CE-SEC1-1989-04-12

SERVICIO SECCIONAL DE SALUD / LEGITIMACION POR PASIVA Los Servicios Seccionales de Salud no son establecimientos públicos. El Servicio de Salud Bogotá no es una persona jurídica con capacidad para comparecer en juicio; no puede ser demandado por cuanto carece de patrimonio autónomo, independiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E., doce (12) de abril (04) de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número:

Actor: JAIME FORERO RINCON

Demandado: Referencia: Expediente Numero:1009. Asuntos Departamentales.

Contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de marzo de 1988 el señor apoderado del demandante interpuso el recurso de apelación para ante esta Corporación. En la providencia en mención el Tribunal se declaró inhibido para fallar en el fondo por existir una evidente falta de capacidad de la demandada para ser parte, presentándose la ineptitud sustantiva de la demanda que de modo inevitable llevaba a esa decisión. Tramitado el recurso en forma legal es oportuno entrar a desatarlo, para lo cual se hacen las siguientes Consideraciones: En ejercicio de la acción de plena jurisdicción y mediante apoderado judicial, el señor Jaime Forero Rincón demandó una serie de resoluciones originarias del Servicio de Salud Bogotá mediante las cuales se impuso una multa al actor por violación del artículo 1° del Decreto Distrital 165 de 1980, además del pago del

valor de la manutención de cada uno de los bovinos retenidos durante el tiempo de duración del proceso, y en caso de incumplimiento proceder al sacrificio de los mismos y el envío de la carne a instituciones asistenciales; se dispuso entregar los animales al Instituto de la República de los Muchachos, Hogar Santa Teresa de Jornet, Granjas del Padre Luna, Ancianato de las Hermanitas de los Pobres, Ancianato de las Luisas de Marillac, Hogares Juveniles Campesinos y Hogar San Francisco de Asís. Como consecuencia de la nulidad de los actos referidos, se pidió el restablecimiento del derecho condenándose al "Servicio de Salud de Bogotá" al pago de los perjuicios morales y materiales según se prueben en el proceso; al pago de los honorarios profesionales de abogado y al pago de los gastos y costas del proceso. Las resoluciones acusadas tuvieron origen en todo un proceso surtido en el Servicio de Salud de Bogotá, D. E, a raíz de la captura de 15 bovinos como animales ambulantes en el Barrio Country Sur de Bogotá el 23 de junio de 1982, de propiedad del señor Jaime Forero Rincón demandante y su ubicación en el Depósito Público. En la demanda se narran todos los incidentes ocurridos, pasos seguidos, actuaciones, inspecciones, pruebas, etc., realizadas hasta culminar en los actos acusados. Y como en vista de que el interesado no cumplió las obligaciones económicas impuestas en la primera de las resoluciones que fueron objeto de acusación, esto es, en la Resolución número 05305A de 28 de diciembre

de 1982 (fl. 99), procedió a disponer de los semovientes no reclamados en el término legal a través de las resoluciones que se produjeron posteriormente. En la demanda así mismo se expresaron las disposiciones violadas y se enunció el concepto de la violación de las mismas. Cumplido todo el trámite del proceso en el Tribunal, se puso fin al mismo con la sentencia que ahora se revisa en la cual, acorde con el criterio de su Fiscal concluyó con decisión inhibitoria, pues estableció una evidente falta de capacidad de la entidad demandada para ser parte, presentándose una ineptitud sustantiva de la demanda que conducía a una decisión de esa naturaleza. Y razonó así el a quo en lo pertinente: "Del examen de la demanda ciertamente se advierte que ésta se dirige contra el Servicio Seccional de Salud de Bogotá, pues, de una parte, en el capítulo de las pretensiones en forma expresa se solicita en cada una de ellas que la declaratoria de condena por los perjuicios morales y materiales causados se haga a ese organismo, y, de otra, en todo el texto del libelo la referencia siempre se hace en relación con el mismo. Esto quiere decir que de la interpretación de la demanda no puede surgir una conclusión distinta a la de que efectivamente la parte señalada como demandada es el Servicio Seccional de Salud de Bogotá y no otra, como la de que implícitamente lo sea el Distrito Especial de Bogotá. "Entendida de esa manera la demanda es preciso entonces analizar si el Servicio Seccional de Salud de Bogotá en realidad es una persona jurídica de creación legal del orden nacional o distrital, pues para establecer válidamente la relación

jurídica procesal es indispensable que se reúnan los presupuestos procesales, uno de los cuales es el de la capacidad procesal, es decir el de la aptitud de la persona demandante o de la demandada para comparecer directamente al proceso. "Este aspecto relacionado con la personería jurídica de los Servicios Seccionales de Salud ha sido definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, así como por esta Sección con respecto al del Distrito Especial de Bogotá, en el sentido de considerar que efectivamente no constituyen una persona jurídica,\ En refuerzo de sus argumentaciones cita el Tribunal jurisprudencia del Consejo de Estado de 4 de marzo de 1983 y de 11 de noviembre de 1986, así como de esa misma Corporación que coinciden en lo fundamental con su criterio. El señor apoderado del apelante considera que la providencia recurrida no consulta la realidad jurídica del Servicio de Salud de Bogotá D. E., el que en su concepto sí es un establecimiento público con personería jurídica y patrimonio propio, teniendo capacidad para ser parte y, por ende, obliga a que se tome una decisión de fondo sobre las pretensiones de la demanda. Fundamenta el señor apoderado su concepto en el hecho de que tanto en el contrato celebrado entre la Nación y el Distrito Especial de Bogotá el 2 de diciembre de 1971, como en el celebrado entre los mismos entes el 15 de diciembre de 1975, crearon el Servicio de Salud de Bogotá, D. E., con personería jurídica y patrimonio propio, como un establecimiento público de carácter distrital, no siendo objetado ni tachado por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el Personero, ni por el Contralor Distrital. Dice que dicha entidad fue creada previa autorización legal, recordando al efecto las Leyes 12 de 1963, 39 de 1969 y 9° de 1973, amén de los Acuerdos 14 de 1971 y 24 de 1975 del Concejo de Bogotá, que autorizaron al Alcalde para crear el Servicio de Salud. Además argumenta, en los contratos se calificó al Servicio como un establecimiento público del orden distrital, una persona jurídica autónoma administrativa con patrimonio propio y, en esas condiciones, sí puede responder por los perjuicios que ocasione a los particulares con sus actuaciones al contrario de lo que se sostiene en el fallo recurrido. Por todo lo anterior solicita el señor apoderado que se realice el análisis de fondo respectivo para decidir, revocándose la sentencia inhibitoria apelada. El señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo expresa que en el libelo el apoderado de la parte demandante le asignó al Servicio de Salud de Bogotá el carácter de parte demandada, cuando en estricto rigor jurídico no puede serlo, ya que los Ministerios, Departamentos Administrativos y las Superintendencias carecen de personería jurídica, la cual le fue asignada legalmente a la Nación. Hace referencia el señor Fiscal a pronunciamientos del Consejo de Estado donde se ha llegado a la conclusión de que los Servicios Seccionales de Salud no constituyen una persona jurídica pues no han sido creados como establecimientos públicos con personería jurídica y patrimonio propio sino que por el contrario son dependencias de la Administración

Departamental, estando representados por el Gobernador del Departamento como se infiere del artículo 194 de la Constitución Nacional. Y concluye el señor Fiscal expresando la imposibilidad de que el Consejo pueda pronunciarse en el fondo del negocio, razón por la cual pide la confirmación de la sentencia recurrida por ajustarse a derecho y a la realidad procesal. La Sala ha realizado el estudio pormenorizado del expediente llegando a las mismas conclusiones del Tribunal, puesto que es evidente que el Servicio de Salud de Bogotá no es una persona jurídica con capacidad para comparecer en juicio y, obviamente, para ser sujeto de condena alguna. Además, debe observar la Sala, que a partir de la Ley 28 de 1974 el Alcalde es el representante legal del Municipio para todos los efectos a que hubiere lugar. De ahí el que considere un tanto irregular que el auto admisorio de la demanda de 16 de junio de 1983 se haya ordenado notificar también al señor Personero, anotándose igualmente, que la demanda no estaba dirigida contra el Distrito Especial de Bogotá. El Decreto Ley 2470 de 1968 "por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública", reguló todo lo relativo al Sistema Nacional de Salud, al que definió en su artículo primero como "el conjunto de organismos que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad". Como niveles funcionales reconoce en su artículo 2° el nacional, el seccional y el local. En el artículo 3° dice que el nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. En el 4° se indica que el nivel seccional está

constituido por los Servicios Seccionales de Salud y se precisan los objetivos y funciones de los mismos orientados a la adecuación de los planes y programas nacionales de salud a las condiciones regionales y locales y a la ejecución de los mismos, así como la supervisión, asesoría, coordinación y evaluación del desarrollo de los programas de salud dentro de su territorio. No se detecta pues en parte alguna del decreto en comento la intención del legislador extraordinario de crear una entidad descentralizada para atender los problemas y necesidades atinentes a la salud. El Decreto Ley 056 de enero 15 de 1975 define en su artículo primero el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación. Señaló en el artículo 2° como entidades adscritas al Sistema, todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del Estado, y como entidades vinculadas, a todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicio de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales. Determinó que a nivel seccional la dirección del sistema la ejercen los Servicios Seccionales de Salud que funcionen en las capitales de los Departamentos, de las Intendencias, de las Comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, cuyas funciones allí mismo se señalan. En el artículo 8° se aclara que los Servicios Seccionales de Salud funcionarán como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública. Tanto en el artículo 10 como en el 24, se dispone la

incorporación de las Secretarías de Salud de los Departamentos, Intendencias, Comisarías, del Distrito Especial de Bogotá y de los Municipios en su funcionamiento, al Servicio Seccional de Salud correspondiente; y como organismos directivos se indican al Jefe con su Junta Seccional de Salud en el artículo 11. Por manera que tampoco este último decreto crea una persona jurídica bajo el nombre de Servicio de Salud. El Decreto Ley 350 de 1975, "por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales", define a los Servicios Seccionales de Salud como organismos básicos para la dirección del Sistema Nacional de Salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, con la organización y régimen de funcionarios que les señala el Decreto 056 de 1975, el mismo decreto y las demás disposiciones que rigen el Sistema Nacional de Salud. Y habla este Decreto en su artículo 2° de "los contratos de integración que regulan el funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud" y los cuales deben ajustarse a las normas de organización y funcionamiento que rigen el Sistema Nacional de Salud. De acuerdo con la preceptiva legal descrita, resulta claro que los Servicios Seccionales de Salud no son establecimientos públicos. Y el hecho de que se haya previsto la celebración de contratos de integración entre la Nación y los entes territoriales para el funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como parte del Sistema Nacional de Salud, no quiere significar que a través de esos contratos se vayan a crear personas jurídicas. Y el que esos contratos deban

sujetarse a las normas relativas al Servicio Nacional de Salud, es simplemente para poder imponer ciertas obligaciones a los entes territoriales y a los mismos servidores públicos, cualquiera que sea el nivel de vinculación . Además, a través de esos convenios se busca una total integración de las entidades obligadas para lograr sus fines, sin que ello, se repite, implique la creación de un ente descentralizado con personería jurídica, puesto que tal evento no es posible a la luz del artículo 197 de la Constitución Nacional que atribuye a los Concejos Municipales la facultad de "crear a iniciativa del Alcalde, los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industríales y comerciales conforme a las normas que determine la ley"; y el Decreto Ley 3133 de 1968 atribuyó igual facultad al Concejo Distrital de Bogotá. No siendo pues persona jurídica el Servicio de Salud de Bogotá, mal puede ser demandado, por cuanto carece de patrimonio autónomo, independiente. Ese servicio no pasa de ser una dependencia del Distrito Especial de Bogotá. Y es cierto que en el caso presente el Servicio de Salud del Distrito intervino en el proceso por conducto de apoderado; pero de esa circunstancia no puede deducirse su capacidad para ser sujeto de obligaciones. "Los Servicios Seccionales de Salud no constituyen una persona jurídica, no han sido organizados como establecimientos públicos con personería jurídica y patrimonio propio, sino que constituyen dependencias de la Administración Departamental de la cual forman parte. Por lo tanto su representación la tiene exclusivamente el Gobernador del respectivo departamento como surge del artículo 194 de la Constitución ya citado" (Consejo de Estado, Sección Segunda,

sentencia de noviembre 6 de 1981). Y esta misma Sala en asunto del que fue ponente quien redacta la presente providencia se expresó así el 11 de noviembre de 1986. ". . . el parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 8° de 1971 otorga al Ministerio de Salud la función de estudiar los barrios, zonas, sectores y lugares que requieren el servicio de las farmacias y droguerías, teniendo en cuenta los diversos factores que relaciona la misma norma. Como quedó visto en la transcripción del contenido de la resolución acusada. El Ministerio de Salud se apoyó en el artículo 5° del Decreto 350 de 1975 para proceder a delegar en los Jefes de los Servicios Seccionales de Salud la función estatuida en el citado 'parágrafo'. El referido artículo 5°, como ya se anotó, estatuye que los Jefes de los Servicios Seccionales de Salud actúan como agentes del Ministerio de Salud para el cumplimiento de la política nacional de salud. "... La disposición en 'contrario', que permite al Ministerio de Salud delegar en los Jefes de Seccionales de Salud las funciones atinentes al cumplimiento de la política nacional de salud, es precisamente el artículo 5° del Decreto 350 de 1975. Si estos funcionarios son, por mandato legal, 'agentes' del Ministerio para los fines aludidos, no son en rigor otra cosa que subalternos que actúan en su nombre en las actividades específicas que se les señale por su superior jerárquico. "Tanto da que se diga que los Jefes de los Servicios Seccionales de Salud, al expedir los permisos de apertura o de traslado de las droguerías y farmacias, en

virtud del acto acusado, lo hacen como 'agentes' o 'delegados', pues en ambos casos ejercerán idéntica función: Actuar como subalternos del Ministerio de Salud en materia específicamente fijada por éste. Se trata aquí de un problema de terminología, carente de importancia, que en última podría ser zanjado por la previsión exceptiva contenida en la norma traída a cuento por el señor fiscal". Y en razón de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley y de acuerdo con el concepto del señor Fiscal Primero de la Corporación, Falla: Confírmase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de marzo de 1988. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La providencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 6 de abril de 1989.

LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA, SAMUEL BUITRAGO HURTADO,

GUILLERMO, BENAVIDES MELO SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO