1960, actualmente modificado por el artículo 42 del Acto

Legislativo No. 1o. de 1968, colisión que se dirimiera por insistencia de aquélla (Corte Suprema de Justicia, autos de 19 de enero, y 25 de marzo de 1961; Consejo de Estado, autos de 10 de febrero y de 11 de abril de 1961, Anales Tomo LXIII, Págs. 885 a 920), en el caso sub Judice, considerado el acto acusado como puramente interno, la competencia de la Corte se determinaría inequívocamente por el Ord. 11 del artículo 76 de la Constitución. c) En efecto, según la mencionada disposición, entre las facultades del Congreso se comprende la de “conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional”; Aunque la norma se ha prestado a discrepancia de interpretación, es evidente que se refiere a facultades ordinarias del Presidente, no a las extraordinarias que sólo puede darle el Congreso pro tempore y limitadamente, como las que se mencionan en el texto por vía de ejemplo y las demás “de la órbita constitucional”, entendidas, según la doctrina, como “aquellas funciones propias del Gobierno pero que requieren la aprobación del Congreso para poder tener la plenitud de sus efectos... “Alvaro Copete Lizarralde, Lecciones de Derecho Constitucional Colombiano, Págs. 182 y 183; Carlos HI. Pareja, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Pág. 81; Jaime Vidal Perdomo, Op. Cit. Págs. 323 a 325; Eduardo Fernández Botero, Op. Cit. Pág. 467), como así sostuvo la

Corte, en sentencia de la Sala Plena de 9 de febrero de 1960, al estimar que el Decreto No. 1056 de 1953, dictado con base en las autorizaciones que le diera el Gobierno al artículo 23 de la Ley 18 de 1952 para compilar las disposiciones legales y reglamentarias sobre petróleos, formalmente considerado, es “de los previstos en el numeral 11 del artículo constitucional citado”, que le permite al Gobierno “dictar Decretos de contenido administrativo, a fin de regular situaciones específicas...“ (G. J. Tomo XLII, Pág. 8). d) En el caso sub judice, el Decreto No. 1245 de 8 de agosto de 1969, aprobatorio del Acuerdo de Integración Subregional, según su enunciado, se funda en las facultades legales del Presidente y en las especiales que le diera el artículo 2o. de la Ley 88 de 1961 “para adoptar todas las medidas conducentes y para crear los institutos o dependencias que sean necesarios, establecer los cargos y sus respectivas asignaciones y para abrir créditos, contracréditos o traslados que estime conveniente para el desarrollo” del tratado de Montevideo. Por tanto, determinada la competencia mediante el análisis formal del acto acusado, de acuerdo con el artículo 214 de la Constitución, aunque de uno y otro caso conocería la Corte, no se trata del ejercicio de facultades del ordinal 12 del artículo 76 ibidem pro tempore y determinadas, sino de genéricas y permanentes, que en principio sólo pueden darse al Presidente de conformidad con el ordinal 11 de la misma disposición, diferentes de las que ejerce mediante actos susceptibles de

acusarse de nulidad ante el Consejo, pues, respecto del significado o alcance de la ley de autorizaciones, en relación con el acto acusado, como aspecto de fondo, no es factor que deba evaluarse para determinar la competencia. En conclusión de todo lo expuesto, precisa negar la admisión de la demanda y ordenar devolverla al actor, previa ejecutoria de esta providencia. Por lo expuesto, no se admite la demanda, por no ser competente el Consejo para conocer de la acción propuesta, y se dispone devolverla al actor, previa ejecutoria de esta providencia. Notifíquese,

HUMBERTO MORA OSEJO.

JORGE RESTREPO OCHOA

SECRETARIO.