CE-SEC1-1989-04-06

ALCALDE - Funciones / ACUERDO MUNICIPAL - Objeción al Proyecto Desde el momento en que el Alcalde se dio cuenta que el Concejo Municipal había desechado las objeciones formuladas por él mismo, su deber era enviar el expediente con el proyecto o legajo al Tribunal Administrativo, en lugar de devolverlo a la Corporación edilicia. Se quebrantó la ley al asumir el Alcalde lo que se ha denominado en el argot político "la dictadura fiscal del ejecutivo", invocando en su apoyo el artículo 57 del Decreto Ley 294 de 1973, de imposible aplicación en el caso sub lite frente a la vigencia del actual régimen municipal.

NOTA DE RELATORIA: Las consideraciones centrales del fallo son las mismas que en su oportunidad se produjeron con motivo de la confirmación de la suspensión provisional del decreto demandado, que aparece publicado en extractos de 1988, página 638.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E., seis (6) de abril (04) de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número:

Actor: LUIS FABIAN FERNANDEZ MAESTRE, PERSONERO MUNICIPAL DE

VALLEDUPAR

Demandado: Referencia: Expediente número 996.

Se decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, el 28 de junio de 1988 por medio de la cual declaró la nulidad del Decreto 000188 de diciembre 30 de 1987 expedido por el

señor Alcalde Municipal de Valledupar, decreto "por el cual se adopta el presupuesto de rentas, gastos e inversiones (personal de planta), del Municipio de Valledupar (Cesar), para la vigencia fiscal comprendida entre el primero (1°) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de 1988". Se dijo en los hechos de la demanda, que el Alcalde Municipal de Valledupar remitió el 1° de noviembre de 1987 al Concejo Municipal para su estudio y aprobación el proyecto de acuerdo por medio del cual se adopta el presupuesto de inversiones y gastos para dicho municipio y para la vigencia fiscal de 1988. El Concejo lo aprueba y el 27 de noviembre lo envía por primera vez a sanción, siendo objetado por el señor Alcalde el 3 de diciembre, retornando al Concejo para el estudio de las objeciones formuladas. Que el proyecto fue reconsiderado y aprobado en tercer debate el 8 de diciembre del mismo año, siendo enviado de nuevo al señor Alcalde para su sanción exclusivamente el 14 del mismo mes y año de conformidad con el artículo 114 del Decreto 1333 de 1986, pero que este funcionario alegando falta de información de las actuaciones del Concejo, optó por la dictadura fiscal al emitir el decreto acusado adoptando así el presupuesto de gastos e inversiones del Municipio de Valledupar para el período de 1988. Como disposiciones violadas, dándose el correspondiente concepto de la violación, se señalaron los artículos 114, 264 y 288 del Decreto Ley 1333 de 1986; artículo 57 del Decreto 294 de 1973; artículo 197, ordinal 5° de la Constitución

Nacional, y el artículo 361 del Acuerdo 025, Estatuto Fiscal Municipal. Por medio de providencia de 16 de marzo de 1988 el Tribunal admitió la demanda y dispuso el trámite que en la ley correspondía. En el mismo proveído decretó la suspensión provisional que de modo expreso se le había pedido en el escrito de demanda. Apelada esta decisión, fue confirmada por el Consejo en auto de 16 de agosto de 1988. Concluida la tramitación normal del juicio el Tribunal le puso fin con la sentencia que hoy es materia de revisión por vía de apelación. El Municipio de Valledupar que apeló de la sentencia por conducto de apoderada, al sustentar el recurso expresa que como los fundamentos tenidos en cuenta al alegar de conclusión no han variado y ellos tienen plena vigencia, se permite reafirmarlos manifestando al efecto que el Ejecutivo Municipal dictó el decreto acusado con fundamento en el artículo 361 del Estatuto Fiscal Municipal, que tiene concordancia con el artículo 57 del Decreto 294 de 1973 el cual es de aplicación analógica por mandato expreso del artículo 264 del Decreto 1333 de 1986. Que tal como puede observarse, la Administración Municipal presentó oportunamente para el estudio, consideración y aprobación al Concejo Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 1988. Que la Corporación edilicia al estudiar dicho proyecto le introdujo modificaciones sustanciales que, al ser aprobado y remitido para su sanción al Ejecutivo, fue objetado por considerarse que las modificaciones

efectuadas eran violatorias de la Constitución y la ley, razón por la cual lo devolvió a la aludida corporación oportunamente para que ésta se pronunciara al respecto, y que como el proyecto de acuerdo a pesar de que se dice fue aprobado en tercer debate, previa reconsideración del Concejo, fue devuelto al Ejecutivo con los mismos vicios o defectos para la sanción y al no haberse aprobado legalmente, se le dio aplicación al artículo 361 del Estatuto Fiscal Municipal. El señor Fiscal Primero de la Corporación al descorrer el traslado que se le hizo considera que el escrito de sustentación del recurso no reúne los requisitos que permitirían entrar a considerarlo como tal, pero que lo cierto es que poco hay que agregar a lo que con motivo de la apelación de la providencia mediante la cual el Tribunal a quo suspendió provisionalmente los efectos del acto demandado, sostuvo esta Sala en la providencia de 16 de agosto de 1988, y así, como quiera que ya en extenso esta Sección analizó el caso llegando a la conclusión de que el acto acusado violó la legalidad, y que las circunstancias fácticas y jurídicas siguen siendo las mismas, huelga concluir que la decisión de fondo, de considerarse viable el estudio del recurso, no debe ser en nada distinta a la que se plasmó en la providencia de agosto 16 de 1988 de esta Sala. La Sala discrepa del parecer del señor Fiscal en el sentido de que el apelante no sustentó su recurso, pues no otra cosa es el contenido del memorial suscrito por la apoderada del Municipio de Valledupar, reuniendo ciertamente, como se colige de

su simple lectura, las exigencias para entrar a considerarlo como una evidente sustentación del mismo. Y en cuanto al fondo mismo del asunto, comparte la Sala el criterio del señor Fiscal sobre el particular, siendo suficiente realmente para la Sala y con miras a la decisión de la controversia, como motivación del fallo, los razonamientos que se hicieron en el auto de 16 de agosto de 1987 que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la suspensión provisional del acto acusado, confirmando lo decidido por el Tribunal Administrativo del Cesar. Al efecto se dijo en el auto citado (Extractos, pág. 638, adopción del Presupuesto de Rentas y Gastos Municipales): "1. En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 266 del Decreto 1333 de 1986, el Alcalde Municipal de Valledupar presentó el 1° de noviembre de 1987 a la consideración del Concejo el proyecto de acuerdo 'por medio del cual se adopta el presupuesto de inversiones y gastos para el Municipio, para el período fiscal de 1988'. "2. Según dan cuenta las copias de las actas correspondientes a las sesiones del Concejo Municipal de Valledupar de 17, 26 y 27 de noviembre de 1987 (fls. 28 a 35 del cuaderno número 1), el proyecto presentado por el Alcalde fue discutido y aprobado en los tres debates reglamentarios. "3. Por medio de la comunicación de la última fecha indicada (fl. 56), el Presidente del Concejo envía al Alcalde el proyecto de acuerdo, por el cual se adopta el presupuesto de rentas y gastos del Municipio, al que se le introdujeron algunas

modificaciones. "4. Mediante oficio sin número de 3 de diciembre el Alcalde se dirige al Presidente del Concejo, enviando el proyecto de presupuesto 'y el informe de observaciones al acuerdo en mención' (fl. 55). "5. Por medio de la nota de 14 de diciembre (fl. 54) la secretaria general del Concejo hace llegar al Alcalde 'para su respectiva sanción municipal el Acuerdo número 035 correspondiente al presupuesto de ingresos y egresos del Municipio de Valledupar para la vigencia de 1988. Consta de 114 páginas'. "6. De los folios 48 a 53 del cuaderno 1 aparecen las cartas cruzadas entre el Alcalde y el Presidente del Concejo en relación con las objeciones formuladas por el primero, al proyecto despachado por la corporación. En la de 18 de diciembre (fl. 53) el Alcalde devuelve 'el legajo enviado por medio de la nota de 14 de diciembre de la cual se da cuenta en el punto 5 de esta relación'. En ella el Alcalde requiere el proyecto de presupuesto en cuestión con las objeciones formuladas y el pronunciamiento del Concejo sobre las mismas. "El oficio anterior señalado con el número 339, lo contesta el Presidente del Cabildo de Valledupar con el de 23 de diciembre, por el cual le manifiesta que la corporación evacuó las objeciones en su sesión de 7 de diciembre conforme al reglamento interno, adjuntándole fotocopia de la ponencia respectiva. "7. En el folio 41 del cuaderno 1, se lee copia del acta referida anteriormente de 7 de diciembre, en la cual se dice textualmente:

" 'Se dio lectura al proyecto de acuerdo para segundo debate «por medio del cual se fija el presupuesto de ingresos y gastos del Municipio de Valledupar, en la suma de $ 690.518.172.00», sometido a consideración, pide la palabra el honorable Concejal Augusto Escalona quien dice: Para dejar constancia, en mi nombre y el de los honorables Concejales Jesús Sierra y Luis Eduardo Mejía, que consideramos que las violaciones del orden constitucional que argumentó el señor Alcalde para objetar el acuerdo de presupuesto, aún persisten, por tal razón nosotros damos el voto negativo a este acuerdo. Seguidamente pide la palabra el honorable Concejal Eloy Quintero para decir: Me parece que es abusinar sus solicitudes, ya que usted conoce el presupuesto para el año de 1988, puesto que no estuvo presente en las comisiones y tampoco se hizo presente en el debate anterior, uno debe ser responsable, y usted más aún cuando es el suplente de la Gobernadora'. "8. Finalmente, al folio 268 del cuaderno 4, se lee la copia del Decreto 000188 de 30 de diciembre de 1987 'por el cual se adopta el presupuesto de rentas, gastos e inversiones (personal de planta) del Municipio de Valledupar' para el año de 1988 con base en el artículo 57 del Decreto Ley 294 de 1973 y 264 del Decreto 1333 de 1986 y en virtud de los siguientes motivos que expone: " 'a) Que el Ejecutivo Municipal presentó a consideración del honorable Concejo, el día primero (1°) de noviembre de 1987, el proyecto de presupuesto de rentas,

gastos e inversiones (planta de personal) del Municipio de Valledupar, para la vigencia fiscal comprendida entre el primero (1°) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988), tal como lo dispone el artículo 266 del Decreto 1333 de 1986 y según constancia de recibo de la Secretaría del Concejo Municipal; “‘b) Que el Ejecutivo Municipal objetó el proyecto de presupuesto de rentas, gastos e inversiones, para la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero al 31 de diciembre de 1988, por ilegalidad e inconstitucionalidad, devolviéndolo al Concejo Municipal, para que éste se pronunciara al respecto; “‘c) Que el Alcalde Municipal, desconoce las razones por las cuales el honorable Concejo, al clausurar las sesiones ordinarias del mes de noviembre, incluyendo el período de prórroga, no demostró de manera fehaciente que hubiese declarado infundadas las objeciones, hechas al proyecto de presupuesto por el Ejecutivo Municipal; no obstante las reiteradas solicitudes que sobre el particular que sobre el particular (sic) le hiciera esta Alcaldía; “‘d) Que por mandato del artículo 264 del Decreto 1333 de 1986, cuando los Concejos no expidieren el presupuesto de renta, gastos e inversiones dentro del término legal se estará en lo dispuesto en el artículo 57 del Decreto 294 de 1973, en el sentido de que el Alcalde adoptará por decreto el proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo a consideración del Concejo.

"Del compendio que se ha hecho de los documentos, que necesariamente deben tenerse en cuenta para infirmar o confirmar la decisión del a quo, se puede deducir —sin lugar a dudas—, esto si fehacientemente, que el Alcalde de Valledupar o bien esquivó la recta aplicación de la ley, o la desconoció no obstante ser ella de una claridad meridiana. "Desde el propio momento en que supo, o se dio cuenta que el Concejo Municipal había desechado las objeciones formuladas por él mismo, su deber era enviar el expediente con el proyecto o legajo al Tribunal Contencioso Administrativo como lo prevé el artículo 114 del Decreto 1333 de 1986, en lugar de devolverlo a la corporación como lo hizo, mediante el oficio de 18 de diciembre del año próximo pasado. "Su obligación —se repite—, era pasarlo al conocimiento del Tribunal competente, lo cual no hizo ni trató de hacerlo en ningún momento. "Y no sirve de excusa o pretexto la infundada justificación del Decreto demandado 000188 de no haber conocido fehacientemente, el trámite y pronunciamiento de las objeciones al proyecto de presupuesto original, en tanto es evidente que el Alcalde recibió para la sanción por segunda vez el mismo, lo cual le imponía el paso indicado en la norma supracitada, y no, el caprichoso e ilegal camino que se escogió al pretender ignorar lo que no podía desconocer, cual era la insistencia del Concejo en mantener el presupuesto aprobado con las modificaciones que consideró adecuadas, desechando, parcialmente las objeciones del Alcalde. "Puede verse de la atenta lectura de las actas de las sesiones del Concejo la total

ausencia del Ejecutivo Municipal durante las sesiones en que se estudiaron las distintas incidencias al proyecto de presupuesto municipal para la vigencia de 1988, quedando así bajo la exclusiva responsabilidad del Concejo, al gárrete de la voluntad del Alcalde, quien ha debido hacerse presente a través de sus secretarios, cualesquiera hubieran sido las circunstancias, para defender sus puntos de vista acerca de la inconstitucionalidad o ilegalidad de las modificaciones introducidas al proyecto de su procedencia, si era que consideraba tan fundados sus reparos al proyecto reformado que el Concejo sometió a su sanción. No es válido escudarse en la supuesta inercia de la otra parte cuando la propia es evidente y absolutamente injustificada, como se ha visto. "Para esta Sala, como así lo consideró el Tribunal de instancia, el acto demandado quebrantó abierta y ostensiblemente la ley, esto es, el artículo 114 del Decreto 1333 de 1986, violación, que se palpa con la simple lectura de dicha norma enfrentada a la actuación de la Alcaldía que concluyó con la expedición del mencionado Decreto 000188, mediante el cual el Alcalde, llevándose de calle el trámite que se imponía de someter a la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo la controversia planteada en sus objeciones, por sí y ante sí, resolvió asumir lo que se ha denominado en el argot político administrativo 'la dictadura fiscal del Ejecutivo', invocando en su apoyo el artículo 57 del Decreto Ley 294 de 1973 o Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, de imposible aplicación en el caso sub lite frente a la vigencia del actual régimen municipal

consagrado en el Decreto 1333 de 1986 e: :pedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en la Ley 11 del mismo año, que estableció esa competencia excluyente del Contencioso Administrativo para dirimir estos conflictos y evitar así, precisamente, los abusos y extralimitaciones que solían ocurrir por parte del gobierno municipal, por su interés en mantener en su integridad la iniciativa del presupuesto". La situación jurídica contemplada en el proveído transcrito no ha variado a la fecha actual y los fundamentos allí expuestos no fueron redargüidos, ya que las partes han alegado de conclusión sosteniendo los mismos puntos jurídicos invocados en la demanda y en la contestación de la misma. Y lo anterior lleva a la misma conclusión del Tribunal, de que han sido violadas por el acto demandado las disposiciones superiores de derecho invocadas en la demanda y por el concepto de violación emitido en ésta. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del señor Agente del Ministerio Público y de acuerdo con él y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 28 de junio de 1988. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La sentencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 6 de abril de 1989.

LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA SAMUEL BUITRAGO HURTADO

PRESIDENTE DE LA SALA GUILLERMO BENAVIDES MELO SIMON

RODRIGUEZ RODRIGUEZ VICTOR M. VILLAQUIRAN SECRETARIO