CE-SEC1-232-1986-08-22

CONTRATOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS / REQUISITOS -

(Suspensión provisional) Su estructura genérica e implantación y funcionamiento dentro de la administración pública nacional está trazada primeramente en el Decreto extraordinario 1050 de 1968 y ya específicamente en cada estatuto orgánico de los distintos entes de la administración técnica descentralizada. Esto es de los llamados establecimientos públicos mediante el Decreto 1210 de 1984 el Gobierno Nacional está imponiendo dos nuevos requisitos a los contratos que celebren los establecimientos públicos nacionales con cargo a las apropiaciones del presupuesto de gastos de inversión que comprometen recursos de vigencias fiscales futuras, como son el concepto previo favorable de Planeación Nacional y el Certificado de la Dirección General del Presupuesto, con lo cual el Presidente de la República se está extralimitando, ha incurrido en el desbordamiento de su POTESTAD REGLAMENTARIA y con ello ha quebrantado el canon 120-3 de la Constitución Política.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: GUILLERMO BENAVIDES MELO Bogotá, D. E., veintidós (22) de agosto (08) de mil novecientos ochenta y seis (1986)

Radicación número:

Actor: JORGE GOMEZ PINZON

Demandado: Referencia: Expediente N° 342.

Actuando en nombre propio, el ciudadano Jorge Gómez Pinzón, en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 84 del C.C.A., demanda la nulidad del Decreto reglamentario número 1210 de 1984 e impetra además la medida cautelar de

suspensión provisional. Como el libelo contiene los requisitos formales de ley, la demanda será aceptada. Suspensión provisional En el mismo cuerpo de la demanda de nulidad y también en escrito separado el actor pide que se decrete la suspensión provisional del acto administrativo acusado (Decreto reglamentario 1210 de 1984), por reputar que viola de manera ostensible los artículos 18 a 24 del Decreto Ley número 294 de 1973 y el artículo 5o del Decreto extraordinario número 1050 de 1968. El decreto atacado expresa en su artículo 1o que "Los contratos que celebren los establecimientos públicos nacionales con cargo a las apropiaciones del presupuesto de gastos de Inversión que comprometan recursos de vigencia (sic) fiscales futuras, requerirán del concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación". A su turno, el artículo 29 manda que con base en tal concepto favorable de Planeación Nacional, la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedirá la certificación de que trata el artículo 161 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional (Decreto ley 294/73). Por último, el artículo 39 ibídem, ordena que el decreto rige a partir de su expedición y deroga las normas que le contraríen (Subrayas del Despacho). Conforme al enunciado de este decreto reglamentario, mediante él "se complementa un procedimiento para el registro de contratos..." y para proferirlo el Presidente de la República se apoya en el numeral 3 del artículo 120 de la Constitución Política. Por ser pertinente al caso en cuestionamiento, en seguida se transcriben los

considerandos del Decreto 1210 cuya suspensión provisional se ha pedido y los cuales hacen de sustento o fundamentación legal de este acto administrativo.

Dicen así: "Que el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Decreto extraordinario 294 de 1973, contempla la participación del Departamento Nacional de Planeación en las operaciones presupuéstales inherentes al Presupuesto de Gastos de Inversión; "Que en desarrollo del artículo 161 del Decreto extraordinario 294 de 1973, la Dirección General del Presupuesto debe amparar con un certificado de reserva la aprobación de contratos que abarquen más de un año fiscal; y "Que el Parágrafo del artículo 28 del Decreto extraordinario 294 faculta al Departamento Nacional de Planeación para estudiar y programar los requerimientos de inversión pública en el Presupuesto General de la Nación".

Expresa el demandante que el acto administrativo que acusa y cuya suspensión provisional exige, viola de modo ostensible los artículos 18 a 24 del Decreto Ley número 294 de 1973 y 59 del Decreto extraordinario número 1050 de 1968. Comienza diciendo el solicitante que "para la acertada inteligencia de esta demanda de nulidad, hay que tener presente que el decreto de que se trata fue dictad y por el Presidente de la República, en ejercicio de facultades simplemente legales, pues, no tiene el carácter de Decreto Ley proferido en uso de autorizaciones especiales que hubiere otorgado el Congreso", "facultades simplemente legales" que adelante reitera el peticionario. Dice el actor que al establecer el artículo 18 del Decreto 294 de 1973 que

solamente se aplicarán a los establecimientos públicos las normas del Capítulo IV de este decreto, "no se puede adicionar a este Capítulo por decreto reglamentario, e imponer requisitos contemplados para los contratos que celebre el Gobierno sobre construcción de obras y prestación de servicios", requisitos que están señalados en el artículo 161 del mismo Decreto 294. Que al adicionar por decreto reglamentario el Capítulo IV del Decreto Ley 294, se "está imponiendo dos nuevos requisitos, como son el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y la certificación expedida por la Dirección Nacional (sic) de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de que trata el artículo 161 del mencionado Decreto 294, es decir, que por facultad reglamentaria se alteró (sic) las normas sustanciales que conforman el capitulo en comento, presentándose una extralimitación de lo reglamentado, en consecuencia, usurpando funciones inherentes al Congreso". Y continúa el peticionario: "La misma ley dispone que, en los establecimientos públicos nacionales, la facultad de ordenar gastos se regirá conforme a las leyes que crearon la entidad (Decreto 294, art. 157, inc. 2o), principio consagrado en el artículo 5o del Decreto 1050 de 1968, como es el de la autonomía administrativa de los establecimientos públicos, poder que consiste en ordenar el servicio con acción independiente del Gobierno Nacional, adoptando los planes y programas señalados por la Administración Central".

Se considera: Primeramente ha de anotarse que, en contra de lo que reiteradamente afirma el solicitante de la suspensión provisional, el Decreto 1210/84 que ataca, no fue

proferido por el Presidente de la República "en ejercicio de facultades simplemente legales", sino que, como el mismo acto administrativo lo pregona expresamente en su parte enunciativa, fue emitido en ejercicio de "las facultades que le confiere el numeral 3o del artículo 120 de la Constitución Política", esto es, en desarrollo de la potestad reglamentaria que de modo expreso consagra y le atribuye al Primer Mandatario tal canon constitucional. Vimos cómo el acto administrativo acusado echa mano en su último considerando del Parágrafo del artículo 28 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional (Decreto extraordinario número 294 de 1973), norma esta que hace parte, no del Capítulo IV del Estatuto, sino del Capítulo V que trata "De la Preparación del Proyecto de Presupuesto Nacional", el cual (Parágrafo) faculta al Departamento Nacional de Planeación para estudiar y programar los requerimientos de inversión pública en el siguiente año fiscal del Presupuesto general de la nación. Pero también se vio que el penúltimo considerando del Decreto 1210, que parece ser el fundamento sustancial del acto acusado, indica que "en desarrollo del artículo 161 del Decreto extraordinario 294, la Dirección General del Presupuesto debe amparar con un certificado de reserva la aprobación de contratos que abarquen más de un año fiscal". Pues bien: por una parte, el Parágrafo del artículo 28 del Decreto 294, no integra el Capítulo IV, que versa justamente sobre el presupuesto de los establecimientos públicos nacionales, sino del Capítulo V, que se refiere a la preparación del proyecto de presupuesto nacional, que es bien distinto. Y por otra parte, el artículo 161, lejos de referirse a los contratos de los establecimientos

públicos del orden nacional, expresamente y de manera exclusiva trata de los contratos que celebre el Gobierno Nacional sobre construcción de obras, suministro de materiales y prestación de servicios. Exactamente comienza diciendo esta disposición 161: "Todo contrato que celebre el Gobierno sobre construcción de obras, suministro de materiales o prestación de servicios estará limitado en su cuantía por el monto de la respectiva apropiación presupuestal..." Bien diferente, pues, es el campo de aplicación de las normas del Capítulo IV, al área que gobiernan los artículos 26 y 161 del Estatuto Orgánico Presupuestad mientras aquél rige en forma exclusiva para los establecimientos públicos nacionales, como enfáticamente comienza diciendo el artículo 18, el 28 dice relación con el cálculo de rentas y recursos de capital que debe hacer el Gobierno Nacional a través de la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el proyecto de presupuesto nacional, con la distribución tentativa de recursos financieros disponibles para inversión, por entidades, y con la información que Planeación Nacional debe enviar a Ministros y Jefes de departamentos administrativos y a los establecimientos públicos adscritos, "con fines de programación presupuestal y revisión del Plan de Inversiones Públicas"; en tanto que el artículo 161, como arriba se indicó, trata de tres específicas clases de contratos del Gobierno Nacional. Por manera que, de la simple confrontación de las disposiciones del decreto reglamentario materia de acusación con las normas superiores reputadas como quebrantadas por el solicitante de la medida cautelar de suspensión provisional, se percibe una flagrante violación por parte de aquellas, comoquiera que la intromisión del Departamento Nacional de Planeación y de la Dirección General

del Presupuesto del Ministerio de Hacienda en los contratos de los establecimientos públicos del orden nacional, tal como lo establece el Decreto reglamentario 1210/84, implica o conlleva una invasión de aquellos dos organismos en el ámbito de la autonomía contractual de los establecimientos públicos nacionales, cuya estructura genérica e implantación y funcionamiento dentro de la administración pública nacional está trazada primeramente en el Decreto extraordinario 1050 de 1968 y ya específicamente en cada estatuto orgánico de los distintos entes de la administración técnica descentralizada, esto es, de los llamados establecimientos públicos. La intervención de la Dirección General del Presupuesto y del Departamento Nacional de Planeación, lo mismo que de la Contraloría General de la República, hace relación con los contratos de los establecimientos públicos ya ajustados o adecuados a la programación presupuestal y al plan general de inversiones públicas y naturalmente estructurados conforme a las reglas especiales del Estatuto Contractual de que trata el Decreto extraordinario número 222 de 1983, sobre contratos de la nación y de los establecimientos públicos del orden nacional, contratos estos que, por ende, en contra de lo que ordena el acto administrativo acusado, no requieren ni del concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación, ni de la certificación que, con base en dicho concepto favorable, expida la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de que trata el artículo 161 del Decreto extraordinario 294 de 1973, como ilegalmente establecen los artículos primero y segundo del Decreto reglamentario 1210

impugnado. Cosa bien diferente es lo que estatuye el artículo 23 del Decreto extraordinario 294/73, integrante del Capítulo IV a que nos venimos refiriendo, conforme al cual "El Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe aprobar previamente en la forma que prescriben los reglamentos de este Estatuto las adiciones, traslados o reformas que pretendan realizar los Establecimientos Públicos a sus presupuestos, y el destino que debe dárseles atendiendo a la naturaleza de cada entidad. Si tales cambios afectan los gastos de inversión y desarrollo, se consultará previamente al Departamento Nacional de Planeación". En consecuencia, como lo expresa el actor, mediante el Decreto reglamentario 1210 de 1984 el Gobierno Nacional está imponiendo dos nuevos requisitos a los contratos que celebren los establecimientos públicos nacionales con cargo a las apropiaciones del presupuesto de gastos de inversión que comprometan recursos de vigencias fiscales futuras, como son el concepto previo favorable de Planeación Nacional y el certificado de la Dirección General del Presupuesto, con lo cual el Presidente de la República sé está extralimitando, ha incurrido en el desbordamiento de su potestad reglamentaria y con ello ha quebrantado el canon 120-3 de la Constitución Política. Prospera, pues, la solicitud de suspensión provisional. Con fundamento en las consideraciones precedentes, el Despacho Decide: Primero. Se admite la demanda presentada. Segundo. Se tiene como parte demandante en el negocio de la referencia al ciudadano Jorge Gómez Pinzón. Tercero. Se decreta la SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos del Decreto reglamentario número 1210 de 22 de mayo de 1984 dictado por el señor

Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Jefe del Departamento Nacional de Planeación, "por el cual se complementa un procedimiento para el registro de contratos que comprometan vigencias fiscales futuras con cargo al presupuesto de Gastos de Inversión del Presupuesto General de la Nación". Cuarto. Se previene la prohibición que expresamente establece el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo sobre reproducción de las disposiciones del Decreto 1210 de 1984, cuyos efectos han sido suspendidos provisoriamente. Quinto. Fijar en lista este negocio por el término legal de diez (10) días, para los efectos señalados en el numeral 3 del artículo 207 del C.C.A. Sexto. Por Secretaría se solicitarán los respectivos antecedentes administrativos a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación. Séptimo. Enviar copia de este proveído a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público —Dirección General del Presupuesto— y al Departamento Nacional de Planeación. Octavo. Notificar personalmente esta providencia al señor Fiscal Primero de la Corporación. Noveno. Notificar igualmente en forma personal este proveído al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público. Cópiese, notifíquese y comuníquese.

GUILLERMO BENAVIDES MELO, CONSEJERO DE ESTADO. VICTOR M.

VILLAQUIRAN, SECRETARIO