CE-SEC1-1989-01-17

CODIGO DE RENTAS PRESUNCION DE DEFRAUDACION La propia autorización de la Asamblea al Gobernador para modificar el Código de Rentas (...) y que se tradujo en el Decreto 716 de 1984 halla su fundamento en el artículo 65 de la Ley 14, que faculta a todos los entes para reglamentar la administración del recaudo de los gravámenes al consumo. La presunción de defraudación persigue facultades al departamento la administración del tributo y la imposición de las sanciones correspondientes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Bogotá, D. E., diecisiete (17) de enero (01) de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número:

Actor: LUBIN PIEDRAHITA GUTIERREZ

Demandado: Referencia: Proceso número 559.

Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 12 de diciembre de 1986, por medio de la cual el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, dentro del proceso originado en ejercicio de la acción de nulidad, denegó las peticiones de la demanda.

Hechos: El Gobernador del Departamento del Tolima, en uso de las facultades conferidas por la Ordenanza número 59 de 1983 de la Asamblea de dicho Departamento, expidió el Decreto número 0716 de 1984 (mayo 31), "por medio del cual se

modifica el Código de Rentas y de Justicia de Rentas del Tolima". El mencionado Decreto originó que, a través de este proceso, se juzgara la legalidad de sus artículos 27, 32, 37, 39, 42, 47, 53, 57 a 66, 68, 70 a 82 (salvo el 74), 85, 87, 88, 90, 92 a 104, 106, 107, 108, 111, 112, 113, 114, 117, 141, 160, 161, 171, 231 y 261, puesto que, según la demanda, tales disposiciones son violatorias del artículo 97 del Código de Régimen Político y Municipal (ordinal 28), del artículo 5° de la Ley 71 de 1916, del artículo 12 de la Ley 88 de 1928, del artículo 1516 del Código Civil, y de los artículos 197, 215, 232, 357, 371, 426, 453 y 463 del Código de Procedimiento Penal, y 34 de la Constitución Nacional.

Sentencia del Tribunal: La desestimación de lo pedido en la demanda se fundamentó en la Ley 14 de 1983, disposición ésta que a través de su artículo 65 autoriza a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Intendenciales y Comisariales para expedir "las normas pertinentes para reglamentar los aspectos administrativos del recaudo del gravamen de consumo y aquellas que sean necesarias para asegurar su pago, impedir su evasión y eliminar el contrabando de los productos de que trata esta ley". Consideró el Tribunal de instancia lo siguiente: "Lo anterior quiere decir que las Asambleas Departamentales quedaron ampliamente facultadas no solamente para establecer las sanciones, sino también

para proceder a tomar todas las medidas necesarias para impedir la evasión y eliminar el contrabando, ya que las normas que existían no solamente resultaban inocuas por lo obsoletas y por consiguiente completamente inoperantes si se tiene en cuenta el avance de la licencia y la técnica. En consecuencia, la ley no le ha fijado determinadas limitaciones a la tasación de penas, multas, etc. Luego no es posible acceder a las peticiones de la demanda y en tal sentido se debe pronunciar el Tribunal".

Concepto fiscal: "En relación con la sustentación de los recursos de apelación, este Despacho ha venido sosteniendo que la posibilidad que tienen las partes de recurrir una sentencia, además de cumplir con el principio fundamental de las dos instancias, tiene como objeto, garantía del derecho de defensa, que la parte que considera indebidamente estudiadas y falladas sus pretensiones en la sentencia, exponga en su escrito de sustentación los argumentos que en su sentir hacen revocable la providencia emitida, o sea, explicar por qué lo que se dijo en la sentencia no concuerda con su forma de interpretar las normas, o con las pruebas aportadas o, en fin, con los elementos de juicio tenidos en cuenta para emitir el fallo; en otras palabras, en el escrito de sustentación de un recurso de apelación de una sentencia se deben confrontar siempre los razonamientos del recurrente con los de la providencia, pero cuando en un caso como el sub júdice en que el recurrente, en un escrito demasiado abstracto en donde no se concretan los cargos específicamente contra cada uno de los argumentos que utilizó el a quo

para decidir sobre cada una de las pretensiones, no queda camino distinto a concluir que la apelación se instauró sólo en cuanto no se declaró la nulidad del artículo 27 del Decreto 0716 de mayo 31 de 1984... Sobre el particular este Despacho considera que al recurrente le asiste toda la razón; en efecto, el a quo básicamente niega la nulidad del artículo 27 referido, con base en que las presunciones pertenecen al derecho procesal y no al sustantivo lo cual implica la admisión de prueba en contrario y esto hace suponer que por ser controvertible la presunción no haya lugar a la ilegalidad propuesta...", pero, advierte el representante del Ministerio Público, "el hecho de que se admita prueba en contrario con el fin de desvirtuar las presunciones no afecta para nada su origen que debe ser siempre legal (ley expedida por el Congreso de la República), y no disposición ordenanzal como la demandada..." Y agrega: "Así las cosas, la disposición consagrada en el artículo 27 demandado es abiertamente ilegal y, en consecuencia, debería revocarse en esta parte la providencia impugnada y así declararlo. "En cuanto a la segunda petición consagrada en el recurso instaurado (fl. 75), no puede ser de recibo, por ilógica, que el Consejo de Estado 'fije a manera de doctrina los límites dentro de los cuales se pueden mover las Asambleas Departamentales'; en primer lugar porque el citado Tribunal no fija doctrina sino que sienta jurisprudencia y, en segundo lugar, no es apropiado el momento procesal para solicitarlo más si se tiene en cuenta que el escrito de sustentación

del recurso adolece de las fallas de carácter técnico a las cuales ya se hizo referencia en los primeros párrafos de la presente vista. "Planteadas así las cosas este Despacho llega a la conclusión, y así lo sugiere formalmente, que debe anularse la sentencia recurrida en cuanto no se declaró la nulidad del artículo 27 del Decreto 0716 de 1984 expedido por el Gobernador del Tolima y declarar tal nulidad".

Consideraciones de la Sala: Tal como lo anota el señor Fiscal Primero de esta Corporación, en la sustentación del recurso que ocupa la atención de la Sala se plantea inconformidad con la sentencia de primera instancia solamente en lo atinente a que ésta no declaró la nulidad del artículo 27 del Decreto 0716 de 31 de mayo de 1984, punto sobre el cual reclama una clara equivocación del a quo puesto que las presunciones legales, aduce, sólo pueden ser creadas por la ley, y no por la citada disposición que expresa: "Articulo 27. Presunción: Se presume que una o varias personas han incurrido en defraudación a las rentas, cuando en su poder, y en cualquier sitio, se localizan, sin los requisitos legales correspondientes, productos cuya fabricación, distribución, conservación o venta se haya reservado el Departamento. "Cabe igualmente esta presunción si se trata de licores, tabacos, alcoholes, cervezas, etc., cuya introducción al territorio del Departamento no se encuentren debidamente legalizadas o de productos que requieran de la adherencia de estampillas, impresión de sellos o autorización legal y carezcan de tales requisitos".

Recuerda la Sala que el fallo de instancia denegó por entero las peticiones de la demanda, y que el recurrente, fuera de la inconformidad anteriormente anotada, no sustentó ninguna de las pretensiones expuestas en ésta, pues, simplemente, se limitó a efectuar el siguiente enunciado: "2° En la sentencia recurrida deja entrever el Tribunal Administrativo del Tolima, que fueron tan amplias las facultades que le otorgó la Ley 14 de 1983 a las Asambleas Departamentales que éstas no tienen límite en cuanto a la fijación de penas ni a la forma como se efectuara el procedimiento para sancionar a los infractores a las rentas departamentales. "Considero que en este caso el fallador ha incurrido en un grave error, puesto que límites sí existen y son precisamente la Constitución y la ley, pues si bien es cierto en el anterior Código de Régimen Político y Municipal se establecían límites precisos en cuanto a la fijación de penas, el nuevo estatuto departamental no lo realizó, pero ello no quiere decir que dejase ad libitum de las Asambleas Departamentales la fijación de estos máximos penales".

Es decir: Se presenta una argumentación en términos genéricos sin señalar de manera precisa y concreta la inconformidad con la decisión del Tribunal en cuanto a la aplicación de tal o cual precepto.

Así las cosas, el examen de la Sala se contraerá a la impugnación que se hace del artículo 27 del Decreto 0716 de 31 de mayo de 1984, atrás transcrito, del cual se pregona que "... establece una presunción donde sólo a la ley es dado establecerla según lo dispone el artículo 232 del Código de Procedimiento Penal,

el cual se halla ratificado por el artículo 1516 del Código Civil". Y dentro de este contexto se cita una providencia del honorable Consejo de Estado de 4 de diciembre de 1944. El Tribunal manifestó que se presentaba la infracción propuesta porque "las presunciones pertenecen al derecho procesal y no al sustantivo, lo que implica la admisión de prueba en contrario, o sea que es controvertible..."

Se observa:

1. Previene el artículo 1516 del Código Civil "que el dolo no se presume sino en los casos especialmente previstos por la ley. En lo demás debe probarse".

Y el artículo 232 del Código de Procedimiento Penal, vigente cuando se presentó la demanda (Decreto 409 de 1971) dice que hay presunción legal cuando la ley manda que un hecho se tenga como plena prueba de otro.

2. El artículo 65 de la Ley 14 de 1983 previene que "los impuestos de consumo cuyas tarifas se determinan en el artículo 16 de esta ley, serán pagados a los departamentos, intendencias y comisarías por los productores o introductores según el caso. "Las Asambleas Departamentales y los Concejos Intendenciales y Comisariales expedirán las normas pertinentes para reglamentar los aspectos administrativos de recaudo del gravamen de consumo y aquellos que sean necesarios para asegurar su pago, impedir su evasión y eliminar el contrabando de los productos de que trata esta ley".

El Decreto 0716 de 31 de mayo de 1984 acusado y al cual pertenece el susodicho artículo 27 fue dictado por el Gobernador del Departamento del Tolima "en ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por la Ordenanza

número 59 de 1983". Entonces halla la Sala que la propia autorización de la Asamblea al Gobernador para modificar el Código de Rentas y de Justicia de Rentas del Tolima y que se tradujo en el Decreto 0716 de 1984 cuyo "objeto es la determinación de las Rentas del Departamento del Tolima, el restablecimiento de las conductas fraudulentas y el procedimiento para la investigación, juzgamiento y sanción a quienes violen sus disposiciones", halla su fundamento en el artículo 65 de la Ley 14, antes vertido, que precisamente faculta a tales entes para asumir la reglamentación de la administración del recaudo de los gravámenes al consumo, que conlleva las medidas tendientes a obtener su pago, hacer frente a su evasión y eliminar el contrabando. Entonces, la presunción del artículo 27 enjuiciado, que es "legal", pues admite demostración en contrario (o juris tantum) halla su sustento mediato en ese artículo 65, por la potestad que confirió a la Asamblea para proveer sobre tal clase de materias y que en últimas en desarrollo de la misma se plasmó en el Decreto 0716. Se acomoda así el artículo 27 al artículo 1516 del Código Civil, en armonía con el artículo 232 del Código de Procedimiento Penal que se limita a dar definición de "la presunción legal". Precisamente el artículo 27 del Decreto 0716 al consagrar la presunción de defraudación, que a su vez se funda en hechos conocidos razonables, persigue facilitarle al Departamento la administración del tributo y la imposición de las sanciones correspondientes, pues la persona a quien se le hallen los productos no

legalizados deberá para exonerarse de ella aducir la demostración en contrario, es decir, ofrecer las explicaciones satisfactorias del caso. Por último precisa la Sala lo siguiente: El fenómeno de la presunción legal es procesal porque está referido a la carga de la prueba, pero generalmente contempla relaciones sustanciales que se han producido por fuera del proceso y se reconocen dentro de éste. Así, en el campo administrativo, y concretamente en el evento de la presunción del artículo 27 se releva a la administración de entrar en investigaciones para establecer si los artículos en manos de los administrados están o no legalizados, para desplazar el fardo de la prueba a aquellos cuando se presenta la última circunstancia. No prospera el cargo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia apelada. Copíese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de 19 de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, ANTONIO ALVARADO PANTOJA, LUIS

GUILLERMO BENAVIDES MELO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, VICTOR

M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO