CE-SEC1-234-EXP1982-N3553

INSTITUTO COLOMBIANO DE FOMENTO PARA LA EDUCACION SUPERIOR – Falta de competencia para decidir organización interna de entidades que vigila / UNIVERSIDAD LIBRE – Naturaleza Jurídica No tiene competencia para decidir la forma de organización interna de las entidades que debe vigilar, en procura de que la educación superior cumpla su cometido de formar y de investigar. Está en el derecho de verificar la existencia formal de los documentos que sirven de apoyo a la solicitud de inscripción, pero se insiste en que se trata solamente de una verificación formal y no para definir ni cuestionar la validez o el contenido de tales documentos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARIO ENRIQUE PEREZ Bogotá, D. E. veintisiete (27) de julio de mil novecientos ochenta y dos (1982) Radicación número: 3553

Actor: LUIS CARLOS SOTELO

Demandado: Referencia: Expediente No. 3553.

Actor: Luis Carlos Sotelo.

En ejercicio de la acción establecida en el artículo 66 del C.C.A., el ciudadano y abogado Luis Carlos Sotelo solicitó ante esta Corporación la declaración de que es nula la orden impartida en el oficio distinguido con el número 11742 de 22 de diciembre de 1980, suscrito por el Director General del Instituto Colombiano para la Educación Superior —ICFES—, por cuanto fue expedido en forma irregular y con desviación de las funciones propias del funcionario. I-EL ACTO ACUSADO Por medio del referido oficio, el Director General del ICFES dice que después de

examinar el acta de la reunión efectuada el 25 de septiembre de 1980, en la cual fueron elegidos los doctores Julio Salgado Vásquez como Presidente de la Corporación Universidad Libre y Luis Carlos Sotelo como Vicepresidente de la misma, cuya inscripción como tales le solicita al ICFES el Secretario General de la citada Corporación en la nota de 21 de octubre de 1980, dicho Instituto se abstiene de hacerla por cuanto según consta en el Acta de la reunión de la Sala General efectuada el 25 de septiembre del año en curso, el señor Censor de la Universidad Libre doctor Rodrigo Palma Vengoechea, presentó renuncia y esta le fue aceptada mayoritariamente por la Sala de donde se deduce que por haber perdido el carácter de Censor no podía, de conformidad con el artículo 20 de los Estatutos, convocar validamente la reunión de la Sala. El oficio agrega: "No obstante a esta conclusión, el hecho de que el ICFES hubiera solicitado declaraciones juramentadas a efecto de poner de presente si hubo o no quorum en la sesión del 25 de septiembre. Por cuanto de la documentación allegada no fue posible establecer una realidad inequívoca sobre el particular, el ICFES no puede desconocer la presunción de validez que ampara lo consignado en el Acta hasta tanto las autoridades competentes determinen lo contrario". "En razón de lo anteriormente expuesto y de acuerdo con las normas legales vigentes, el ICFES considera que el representante legal de la Universidad Libre de Colombia es el Doctor César Ordoñez Quintero". II-LA DEMANDA Los hechos que narra el libelo admiten el siguiente resumen:

Por Resolución No. 192 de 27 de junio de 1946, del Ministerio de Gobierno, se le reconoció personería jurídica a la Corporación Universidad Libre, la que se encuentra vigente. La Sala General de la Corporación, después de cumplir todos los requisitos estatutarios al efecto previstos, se reunió en forma extraordinaria el 15 de octubre de 1980 en el Aula Máxima de la Facultad de Derecho y allí aprobó, por unanimidad de los asistentes, la revocatoria del mandato al doctor César Ordoñez Quintero como Presidente de la Corporación y en su reemplazo designó, también por unanimidad, al doctor Julio Salgado Vásquez, y como Vicepresidente al doctor Luis Carlos Sotelo Cortés. Hechas las anteriores designaciones y en cumplimiento de lo ordenado por el inciso final del artículo 4o. del Decreto 1277 de 1977, el Secretario General de la Corporación doctor Alfonso Cruz Viloria, mediante oficio de 21 de octubre de 1980, le comunicó al ICFES tal elección y le solicitó inscribir a los mencionados dignatarios como nuevos representantes de la Corporación Universidad Libre. Finalmente agrega que a pesar de estar vigente la decisión de la Sala General del 15 de octubre de 1980, el Director General del ICFES se negó a hacer la inscripción pedida. Como normas violadas la demanda cita los artículos 16, 20 y 55 de la Constitución Nacional, 4o. —inciso final— del Decreto 1277 de 1973 y 18 del Decreto 80 de 1980. El concepto de la violación está expresado, en síntesis, en la siguiente forma:

Las normas citadas fueron violadas por el acto administrativo acusado porque éste se expidió en forma irreglamentaria y con desviación de las atribuciones propias del funcionario que lo profirió, pues él no podía hacer consideraciones de orden legal sobre la validez de las determinaciones de la Sala General de la Corporación Universidad Libre en la mencionada reunión. Igualmente hubo abuso de sus atribuciones cuando en la aludida comunicación expresó que de acuerdo con las normas legales vigentes, el ICFES considera que el representante legal de la Universidad Libre de Colombia es el doctor CESAR ORDOÑEZ QUINTERO. Recaba que el aludido funcionario administrativo no podía pronunciarse sobre la validez de los Actos de la Sala General, porque esto es de competencia de la justicia ordinaria. Sobre el artículo 18 del Decreto 80 de 1980 dice que fue violado porque esta norma dispone que las instituciones de educación superior son autónomas para desarrollar sus programas académicos y de extensión o servicio, lo mismo que para designar su personal, admitir sus alumnos, disponer de sus recursos y darse su organización y gobierno. El actor no expresa el concepto de la violación del artículo 4o. del Decreto 1277 de 1973. III-LAS IMPUGNACIONES La Corporación Universidad Libre, por conducto de apoderado, y el doctor Nemesio Camacho R., en su propio nombre, se constituyeron en impugnadores y presentaron un certificado del Ministerio de Educación Nacional referente a la personería de la Universidad Libre y al hecho de que en la fecha del certificado el doctor César Ordoñez Quintero era el representante legal de aquella.

Igualmente se constituyó en opositor, por intermedio de mandatario judicial, el ICFES.

IV-ALEGATOS DE LAS PARTES A: De la parte actora: El demandante incluye en su alegato de conclusión, como violadas, varias normas distintas de las inicialmente mencionadas como tales en la demanda, las que por lo mismo no pueden ser consideradas porque el alegato de conclusión tiene por objeto ahondar los conceptos expuestos y hacer análisis probatorios, pero no corregir o modificar la demanda, pues esto solo puede hacerse en la oportunidad procesal consagrada en el artículo 129 del C.C.A.

En lo demás, insiste y amplía el concepto de la violación expuesta en la demanda con relación a los artículos 16, 20 y 55 de la constitución Nacional. Así, en relación con el artículo 55, expresa que el Director del ICFES mediante el oficio atacado "ejerció funciones que no corresponden a la Rama Ejecutiva, a la cual pertenece, sino a la Rama Jurisdiccional". Anota que el mismo funcionario reconoció que no tiene competencia para juzgar la validez de los actos emanados de los órganos de dirección de las instituciones no oficiales de Educación Superior, tal como lo hizo en su oficio No. 2646 de 27 de marzo de 1981, de que fue destinatario el doctor Julio Salgado Vásquez y que en original obra en el expediente. B—De la parte impugnadora: El apoderado de la Universidad Libre reafirma en su alegato que es un hecho que el doctor Palma Vengoechea en la reunión de la Sala General del 25 de septiembre de 1980 presentó renuncia del cargo de Censor de la Universidad y

que la renuncia le fue aceptada, por lo cual, de acuerdo con el artículo 20 de los estatutos de la Corporación Universidad Libre, la convocatoria hecha por el doctor Palma no tiene ningún valor. Dice también que aunque el articulo 4o. del Decreto 1277 de 1973 fue señalado por el actor como violado, el articulo 21 del Decreto 1073 de 1980 dispone otra cosa, mientras el primero dice que la inscripción del representante legal de las entidades educativas debe hacerse ante el Ministerio de Educación, siendo el ICFES en esa regulación una simple instancia de trámite, el segundo expresa que si el nombre de quienes desempeñen el cargo de Rector y Representante Legal fueren personas distintas, se inscribirá en el ICFES, y mientras ello no ocurra no podrán actuar válidamente. Por eso, estando vigente la inscripción del doctor Ordoñez Quintero como representante legal, ella no podía ser desvirtuada por la otra inscripción solicitada. Por su parte, el mandatario judicial del ICFES reiteró lo dicho por el anterior impugnador, y agrega que de acuerdo con el numeral 2 del articulo 334 del Código de Régimen Político Municipal, el Gobierno debe reglamentar la manera de proceder en los asuntos administrativos de carácter nacional cuando la naturaleza del caso requiera una averiguación prolija de los hechos para que la decisión no lastime los derechos legítimos de los asociados, por lo cual el Director del ICFES estaba autorizado para establecer la veracidad y autenticidad del acto que se pedía registrar, por medio del análisis de los documentos que demuestran la existencia del mismo, tales como los estatutos en la entidad, el acta que contenga

la decisión tomada y, en fin, los demás documentos para ello. V-EL CONCEPTO FISCAL El Fiscal Primero de la Corporación, después de reproducir algunos artículos de los estatutos de la Corporación Universidad Libre, dice que de acuerdo con ellos la sesión de la Sala General del día 15 de septiembre de 1980 se presume auténtica por estar signada por el Presidente y el Secretario General de la Corporación y que, por lo tanto, debe tenerse como cierto que el doctor Palma Vengoechea presentó renuncia de su cargo y que esta le fue aceptada, siendo nombrado en su reemplazo el doctor Luis Eduardo Aldana Soto, que por fallecimiento del Vicepresidente doctor Alvaro García Herrera, la Sala General optó por designar en su reemplazo al doctor Lorenzo Solano Peláez, y que aunque dicha acta del 25 de septiembre fue impugnada ante el ICFES, la justicia ordinaria, que es la encargada de determinar la legalidad o ilegalidad de los actos de las Corporaciones como la Universidad Libre, no se ha pronunciado sobre el particular, subsiste la presunción de validez de la mencionada acta. La conclusión del Fiscal es la de que como el Censor principal de la Corporación no podía convocar válidamente una reunión extraordinaria de la Sala General por haber perdido en ese momento su calidad, se debe dictar un fallo adverso a las pretensiones de la demanda. VI-CONSIDERACIONES DE LA SALA La violación de las normas citadas por el demandante consiste en la falta de competencia del ICFES para proceder a dictar un acto administrativo como el oficio acusado y en que éste fue expedido de manera irregular y con desviación de

las atribuciones propias del funcionario que lo profirió. Por razones de método, la Sala le concede prioridad al examen del aspecto relacionado con la competencia. Las normas constitucionales estimadas como violadas, que son los artículos 16, 20 y 55, hacen alusión directa o indirecta a la protección por parte de las autoridades de las personas, en su vida, honra y bienes, dentro del campo preciso en él que ellas deban ser ejercidas, según las Ramas del Poder Público a que pertenezca el funcionario. Igualmente, en relación con la competencia del ICFES se habla de la violación del artículo 18 del Decreto 30 de 1980, el cual se refiere a la autonomía de las instituciones de educación superior para desarrollar sus programas académicos, designar su personal, admitir sus alumnos y darse su organización y gobierno. Al analizar la competencia del ICFES se concluye que indiscutiblemente ese Instituto adoptó una posición de juez de los actos de la Sala General de la Corporación Universidad Libre, cuando dispuso que el Censor no podría convocar válidamente a la reunión de la Sala efectuada el 15 de octubre de 1980, por haber perdido esa calidad desde la reunión del 25 de septiembre del mismo año. En efecto: Las disposiciones que deben ser tenidas en cuenta para determinar la competencia del ICFES, y en particular la de su Director, son las siguientes: El artículo 2o. del Decreto Ley 81 de 1980, reorgánico del ICFES, que le da atribuciones generales para la elaboración de medidas convenientes para el desarrollo de las políticas y normas vigentes en materia de Educación Superior y

el fomento de ellas, mediante la preparación de docentes e investigadores. El artículo 27 del Decreto 1050 de 1968, según el cual las funciones de los gerentes, directores o presidentes de los establecimientos públicos —y el ICFES lo es— y de las empresas industriales y comerciales del Estado son las señaladas en las leyes y en los estatutos respectivos, y que en especial deben dirigir, coordinar y controlar el personal de la organización y la ejecución de los programas de ésta y suscribir, en cuanto se refiere a representantes legales, los actos y contratos que para tales fines deben celebrarse. El Decreto 2743 de 1980, que aprueba el Estatuto General del ICFES y reproduce sus objetivos generales, ya señalados por el Decreto 81 del mismo año. En cuanto a las funciones del Director, ellas están contenidas en el artículo 16 de este Decreto y se relacionan con la vigilancia del cumplimiento de las normas legales, estatutarias y reglamentarias vigentes y con el funcionamiento interno de la institución, correspondiéndole nombrar y remover personal y proponer a la Junta Directiva criterios para el fomento de la educación superior y el funcionamiento de los sistemas administrativos. De lo anterior se desprende que al ICFES se le asignan funciones propias para la vigilancia académica y de los planes y programas de este orden y también del administrativo relacionadas con el primero, como lo exige el literal K del artículo 79 del Decreto 80 del mismo año, que dice: "En cada institución deberán establecerse como mínimo, los sistemas de planeación, de bibliotecas e información científica, de información estadística, de

admisiones, registro y control académico, de la administración de personal, de adquisiciones y suministros, de almacenes e inventarios y de administración de planta física". Cuando el artículo 334 del C.R.P.M. hace alusión a la reglamentación que debe establecer el gobierno en los asuntos administrativos, según la naturaleza de cada asunto, para que se haga una averiguación prolija de los hechos con el fin de que la decisión no lastime los derechos legítimos de los asociados, se está refiriendo, en el caso del ICFES, a las disposiciones antes comentadas. Como se ve, el ICFES no tiene competencia para decidir la forma de organización interna de las entidades que debe vigilar, en procura de que la educación superior cumpla su cometido de formar y de investigar. La citación que la parte actora hace del articulo 18 del Decreto 80 de 1980 es pertinente dentro del tema de la competencia porque este articulo define que las instituciones de educación superior son autónomas, entre otras razones, para "darse su organización y gobierno". Esta autonomía sobra decirlo, implica por parte del ICFES el respeto de las decisiones de las entidades de educación superior en la esfera anotada. EL CASO SUB-JUDICE Como ya se dijo, el oficio acusado contiene en el segundo párrafo de su texto una decisión ajena al ámbito del ICFES según la cual la sesión celebrada el 15 de octubre de 1980 por la Sala General de la Corporacián Universidad Libre, no es válida ni tampoco sus actos, por haber sido convocada por quien ya no tenía el cargo de Censor de la Corporación, por lo cual el representante legal de la misma

seguía siendo el doctor César Ordoñez Quintero. Consta en el acta de la Sala General del 25 de septiembre de 1980, visible a folios 151 a 157 del C. 1 que le fue aceptada la renuncia al Censor doctor Rodrigo Palma Ven-goechea y que fue elegido en su reemplazo el doctor Luis Eduardo Aldana Soto, sin que en el plenario conste que éste hubiera actuado como tal. Ahora bien, lo referente a la anterior renuncia aparece ratificado en los autos con las declaraciones extraproceso de los doctores César Ordoñez Quintero y José Ramón Navarro Mojica (folios 78 a 80 del C. 2o.). Y, a la vez, figura contradicho por 33 declaraciones de la misma clase y algunas constancias (folios 83 a 148 del mismo cuaderno). Mas no está dentro de las atribuciones del ICFES juzgar sobre la validez de lo resuelto en la su p radie ha Sala, pues esto es de competencia de la justicia ordinaria por ser la Universidad Libre una Corporación de derecho privado, que tiene por mira "facilitar la instrucción", como dice el articulo 6o. de sus Estatutos, según las reformas introducidas por el Acuerdo No. 1 de octubre de

1959. Tal controversia, como la que pudiera surgir sobre la validez de cualquier otra decisión de una Asamblea General de una entidad privada de educación superior, no puede legalmente ser desatada por el ICFES.

De ahí que el propio Director General del ICFES afirme en el oficio que el 27 de marzo de 1981 le dirigió al doctor Julio Salgado Vásquez: "Hecho un análisis de su

solicitud se concluyó que el artículo 142 del Decreto Extraordinario 80 de 1980, "no atribuye competencia al Gobierno Nacional para juzgar la validez de los actos emanados de los órganos de dirección de las instituciones no oficiales de educación superior. La competencia de esta materia corresponde a la rama jurisdiccional del poder público ante la cual los interesados deben formular las correspondientes demandas", (folio 46 C. 1. Subraya La Sala). De otra parte, como lo reconoce el mismo funcionario en el oficio que se acaba de transcribir. "El control de las instituciones de educación superior como corporaciones y fundaciones se regula por los artículos 633 a 652 del Código Civil y el Decreto Extraordinario 60 de 1980". Para establecer la naturaleza jurídica de la Corporación Universidad Libre basta con reparar en el artículo 4o. de sus Estatutos, que en fotocopia autenticada aparecen a folios 12 y siguientes del cuaderno No. 1 cuyos artículos 4o. y 5o. definen su objeto, así: el primero dice que es "continuar el amplio instituto nacional de educación y de instrucción superior y profesional, con todos los adelantos modernos que mantenía la extinta sociedad anónima que llevaba el mismo nombre de esta Corporación". Y el segundo expresa que "los fines que persigue la Corporación no son en caso alguno lucrativos, y los fundamentos, inspirados en los más elevados ideales, tienen en mira facilitar la instrucción, adaptar los estudios a las necesidades del país, desarrollar las facultades de trabajo disciplinado y productivo, etc.". Fluye de lo anterior que la entidad de educación superior que es objeto de análisis

no es una compañía de las que define el artículo 2079 del C.C., ni una sociedad comercial de las descritas en el articulo 98 del Código de Comercio, pues mientras la aludida Corporación no persigue ganancia alguna, las compañías que contemplan las disposiciones citadas giran en torno de beneficios económicos. En síntesis, como corporación que es, pertenece a las personas jurídicas a que se refieren los artículos 633 y siguientes del C.C., de las que están excluidas las sociedades comerciales. Atendida la anterior circunstancia, de las controversias que susciten los actos o las decisiones que adopte la Sala General de la Corporación Universidad Libre conoce la jurisdicción civil, por el procedimiento ordinario previsto en el C.P.C. Corolario de lo anterior es el de que el oficio incriminado debe ser anulado por violación de las normas invocadas como quebrantadas, particularmente el artículo 18 del Decreto 80 de 1980. No sobra advertir que, como lo ha dicho la Sala en casos similares (Exp. 3009, actor Club de Suboficiales de la Policía Nacional, Ponente Dr. Jacobo Pérez Escobar), el ICFES está en el derecho de verificar la existencia formal de los documentos que sirven de apoyo a la solicitud de inscripción, vale decir, al acta de la reunión en que se hizo la elección, la comprobación de la existencia de las entidades, etc., pero se insiste en que se trata solamente de una verificación formal y no para definir ni cuestionar la validez o el contenido de tales documentos, que fue lo que oceurrió en este caso. Por la prosperidad que ha merecido en esta providencia el cargo vinculado a la

carencia de competencia, no es del caso entrar a analizar los restantes cargos. Por todo lo que antecede, el Director del ICFES no tenía competencia para decidir sobre la validez de la Sala General del 15 de octubre de 1980, ni para definir quién es, o quién no es el representante legal de la Corporación Universidad Libre y, por lo mismo, para negarse por ese motivo a hacer la inscripción que se le solicitaba. Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primaria, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, en desacuerdo con la opinión del señor Agente del Ministerio Público, FALLA: Decrétese la nulidad del oficio No. 11742 de 22 de diciembre de 1980, emanado del Director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior — ICFES—, del que son destinatarios el doctor Alfonso Cruz Viloria y la Corporación Universidad Libre, materia de acusación en este proceso. Copíese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada el veintitrés de julio de mil novecientos ochenta y dos y que en ella colaboró el doctor Carlos Urán, en su carácter de Abogado Asistente de la Corporación.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO; JACOBO PEREZ ESCOBAR, AUSENTE;

MARIO ENRIQUE PEREZ; ROBERTO SUAREZ FRANCO, LORENZO ROJAS

SURMAY, SECRETARIO