CE-SEC1-249-1982-05-18

LICENCIAS DE CONDUCCION Reglamentación de su expedición. Declárase la nulidad de la Resolución No. 109 de 1980 expedida por el Director General del Instituto Nacional de Transporte "por la cual se establece la reglamentación de la expedición de la licencia de conducción".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR Bogotá, D.E., dieciocho (18) de mayo (05) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: OSWALDO SEPULVEDA QUINTERO Y HECTOR RIVEROS SERRATO

Demandado: Referencia: Expediente No. 3423

Los señores Oswaldo Sepúlveda Quintero y Héctor Riveros Serrato, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del C. C. A., han demandado ante esta Corporación la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 109 de 1980, expedida por el Director General del Instituto Nacional del Transporte, "Por la cual se establece la reglamentación de la expedición de la Licencia de Conducción".

I. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Sostienen los actores que la Resolución impugnada viola los artículos 120, ordinal 3o., y 135 de la Constitución, y 28, 29, 30 y 31 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, por cuanto estableció una reglamentación o legislación alternativa y paralela a la ya establecida en el Capítulo 2o. del expresado Código, la cual en

principio solo la compete realizar al legislador. Entrando en detalles sobre el concepto de la violación, los actores expresan, en síntesis, lo siguiente:

1. El ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Política atribuye al Presidente de la República la potestad de reglamentar las leyes para su cumplida ejecución. Por consiguiente, no se puede por medio de una resolución de un funcionario administrativo del orden nacional "reglamentar una ley y menos establecer una reglamentación paralela y alternativa para la expedición de la licencia de conducción, ya sea reemplazando o eximiendo de los requisitos para obtener ésta, ya que previa y taxativamente los ha señalado la ley", en este caso los artículos 28, 29, 30 y 31 del Decreto-ley 1344 de

1970. También sostienen los actores que el señor Director del Intra al expedir la Resolución acusada usurpó una facultad constitucional del Congreso, como es la de legislar. Por esta razón también se violan los artículos 55 y 57 de la Constitución Política.

2. El acto impugnado viola los ordinales 2o. y 12 del artículo 76 de la

C. N., porque conforme al primero corresponde al Congreso la expedición de los códigos y la reforma de sus disposiciones, así como derogar, modificar o adicionar sin limitación de materia los decretos que el Presidente de la República dicte con base en las facultades extraordinarias. Mas resulta que la Re solución 109 de 1980, especialmente en sus artículos 1o. y 3o., establece una reglamentación paralela sobre requisitos de licencia de conducción no

contemplada en el Decreto-ley 1344 de 1970 (Código Nacional de Tránsito Terrestre). En relación con el artículo 135 de la Constitución Nacional, sostienen los actores que también ha sido infringido por cuanto la potestad reglamentaria, siendo como es una atribución administrativa, no puede delegarla el Presidente de la República, si así se lo permitiera la ley, sino en los Ministros, en los Jefes de Departamentos Administrativos y en los Gobernadores, pero de ninguna manera en agentes gubernativos distintos.

3. Sostienen los demandantes que los artículos 28, 29, 30 y 31 del Decreto-ley 1344 de 1970 han sido violados por el acto administrativo acusado, porque dichos artículos estipulan y determinan taxativamente los requisitos para obtener la licencia de conducción, que son de obligatorio cumplimiento, en tanto que el acto impugnado expedido por el Director General del Intra los modificó sin tener facultad para ello. Sostienen que aún el Gobierno no lo habría podido hacer por medio de decretos reglamentarios, puesto que, conforme a sentencia de 18 de octubre de 1979 del Consejo de Estado, "el reglamento tiene por objeto y razón de ser asegurar la aplicación de la ley que él completa; pero que no puede en manera alguna ampliar o restringir el alcance de la ley, tanto por lo que se refiere a las personas como a las cosas".

4. La Resolución acusada también viola el artículo 261 del Decreto-ley 1344 de 1970, porque conforme a esta norma es al Gobierno y no a otra autoridad administrativa a quien compete tomar "las medidas conducentes a facilitar la

aplicación de las normas de tránsito", norma que fue la invocada por el Director General del Intra en el considerando 1o. de la mencionada Resolución. Dicen los actores que el Director General del Intra olvidó que el artículo 57 de la Constitución establece quiénes integran el Gobierno, puesto que él se tomó las atribuciones de éste.

II. ALEGATO DE LA PARTE IMPUGNADORA Durante el proceso se hizo presente y fue aceptado como parte impugnadora el Instituto Nacional del Transporte, el que, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda.

Sostiene el Intra, en resumen, lo siguiente:

1. El Decreto-ley 1344 de 1970 en su "capítulo 2o. habla de la licencia de conducción, establece sus principios generales, las alternativas que pueden presentarse para su obtención y la forma como se puede llegar a pasar de una licencia a otra, ya sucesivamente, ya en forma de salto, tal el caso de pasar de quinta a séptima categoría o de ésta a décima categoría; artículos 28 y 31 del decreto citado".

2. Expresa el Intra que el artículo 261 del Código Nacional de Tránsito Terrestre determina que el Gobierno Nacional tomará las medidas necesarias para la correcta aplicación de este ordenamiento, reiterándole la potestad reglamentaria del Gobierno. Por esta razón se dictó el Decreto 1147 de 1971, en virtud del cual se facultó al Instituto Nacional del Transporte para "dictar las normas que sean necesarias para la adecuada ejecución del Código Nacional del Tránsito y de sus

decretos reglamentarios", dejando de esta manera sentado el poder de ejecución de las normas y su cabal desarrollo en cabeza de un establecimiento público determinado. Fue también por la consideración anterior que el Decreto 219 de 6 de febrero de 1979, "por el cual se aprueban los estatutos orgánicos del Instituto Nacional del Transporte", estableció en cabeza de dicho Instituto, para que cumpla sus objetivos y sus funciones, la facultad de "reglamentar lo relacionado con la matrícula de vehículos automotores, la expedición de licencias para conductores, y el funcionamiento de escuelas de enseñanza automoviliaria" (numeral 17 Art. 3o.). 3."El Instituto Nacional del Transporte en vista de las diferentes intepretaciones que se habían dado desde su vigencia a la Resolución No. 109 de 1980, adicionó su artículo 1o. por medio de la Resolución No. 145 del mismo año en el sentido de que para obtener la licencia de conducción de séptima categoría, deberá cumplirse con todos los requisitos exigidos por el artículo 28 del Decreto 1344 de 1970, tal como aparece al tenor de la copia de la Resolución No. 145 de 1980, que me permito adjuntar, debidamente autenticada por la Secretaría General del Instituto Nacional del Transporte". En su alegato de conclusión el Intra reitera los argumentos antes expuestos para oponerse a las súplicas de la demanda.

III. CONCEPTO DEL FISCAL El señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo solicita a esta Corporación que no acceda a las súplicas de la demanda por considerar que éstas no aparecen fundadas.

Sostiene que conforme a los Estatutos del Intra, aprobados mediante. Decreto 0.219 de 1978, esta entidad tiene entre sus objetivos y funciones "reglamentar lo relacionado con las matrículas de vehículos automotores, la expedición de licencia para conductores y el funcionamiento de escuelas de enseñanza automoviliaria". Luego hace énfasis la Fiscalía en la sentencia de esta Sala proferida el 6 de febrero de 1981, en la cual se interpreta el alcance de la facultad de reglamentar o expedir reglamentos que en ocasiones las leyes le otorgan a ciertas dependencias gubernamentales o administrativas.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Habiéndose ejecutoriado el auto de citación para sentencia y no hallándose causal de nulidad que invalide lo actuado en el presente juicio, se procede a decidirlo

previas las siguientes consideraciones:

A. EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO La parte resolutiva del acto acusado expresa lo siguiente: "Artículo Primero. La expedición de la licencia de conducción, se seguitá rigiendo por el capítulo segundo, título II, del Decreto 1344 de 1970, pero para los efectos de la experiencia mínima y antigüedad requerida de que tratan los artículos 28, 29, 30 y 31 categoría 7a., 8a., 9a., y 10a. de la norma precitada, éstas podrán reemplazarse acreditando la aprobación de exámenes sobre aptitudes sicofísicas, idoneidad práctica y conocimientos técnicos en la conducción de los vehículos correspondiente (sic). "Artículo Segundo. Los exámenes de que trata el artículo anterior y los

conocimientos generales sobre normas de tránsito y mecánica de los vehículos y las demás pruebas requeridas para hacerse acreedor a la categoría respectiva de conducción para el transporte terrestre automotor, serán practicadas y evaluadas por las Direcciones Departamentales de Tránsito, el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Bogotá, las Inspecciones Municipales de Tránsito de clase "A", las Inspecciones Intendenciales y Comisarías de Tránsito. "Artículo Tercero. Se eximirá de los exámenes de idoneidad práctica y conocimientos técnicos de que trata el artículo primero, a los aspirantes a obtener licencia de conducción que acrediten certificado especial de capacitación, otorgado por el Sena o la entidad que autorice el Instituto Nacional del Transporte. "Artículo Cuarto. De conformidad con el artículo 3o. del Decreto 219 de 1978, el Instituto Nacional del Transporte se reserva la facultad de vigilar la estricta aplicación de la presente reglamentación por parte de las autoridades de tránsito".

B. LOS CARGOS DE ILEGALIDAD CONTRA EL ACTO ACUSADO A pesar de las diversas normas constitucionales y legales señaladas como infringidas por el acto administrativo impugnado, la Sala considera que todas ellas se invocan para hacer un solo cargo fundamental, consistente en afirmar que la Resolución acusada estableció una reglamentación o legislación alternativa y paralela a la ya consagrada en el capítulo 2o. del Título 2o. del Código Nacional de Tránsito Terrestre, reglamentación que en principio solo le compete realizar al

legislador. En relación con el cargo anterior se hacen las siguientes consideraciones: 1o. El artículo lo. de la Resolución impugnada hace referencia a la experiencia mínima y antigüedad requerida por los artículos 28, 29, 30 y 31, categoría 7a., 8a., 9a. y 10a. de las normas precitadas, para establecer que dicha experiencia y antigüedad "podrán reemplazarse acreditando la aprobación de exámenes sobre aptitudes físicas, idoneidad práctica y conocimientos técnicos en la conducción de los vehículos correspondiente" (sic). Los artículos 2o., 3o. y 4o., que tratan de los exámenes a que se refiere el artículo lo. y de que el Intra se reserva la facultad de vigilar la estricta aplicación de la Resolución impugnada, son apenas normas consecuentes que de ser anulada la del artículo 1o. también deben correr la misma suerte. Por eso el estudio se concentrará única y exclusivamente en relación con la norma del artículo 1o. de la Resolución acusada, así: a) Lo dispuesto por el artículo 1o. de la Resolución 109 de 1980 fue modificado por el artículo lo. de la Resolución 145 de 1980 expedida por el Director General del Intra "en el sentido de que para obtener la Licencia de Conducción de 7a. categoría, deberá cumplirse con todos los requisitos exigidos por el artículo 28 del Decreto 1344 de 1979, incluyendo la antigüedad y experiencia mínima requeridas". Estima la Sala que habiendo sido modificado el artículo lo. de la Resolución 109 de 1980 por la 145 del mismo año en el sentido de darle total aplicación al artículo

28 del Decreto 1344 de 1970, en este aspecto no se da entonces ninguna reglamentación nueva en cuanto a los requisitos exigidos en el artículo 29 del Código Nacional de Tránsito Terrestre para la obtención de Licencia de Conducción de 7a. categoría. Con la modificación introducida en este aspecto, la norma en relación con la mencionada categoría o clase estaría completamente ajustada a derecho. Pero como también se hace referencia a las clases o categorías 8a., y 9a. y 10, de licencias de conducción, deberá entonces hacerse el examen respecto de ellas separadamente. b) Categoría 8a. Dispone el artículo 29 del Código Nacional de Tránsito Terrestre que "para obtener la Licencia de Conducción de buses hasta de veinte pasajeros, el interesado deberá tener una experiencia no menor de 2 años en la conducción de vehículos con licencia de séptima clase" (Subraya la Sala). Resulta evidente que si el legislador exige como requisito para la obtención de Licencia de Conducción de 8a. clase o categoría acreditar por parte del interesado que tiene una experiencia no menor de 2 años en la conducción de vehículos con licencia de 7a. clase, no puede el Director General del Intra, quien solo está facultado para dictar reglamentos técnicos sobre licencias de conducción al tenor del alcance que debe dársele a la atribución estatutaria que se le ha conferido al respecto (numeral 17 artículo 3o. Acuerdo 27 de 1977), reemplazar dicho requisito por "exámenes sobre aptitudes sicofísicas, idoneidad práctica y conocimientos

técnicos en la conducción de los vehículos" indicados en el artículo 29 del Código Nacional de Tránsito Terrestre. Por consiguiente, ha invadido órbitas de competencia reservadas al legislador por los ordinales 1o. y 2o. de la Carta Política y que ni siquiera el Gobierno podría ejercer mediante la atribución que le otorga el ordinal 3o. del artículo 120 de dicha obra. c) Según el artículo 30 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, "para obtener la Licencia de Conducción de buses de más de 20 pasajeros, el interesado deberá tener una experiencia mínima de 3 años en la conducción de vehículos con licencia de octava clase" (Subraya la Sala). Encuentra aquí la Sala que también se ha cambiado el requisito de la "experiencia mínima de 3 años en la conducción de vehículos con licencia de 8a. clase" por "exámenes sobre aptitudes sicofísicas, idoneidad práctica y conocimientos técnicos en la conducción de vehículos" de los señalados en el artículo 30 del Código Nacional de Tránsito Terrestre. En consecuencia, esta norma también está viciada de nulidad por incompetencia del funcionario que la ha proferido. d) Preceptúa el artículo 31 del Código Nacional de Tránsito Terrestre que "para obtener la licencia de conducción de un conjunto de vehículos o de tractocamiones, el interesado deberá tener experiencia siquiera de 2 años de la conducción de vehículos con licencia de 9a. clase o una experiencia no inferior a 5 años en la conducción de vehículos con licencia de séptima clase". Es

contrario a lo aquí dispuesto el que se cambie el requisito de la "experiencia siquiera de 2 años en la conducción de vehículos con licencia de 9a. clase o una experiencia no inferior de 5 años en la conducción de vehículos con licencia de séptima clase" por "exámenes sobre aptitudes sicofísicas, idoneidad práctica y conocimientos técnicos en la conducción de los vehículos señalados en el artículo 31 del Código Nacional de Tránsito Terrestre. Por consiguiente, esta norma también está viciada de nulidad por falta de competencia del funcionario que la ha expedido, puesto que éste ha modificado con ella una norma de carácter legal. Lo expuesto es suficiente para que esta Sala concluya que la Resolución impugnada es inconstitucional e ilegal, por lo cual deberá acceder a las súplicas de la demanda. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con su colaborador Fiscal, FALLA: Declárase nula la Resolución No. 109 de 1980 expedida por el Director General del Instituto Nacional del Transporte, "por la cual se establece la reglamentación de la expedición de la licencia de conducción". Copíese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha siete de mayo de mil novecientos ochenta y dos.

JACOBO PEREZ ESCOBAR, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, MARIO

ENRIQUE PEREZ V., (NO ASISTIO), ROBERTO SUAREZ FRANCO

LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO