CE-SEC1-257-EXP1982-N3765

EQUIPOS DE FUTBOL – Jugadores nacionales por nacimiento y por adopción El Acuerdo 000103 de 1981, originario de la Junta Directiva del Insituto Colombiano de la Juventud y el Deporte al señalar el número mínimo de jugadores colombianos de nacimiento que deben intervenir en los equipos de fútbol de índole profesional limitó el hecho el número de jugadores nacionales por adopción, lo que se opone frontalmente a la garantía constitucional de que los extranjeros nacionalizados disfrutan en Colombia de los mismos derechos civiles que tienen los colombianos de nacimiento, pudiéndose decir que se trata de una violación grosera porque esa restricción solamente puede hacerla el Constituyente.

NACIONALIDAD COLOMBIANA POR NACIMIENTO O POR ADOPCION.

DERECHOS CIVILES Y GARANTIAS SOCIALES DE LOS EXTRANJEROS,

DERECHO AL TRABAJO.

Declárase la nulidad del Acuerdo 000103 del 24 de agosto de 1981, 'por el cual se dictan normas sobre reglamentación y realización de campeonatos y Torneos de Fútbol Profesional" expedido por Coldeportes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARIO ENRIQUE PEREZ Bogotá, D. E., diecisiete (17) de agosto (08) de mil novecientos ochenta y dos (1982) Radicación número: 3765

Actor: DIONISIO GOMEZ RODADO

Demandado: Referencia: Expediente No. 3765

En ejercicio de la acción establecida en el artículo 66 del Código Contencioso

Administrativo, el ciudadano y abogado Dionisio Gómez Rodado demandó ante el Consejo de Estado, de manera principal, la nulidad de la totalidad del Acuerdo Número 000103 de 24 de agosto de 1981, originario de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte —Coldeportes—. "Por el cual se dictan normas sobre reglamentación y realización de Campeonatos y Torneos de Fútbol Profesional". En forma subsidiaria demandó la nulidad —tanto parcial como total— de los artículos 1°., 2°., 3°., 4°. Y 7°. del mencionado Acuerdo, de conformidad con las precisiones que al respecto hace el actor. EL ACTO ACUSADO El Acuerdo impugnado fue expedido por la nombrada Junta directiva, "en uso de sus facultades legales y estatutarias" y consta de nueve artículos. Con el propósito de dar una idea completa de él, a continuación se hará la transcripción de unos y se dará el sentido de los otros: Artículo primero. A partir del 1° de enero de 1982, hasta el 31 de julio del mismo año, el reglamento de todo campeonato o torneo nacional de fútbol, deberá incluir como requisito para que un equipo profesional pueda participar, la obligación de alinear un mínimo de ocho (8) jugadores colombianos de nacimiento, durante todo el tiempo del partido. Parágrafo primero. A partir del 1° de agosto de 1982 en adelante el número mínimo de jugadores colombianos de nacimiento contemplado en este artículo será de nueve (9). Parágrafo segundo. Para eventos internacionales dentro o fuera del país, los

equipos profesionales deberán cumplir el requisito expuesto en el presente artículo. Artículo segundo. El Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte se abstendrá de aprobar los reglamentos y la realización de los campeonatos o torneos nacionales de fútbol profesional que no contemplen el requisito establecido en el artículo anterior. Artículo tercero. La infracción o lo dispuesto en el artículo primero, será sancionada con multa equivalente al valor del porcentaje bruto que los clubes deben pagar como participación a la División Mayor del Fútbol Colombiano, DIMAYOR, dentro del campeonato profesional que anualmente organiza esta entidad, aunque el partido en que se produzca la infracción no corresponda a este campeonato. La sanción será impuesta por el Director General del Instituto mediante resolución. Dicho porcentaje será aplicado por cada jugador alineado que contravenga esta disposición. Parágrafo primero. La multa a que se refiere el presente artículo no será inferior a CIEN MIL PESOS ($ 100.000) M/Cte., por cada jugador. Parágrafo segundo. Cuando la infracción se produzca durante un partido que se juegue fuera del territorio colombiano, el valor de la multa será la cantidad de CIEN MIL PESOS ($ 100.000) M/Cte, por cada jugador. El artículo cuarto dispone que cuando un equipo de fútbol reincida en la infracción de lo dispuesto en el artículo primero la sanción equivaldrá al doble del porcentaje de que trata el artículo tercero, sin que en ningún caso pueda ser inferior a $ 200.000. Los artículos quinto, sexto y séptimo prescriben que la entidad encargada de

hacer cumplir las sanciones de que trata el Acuerdo es la Federacón Colombiana de Fútbol, que las respectivas resoluciones se deberán notificar a la misma Federación, la cual consignará en la Tesorería de Coldeportes el valor de las multas dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la noticación, y que en caso de renuencia al pago de las sanciones dentro del término previsto, el Instituo tomará las medidas necesarias para impedir que el Club infractor pueda organizar espectáculos de fútbol profesional mientras dure la mora. El artículo octavo ordena que las partidas recaudadas por el Instituto por concepto de las multas a que se refiere el Acuerdo se destinarán específicamente a la construcción o mantenimiento de canchas de fútbol en las distintas regiones del país. Finalmente, el artículo noveno preceptúa que el Acuerdo rige desde la fecha de su expedición y deroga el número 00005 de 1978 de la misma Junta y las demás disposiciones que le sean contrarias. LA DEMANDA Como antecedente de la acción del demantande expone que el Gobierno Nacional, en uso de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 65 de 1967, expidió el Decreto Ley 2743 de 1968, por medio del cual creó el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, al que le adscribió las funciones de desarrollar y ejecutar los planes de estímulo y fomento de la educación física, el deporte y las actividades recreativas y de bienestar para la juventud, mediante decisiones de la Junta Directiva del Instituto, adoptadas con sujeción a la política general que formule el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de

Educación. Agrega que el Decreto le señaló al Instituto las atribuciones que tenían la Comisión Nacional de Educación Física, creada por la Ley 80 de 1926, y el Consejo de Educación Física, creado por el Decreto 1737 de 1960, y que la mencionada Junta Directiva, creyendo que dentro de tales facultades "se encontraban las de reglamentar la realización de campeonatos y torneos de fútbol profesional y la profesión de futbolista", dictó el Acuerdo atacado. El demandante sostiene que el acto acusado viola los artículos 2o., 9o., 11,15,16, 17, 30, 31, 32, 39, 76, 216 y 218 de la Constitución Nacional, 8o., 9o. y 13 del Decreto Ley 2743 de 1968, 2o. del Decreto Extraordinario 5152 de 1968; 3o. de la Ley 80 de 1925; 64 del Decreto Ley 1637 de 1960, y 4o. y 7o. del Acuerdo No. 01 de 1969, de la Junta Directiva de Coldeportes, aprobado por el Decreto 148 de 1969 del Gobierno Nacional. Al dar el concepto de la violación del accionante afirma que la estructura constitucional colombiana prevé una serie de autoridades encargadas de ejercer las diversas competencias que señala la carta, pero que éste ha reservado varias materias para el ejercicio exclusivo del constituyente. Sobre el particular expresa: Entre esas materias objeto de la reserva constitucional se encuentran las de indicar quiénes son nacionales, quiénes son extranjeros, cuáles son los derechos

de que gozan los nacionales y cuáles los extranjeros. Asimismo, dentro de esas competencias se hallan las de señalar las restricciones a los derechos políticos y civiles de los nacionales y la posibilidad de negativa de derechos para los extranjeros. Y en esas materias el Constituyente solo le ha dado al legislador el poder de establecer pero solo por razones de orden público limitaciones a los derechos de los extranjeros (artículo 11C. N.). Mas no ha entregado la Constitución facultad alguna para el legislador de establecer limitaciones o discriminaciones de los derechos de los nacionales de nacimiento y los de los colombianos por adopción. "De lo anterior se llegará a la conclusión de que cualquier limitación de los derechos civiles de los nacionales en razón de serlo por adopcián y no por nacimiento, es abiertamente inconstitucional. Y con mayor razón lo será si quien dispone la limitación o discriminación no es la autoridad a la cual el constituyente le dio la función de hacer y modificar las leyes sino la autoridad que tiene como función principal la ejecución de los preceptos legales". Afirma también que la Constitución señala que el trabajo será protejido por el Estado (artículo 17), que se garantizará la libertad de empresa y la iniciativa privada (artículo 32) y que toda persona es libre de escoger profesión u oficio (Artículo 39), derechos de que gozan por igual quienes residen en Colombia, sean nacionales o no, o colombianos de nacimiento o por adopción, y que sólo pueden limitarse en la medida en que la misma Ley fundamental lo permita (artículos 11, 32 y 39). En relación con esta igualdad de derechos acoge lo dicho por la Corte

Suprema de Justicia en su sentencia de 16 de diciembre de 1967, de la que fue Ponente el doctor Eduardo Fernández Botero, según la cual "todos los nacionales colombianos, sean por nacimiento o por adopción, tienen iguales derechos, y que solamente para algunos casos muy restringidos se establece el requisito de la nacionalidad de nacimiento. Concluye el actor manifestando que el acto sub-judice no hizo otra cosa que desconocer las normas y principios citados, puesto que: "a) Sin tener competencia para ello dictó normas "sobre reglamentación y realización de campeonatos y torneos de fútbol profesional" usurpando así la función del Congreso de la República. Careciendo de competencia para reglamentar una profesión y oficio, la de futbolista, dispuso requisitos para el ejercicio de esa actividad. Sin tener facultades de constituyente modificó la igualdad de derechos que la carta consagra para los nacionales bien sean ellos de nacimiento o por adopción". EL PROCESO Fue rituado conforme a la Ley y no se observa la presencia de ninguna causal de nulidad que invalide la actuación. No se accedió a la suspensión provisional pedida por motivos vinculados a la técnica de esa figura jurídica. Al descorrer el traslado respectivo el damandante presentó alegato de conlusión, en el que consignó argumentos semejantes a los que contiene el libelo. LA OPINION DEL MINISTERIO PUBLICO En su concepto de fondo el señor Fiscal Primero de la Corporación se declaró partidario de que se acceda a la nulidad de todo el Acuerdo acusado. Dice el señor Fiscal: "El Título II de la Constitución Colombiana en ninguna forma hace discriminación o

diferenciación entre los nacionales colombianos, pues siempre se refiere a ellos como los nacionales: si la Carta Fundamental que podría hacer discriminaciones entre las diferentes formas de ser nacional colombiano no lo hace, menos podrá hacerlo un simple Acuerdo de la Junta Directiva de un instituto descentralizado, cuya jerarquía en la escala de la normatividad está muy por debajo de la ley y obviamente de la Constitución. "Desde este punto de vista, el Acuerdo acusado viola los artículos 9o. y 11 de la Constitución Nacional, como es invocado por el actor. "Por otra parte, las discriminaciones que el Acuerdo acusado establece entre los colombianos, también lo hace respecto de los extranjeros, siendo que la Carta consagra taxativamente que sólo la ley podrá hacerlo por razones de orden público, y mucho dista un Acuerdo de Junta Directiva de un instituto descentralizado de tener fuerza de ley, ni nunca lo tendrá. "Como quiera que todo el desarrollo del Acuerdo acusado se basa fundamentalmente en lo antes expuesto y ello es violatorío de la Constitución Nacional, no sólo en cuanto a los artículos 9o. y 11, sino además de todos los contenidos en el Título III que hacen referencia los Derechos Civiles y Garantías Sociales, debe ser declarada la nulidad total del Acuerdo No. 000103 de agosto 24 de 1981 expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte "Coldeportes" por inconstitucionalidad y violatorío de los humanos".

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Cuestiones previas El punto principal planteado en este proceso consiste en que la Junta Directiva del

Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte carece de competencia constitucional y legal para proferir un acto de la naturaleza jurídica del impugnado. En consecuencia, le corresponde a la Sala examinar primero este requisito básico, pues no estando habilitada dicha Junta Directiva para hacer las regulaciones y adoptar las medidas que contiene el Acuerdo número 000103 de 1981, es claro que el Consejo de Estado, al ejercer el control jurisdiccional sobre él, forzosamente tiene que declararlo nulo en su totalidad. A su turno, como los cargos de mayor entidad que por el anterior concepto se le han formulado al referido Acuerdo son del orden constitucional, deben estudiarse preferentemente éstos, no sólo por la superior jerarquía de los preceptos fundamentales sino también por razones de elemental metodología. De conformidad con el articulo 9o. de la Carta Política, se es nacional colombiano por nacimiento o por adopción. Por nacimiento lo son los naturales de Colombia, siempre y cuando que el padre y la madre hayan sido naturales o nacionales colombianos o que siendo hijos de extranjeros se hallen domiciliados en la República, y los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en el extranjero y que luego se domiciliaran en la República. Y por adopción lo son los extranjeros que soliciten y obtengan carta de naturalización y los hispanoamericanos y brasileños por nacimiento que, con autorización del Gobierno, soliciten ser inscritos como colombianos ante la municipalidad del lugar donde se establecieren. A su vez, dispone el artículo 11 de la misma: "Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se

concedan a los colombianos. Pero la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros". "Gozarán así mismo los extranjeros en el territorio de la República de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o las leyes. "Los derechos políticos se reservarán a los nacionales". A la luz del canon que se acaba de transcribir, los extranjeros gozan de los mismos derechos civiles concedidos a los colombianos, siendo potestativo de la ley limitarles o negarles a los primeros el ejercicio de determinados derechos civiles, pero únicamente por razones de orden público. Lo mismo sucede con respecto a las garantías sociales, las cuales pueden ser restringidas para los extranjeros por la propia Constitución o por las leyes. Y en cuanto hace relación a los derechos políticos, éstos se hallan asignados a los nacionales y su ejercicio corre paralelo con el de la ciudadanía. A su turno, los doctrinantes y la jurisprudencia están acordes en que los nacionales colombianos, tanto por nacimiento como por adopción, posean iguales derechos civiles. Federico von Aleinwachter, en su obra "Economía Política", al referirse al trabajo, en sí considerado, dice que "En sentido económico se entiende por trabajo la actividad consciente del ser humano encaminada a producir un valor económico, es decir, algo que sirva para satisfacer la necesidad económica del hombre", y en sentido general lo define como toda actividad dirigida a la consecución de un efecto. Ahora bien, al establecer el artículo 17 de la Constitución que el trabajo es una

obligación social y prescribir que gozará de la especial protección del Estado, implícitamente creó el principio de que a él tienen derecho los asociados, principio que fue desarrollado por el artículo 11 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual "Toda persona tiene derecho al trabajo. Hace parte de los derechos civiles el derecho al trabajo. En efecto, el trabajo, como derecho, se halla instituido en Colombia, entre otros estatutos, por el inciso primero del artículo 6o. del "Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales", adoptado por la Asamblea General de las Nacionaes Unidas, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966, y aprobado por la Ley 74 de 1968, que expresa: "Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona de tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho". En lo atinente a los derechos laborales de los nacionales colombianos y de los extranjeros, el Código del Trabajo hace las regulaciones que contienen las normas que en seguida se mencionan y que guardan relación con lo expuesto: el artículo 2o. que dice que dicho Código rige en todo el territorio nacional, para la generalidad de sus habitantes sin consideración a su nacionalidad, y el 3o. que prescribe que el mismo Código regula "las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular, y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares", sin hacer ninguna distinción entre los nacionales.

2. El caso sub-judice Como es sabido, los equipos de fútbol, de profesionales o de aficionados, están

integrados por 11 jugadores por cada equipo. El alcance inicial del artículo primero del Acuerdo acusado fue el de incorporar en el reglamento de los campeonatos o torneos nacionales de fútbol que se verificaran entre el 1° de enero y el 31 de julio de 1982, como requisito indispensable para que los equipos profesionales pudieran participar, la obligación de alinear un mínimo de ocho jugadores colombianos de nacimiento, durante todo el tiempo del partido. De acuerdo con la misma norma, a partir del 1° de agosto del mismo año ese alcance se modificó en el sentido de disponer que en tales eventos el número mínimo de jugadores colombianos de nacimiento es de nueve y, además, que esta proporción, rige para los eventos internacionales, dentro o fuera del país. De lo anterior se deduce que la disposición en comento, al señalar el número mínimo de jugadores colombianos de nacimiento que deben intervenir en los equipos de fútbol de índole profesional, limitó de hecho el número de jugadores nacionales por adopción, lo que se opone frontalmente a la garantía constitucional de que los extranjeros nacionalizados disfrutan en Colombia de los mismos derechos civiles que tienen los colombianos de nacimiento, pudiéndose decir que se trata de una violación grosera porque esa restricción solamente puede hacerla el Constituyente. Y en el caso de autos la medida fue tomada por un establecimiento público que, como ya se anotó, carece en absoluto de competencia para ello. Por el motivo que antecede el artículo primero el Acuerdo impugnado quebranta el artículo 11 de la Constitución. En el presente asunto la infracción del artículo 11 de la Carta implica la violación

del artículo 8o. de la misma, en razón de que el acto cuestionado coloca en situación desventajosa a los nacionales por adopción. Los jugadores profesionales de fútbol tienen como actividad laboral o profesional el ejercicio de este deporte. De él se ocupan de manera personal y por medio del mismo le deparan a la comunidad recreación y un espectáculo de innegable valor estético y de habilidad física. De otra parte, de la citada actividad ellos derivan la correlativa retribución. Por tanto, la restricción de esa actividad para los jugadores nacionales por adopción, por parte de un ente administrativo sin poder constitucional ni legal para ello, apareja no solo la transgresión de los anteriores artículos de la Carta, sino también de la del artículo 17 ibídem. Igualmente, el artículo primero del Acuerdo atacado es contrario al artículo 39 de la Constitución, por cuanto que el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte no tiene competencia para restringir el ejercicio de la profesión futbolística y, menos aún, por motivos de nacionalidad. La indiscutible violación de los aludidos cánones fundamentales por parte de la Administración constituye fundamento claro y suficiente para que se haga procedente la declaración de nulidad del artículo primero del Acuerdo en cuestión y, por ende, las de los restantes artículos, tales como los concernientes a la obtención de aprobar los reglamentos y la realización de los campeonatos o torneos de fútbol de naturaleza profesional que no acaten lo dispuesto por el artículo primero en referencia, las sanciones de multa, las diferentes cuantías de éstas, la entidad encargada y la manera de recaudarlas y, en fin, la destinación de

las sanciones económicas, pues estos artículos son una consecuencia de lo establecido en el primero. Al analizar el Decreto Ley 2743 de 1968, dictado en uso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por la Ley 65 y por el cual fue creado el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, se llega a la conclusión de que ni su estatuto orgánico ni las disposiciones que posteriormente le han señalado funciones le confieren competencia para hacer regulaciones sobre la nacionalidad de los jugadores de los equipos profesionales de fútbol, ni sobre la proporción en que deban participar los jugadores nacionales colombianos por nacimiento o por adopción en los torneos nacionales e internacionales. El artículo primero de la resolución aquí juzgada permite vislumbrar la sana intención nacionalista que pudo inspirarla. No obstante, esa finalidad no puede justificar la violación de las normas constitucionales acotadas y, mucho menos, en el ámbito deportivo, en el que los pueblos se acercan y fraternizan. Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, de cuerdo con su Fiscal colaborador, FALLA Declárase la nulidad de todo el Acuerdo Número 000103 de 24 de agosto de 1981, “Por el cual se dictan normas sobre reglamentación y realización de Campeonatos y Torneos de Fútbol Profesional", expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte —Coldeportes—.

Copíese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sesión celebrada el seis de agosto de mil novecientos ochenta y dos.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, MARIO

ENRIQUE PEREZ, ROBERTO SUAREZ FRANCO. LORENZO ROJAS SURMAY,

SECRETARIO