CE-SEC1-263-1983-02-15

ACCION DE SIMPLE NULIDAD – Procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto y elementos de su existencia / ACTO ADMINISTRATIVO VERBAL U ORAL - Al respecto no existe ninguna / ACTO ADMINISTRATIVO ESCRITO / ACTO ADMINISTRATIVO – Doctrina nacional y extranjera / ACTO ADMINISTRATIVO – Jurisprudencia / DERECHO DE PETICION – Alcance / POLIZAS DE SEGURO – Pleito pendiente / ACCION DE NULIDAD CONTRA

ACTOS PARTICULARES – Procedencia / DERECHO DE ACCIONAR O DE

EXCEPCIONAR

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR Bogotá, D.E. quince (15) de febrero (02) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número:

Actor: ALBERTO OSORIO ARRIETA

Demandado: Referencia: Expediente No. 3.762

El doctor Alberto Osorio Arrieta, en ejercicio de la acción contencioso administrativa consagrada en el artículo 66 del C.C.A., ha demandado ante esta Corporación la declaratoria de nulidad "de la regla, norma o precepto general, originario del Ministerio de Obras Públicas, conforme al cual esa agencia pública deniega la aprobación de Pólizas de Seguros otorgadas por Compañías aseguradoras que tengan pleito pendiente con ese Ministerio. La existencia de dicha norma y su actual vigencia, consta en las comunicaciones Nos. 1628 de agosto 13 de 1981 y MJ-1830 de septiembre 11 de 1981, dirigidas al doctor Carlos

Galindo Pinilla por la asesora jurídica del Ministerio de Obras Públicas, doctora Carmen Elvira Reyes R.". Dicho oficios son del siguiente tenor: "MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE "Bogotá, D.E. 13 Ago. 1981 1628 "Señor doctor- "Carlos Galindo Pinilla "Carrera 7a. No. 32-33 Of. 1304 "Bogotá "REF: Su CGP-1018de 11 de agosto de 1981 "Distinguido doctor; "Me refiero a sus peticiones contenidas en el escrito de la Referencia. "Al respecto me permito informarle que la 'Oficina Jurídica', a que se refiere en su libelo, no existe en la organización administrativa del Ministerio. "Como dentro de mis funciones de Asesora Jurídica del Despacho del señor Ministro, está la de atender peticiones, a ello me dispongo gentilmente, a pesar de que el Derecho de Petición, desde la norma fundamental que lo consagra en la Constitución Nacional hasta las demás normas que lo reglamentan y que usted cita, lo reconoce y edifica sobre la base de que las peticiones sean respetuosas, calificativo que no encuentro muy aplicable a su escrito, sin embargo estimo que es cuestión de estilo y no propiamente de irrespeto. "Por medio de la Resolución No. 12008 del lo. de diciembre de 1980 el señor Ministro de Obras Públicas y Transporte delegó en el Asesor Jurídico del Ministerio la facultad de aprobar o improbar las garantías de seguros a que hace relación el Artículo Único de dicha Resolución.

"Como usted bien puede apreciar, es en ejercicio de tal facultad en mí delegada en que he estado actuando en el asunto a que usted se refiere y en los demás que su escrito denomina 'práctica generalizada de ese Despacho'. "Es para mí como persona, como profesional y como funcionaría, un deber moral y jurídico no aceptar pólizas de compañías que demostrando carencia de la seriedad que se supone deben tener las aseguradoras, han incumplido sus compromisos contractuales como garantías. Todo ciudadano debería sentirse orgulloso de que la administración convierta en práctica generalizada el cumplimiento de sus obligaciones morales y legales. "Con lo anterior quedan resueltas las peticiones contenidas en su escrito para lo cual procedo dentro de los términos legales, como es mi costumbre, sin necesidad de que los peticionarios deban acudir a acciones diferentes como las que usted anuncia. "Con toda atención, "Carmen Elvira Reyes Rodríguez "Asesora Jurídica". "MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE "Bogotá, D.E. 11 Set. 1981 1830 "Señor doctor "Carlos Galindo Pinilla "Carrera 7a. No. 32-33 Of. 1304 "Bogotá, D.E. "Ref.: Su escrito del 21 de agosto de 1981 "En relación con su respetuosa solicitud de la referencia me permito manifestarle lo siguiente: "Efectivamente ha entendido usted muy bien al tenor del oficio 1628 del 13 de agosto del presente año en cuanto para la aprobación, activación, etc., de Pólizas de Seguros se tiene en cuenta el incumplimiento (o cumplimiento) por las

Compañías Aseguradoras de sus compromisos como garantes. Esa es la regla de lógica que aquí se practica. "Queda así definido plenamente el punto que a usted inquieta, pero para que tenga más claridad al respecto, me permito explicarle lo siguiente: El contenido del telegrama No. 890 del 19 de septiembre de 1980 de ninguna manera 'obedece a una regla diferente', ni a 'regla de excepción' pues si usted repara con más atención, hallará necesariamente que cuando el texto del telegrama señala 'favor acercarse activar póliza Nro. 22755 por cuanto Aseguradora tiene pleito pendiente con este Ministerio, allí está insita, por lógica la indicación de un incumplimiento por la Aseguradora de sus obligaciones como garante, pues ¿a qué puede entonces deberse la existencia de ese pleito pendiente? "El pleito pendiente, tratándose de este Ministerio, es resultado del incumplimiento del garante y está definido en Resoluciones administrativas ejecutoriadas. "No hay pues imperio de dos reglas, sino de una sola a la cual el telegrama y el oficio referidos obedecen, y extraña que en este su último escrito pregunte usted si la decisión contenida en el telegrama fue excepcional, siendo que usted mismo, en su primer escrito (el de agosto 11/81), literal b), señala que tiene informaciones de que lo expresado en ese telegrama 'se ha convertido en práctica generalizada de ese Despacho'. "Con lo anterior creo haber dado respuesta definida a su petición. Cualquier otra información adicional que usted necesite se le dará con el mayor gusto cuando usted lo solicite. "Atentamente, "Carmen Elvira Reyes R.

"Asesora Jurídica". NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION El demandante señala como normas violadas por el acto administrativo impugnado los artículos 26 y 45 de la C. N.: 8o. y 10o. de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, XVIII y XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 66, 67 y 109 del C.C.A., 567 del C. de P.C.; 16 y 17 de la C.M. y 5o. de la Ley 105 de 1927. En cuanto al concepto de la violación se expresa, en síntesis, lo siguiente: a) "Una vez que la doctrina procesal moderna elaboró el concepto actual de la acción y de la excepción acogidos hoy por la mayor parte de las legislaciones del mundo, entre ellas la nuestra, se advierte con toda claridad cómo la acción y la excepción no son sino manifestaciones específicas del derecho fundamental de petición, reconocido expresamente en las Constituciones políticas como garantía inalienable de toda persona natural o jurídica, a partir del Bill of Rights de 1689 y refrendado como tal en las Declaraciones Internacionales antes citadas, que se proclamaron después de la Segunda Guerra Mundial". Las normas legales que regulan y reglamentan la acción, que se distingue conceptualmente del derecho sustancial y la pretensión, no son sino desarrollos normativos de la garantía o derecho fundamental de petición, como atributo intrínseco de la personalidad. Citando a Couture dice que "la excepción es en cierto modo la acción del demandado", o sea "el poder jurídico del demandado de oponerse a la pretensión

que el actor ha aducido ante los órganos de la jurisdicción". Por consiguiente, agrega el demandante, el "demandado también dispone de la facultad de requerir la actividad judicial para el examen de los medios de defensa que, a su vez, aduce". "Es tal la trascendencia política de esta facultad del demandado para requerir la actividad del órgano jurisdiccional y la correspondiente obligación de éste de actuar que las constituciones políticas, como la nuestra, la elevan a la categoría de derecho o garantía fundamental, en cuanto prescriben que nadie puede ser juzgado sin haber sido oído y vencido en juicio" (Art. 26 C.N.). "El Código Contencioso Administrativo regula el derecho de acción cuando en los artículos 66 y 67 dice que cualquier persona puede requerir la actividad de la jurisdicción especial para obtener la anulación de actos de la Administración, ya sea porque los considere lesivos del ordenamiento jurídico general o porque estime que lesionan injustamente su derecho. Basta, pues, con esa propia estimación para que pueda reclamarse con toda legitimidad la actuación jurisdiccional. "De igual manera el mismo Código en desarrollo del artículo 26 de la Carta, prevé la posibilidad de que quien ha sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo pueda proponer las excepciones que se opongan a lo sustancial de la pretensión (artículo 109 C.C.A.), sobre las cuales deberá pronunciarse el Juez en la sentencia definitiva (artículo 111 C.C.A.). "El artículo 567 del Código de Procedimiento Civil prevé que en los procesos para el cobro de deudas fiscales o sea a favor de las entidades públicas, el demandado

pueda proponer excepciones de las cuales conocerán los órganos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como se trata del ejercicio de un poder legítimo, derivado de una garantía fundamental de la Constitución, la ley no lo condiciona, ni podría hacerlo y tampoco señala ningún tipo de repercusión dañosa por el uso de esa facultad". Dice el demandante que "bien sea por razón del ejercicio de la acción contencioso administrativa, o bien por la proposición de excepciones en los juicios por jurisdicción coactiva, los particulares pueden verse abocados a crear una situación de pleito pendiente con la administración pública, situación que para el caso de autos y en relación con las Compañías de Seguros es causal suficiente para el rechazo o la improbación de las garantías ofrecidas al Ministerio de Obras Públicas, al tenor de la regla que es objeto de la pretensión de nulidad formulada en esta demanda. "Esta regla le plantea a las Compañías una situación dilemática: Si quieren continuar desarrollando su actividad aseguradora ante el Ministerio de Obras Públicas deben renunciar a ejercer su derecho de acción, y al de oponer excepciones en la vía de la jurisdicción coactiva, así estime quebrantado su derecho sustancial. Esto significa que un derecho fundamental de las personas consagrado en la Constitución Colombiana, en el Derecho Internacional, en las leyes del país, ha sido coartado, cercenado o mutilado por un precepto de ínfima categoría reglamentaria para cuya expedición ni siquiera se tuvo el coraje de revestirlo de la forma escrita". b) En relación con la violación de los artículos 16 y 17 de la C.N. y 5o. de la Ley

105 de 1927 expresa el actor que en Colombia los seguros son una actividad lícita que desarrolla y realiza primordialmente la iniciativa privada a través de sociedades que, una vez cumplidos los requisitos legales de constitución y de funcionamiento, adquieren el derecho de actuar en ese campo dentro del cauce y bajo las condiciones y requisitos que la misma ley y los reglamentos señalan. Este derecho, que es una proyección del principio de la libre empresa consagrado en el artículo 32 de la Constitución y de la libertad de trabajo estatuida en el artículo 17, debe ser garantizado por el Estado y en manera alguna vulnerado o lesionado por actos del poder público, como ocurre con la regla impugnada expedida por el Ministerio de Obras Públicas. Si la existencia de un pleito pendiente entre la sociedad aseguradora y el Ministerio es causal suficiente para no aprobar las pólizas o garantías que ésta ofrezca a esa misma dependencia, ello implica que para preservar sus oportunidades de prestar ese servicio se vea forzada a no crear tal situación mediante la renuncia de su derecho de acción o de su derecho de defensa. Pero también puede suceder que la sociedad aseguradora resuelva invocar la tutela jurisdiccional de su derecho, caso en el cual en adelante no podrá ejercer su función aseguradora ante el Ministerio de Obras Públicas, no obstante la vigencia de una autorización o permiso del Superintendente Bancario y a pesar de la suficiencia misma de la garantía y de la conformidad con las regulaciones específicas sobre la materia, tales como aprobación de las Pólizas Generales o Pólizas Modelo por la Contraloría General de la República. De esta manera resulta

que el Estado en lugar de proteger la libertad y el derecho de trabajar, lo entorpece y vulnera incurriendo en la violación de las normas antes citadas. c) La disposición impugnada trata de confundir o equiparar el incumplimiento con la situación de pleito pendiente para darle un tratamiento igual. En un estado de derecho no son los contendientes quienes determinan recíprocamente el incumplimiento del otro, sino los jueces de la República, y de esta regla no se escapa ni el Estado mismo, con una sola excepción, la caducidad del contrato o de la aplicación de sanciones, revocatoria de permisos y otras disposiciones análogas, pero ocurre que estos hechos son susceptibles del examen judicial por la vía de la acción contencioso administrativa, de manera que será en última instancia la justicia la encargada de determinar en definitiva y con autoridad de cosa juzgada, si hubo incumplimiento o no. Por esta razón la calificación de incumplimiento que haga la administración por acto suyo no puede adoptarse como fundamento para deducirle al interesado efectos perjudiciales mientras no medie una decisión judicial o hayan precluído las oportunidades de accionar y de excepcionar que, como se ha visto, dan lugar precisamente a la situación de pleito pendiente de que trata también la regla impugnada. En su alegato de conclusión el demandante, por conducto de apoderado, se remite a las razones antes expuestas y a las que adujo en la sustentación del recurso de súplica que interpuso contra la providencia del Magistrado Ponente que no accedió a decretar la suspensión provisional del acto administrativo acusado.

ALEGATO DE LA PARTE IMPUGNADORA Durante el proceso se hizo presente y fue admitido como impugnador el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, el que, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda expresando, en resumen, lo siguiente: "Si en gracia de discusión se aceptara que la decisión acusada constituye un acto administrativo general y por consiguiente sujeto a la acción pública de nulidad consagrada en el C.C.A., tal acto no es violatorio de ningún precepto legal de nuestro ordenamiento jurídico y en consecuencia no podría ser anulado por ninguna autoridad oficial". "No hay, no puede haber, violación del artículo 26 de la C.N., porque la decisión administrativa que hoy se ataca, no está juzgando a nadie, sencillamente el funcionario (Asesor Jurídico del Ministerio) está cumpliendo con su obligación de estudiar, analizar, aprobar, o no aprobar las pólizas de seguros que son puestas a su consideración y dentro de ese procedimiento se encuentra el de valorar si la garantía ofrece la seriedad suficiente para que el bien del Estado quede verdaderamente protegido...". "El Ministerio de Obras Públicas y Transporte, como cualquiera otra persona natural o jurídica, tiene plena libertad de aceptar o no aceptar seguros a su favor, sin que tenga la obligación de hacerlo con determinada aseguradora, pues son numerosas las entidades que pueden otorgar garantías y dentro de ellas dicho Ministerio puede acoger las que tengan mayor seriedad en el cumplimiento de sus obligaciones como garantes para que los intereses nacionales queden verdaderamente protegidos".

"Tampoco se ha violado el artículo 45 de la C.N. pues esta norma nada tiene que ver con el problema debatido. Ese artículo se refiere al derecho de petición y su contenido ha sido respetado en su integridad y la conducta de la Asesoría Jurídica no ha sido en ningún momento contra ella". "No puede argumentarse la violación de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre normas 8 y 10, porque la decisión de la administración no ha privado a ninguna compañía aseguradora de hacer uso de los recursos ante los Tribunales, ni ha interrumpido en manera alguna sus derechos de accionar o excepcionar, o de ser oídas públicamente y con justicia". "En relación con el artículo 66 del C.C.A., tampoco se ha violado en ninguna de sus partes, pues las personas aseguradoras están en su pleno derecho de accionar o de excepcionar, o mejor de usar los servicios jurisdiccionales si creen que sus derechos han sido vulnerados". "Las mismas argumentaciones anteriores sirven para demostrar también que no ha existido violación de los artículos 67 y 109 del CCA. y 567 del C de P.C "Se argumenta que el acto acusado viola también los artículos 16 y 17 de la C.N., pero en verdad tal situación no ha ocurrido, por el contrario lo que está sucediendo es el respeto y aplicación total de su contenido jurídico". Termina el Ministerio de Obras Públicas y Transporte proponiendo la excepción de inepta demanda con fundamento en los siguientes hechos: "lo. La acción interpretada (sic) es la conocida como 'acción pública de nulidad' y en el caso debatido no hay el acto administrativo general, impersonal, abstracto y objetivo que sería propio de tal procedimiento".

"2o. Los documentos que se citan contemplan diversos temas y aspectos, pero el actor no delimitó expresamente contra cuáles dirige la acción. Al respecto es conveniente observar lo dicho por la H. Corporación al resolver el recurso de súplica interpuesto contra la decisión que negó la suspensión provisional. Esta argumentación se encuentra en los folios 5o. y 6o. de la providencia aludida y por lo tanto me remito a ella, sin necesidad de transcripción especial". CONCEPTO DEL FISCAL El señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo solicita a esta Sala que acceda a las súplicas de la demanda por estimar que le asiste la razón al actor. Como apoyo de su opinión transcribe apartes del salvamento de voto hecho por el Consejero doctor Mario Enrique Pérez V. cuando la Sala de Decisión desestimó, confirmando la providencia del Magistrado Ponente, la petición de suspensión provisional de la norma acusada. Agrega el señor Agente del Ministerio Público "que por no estar contenida tal conducta (la del funcionario del Ministerio de Obras Públicas) en norma o disposición legal de carácter positivo, también se está ante una transgresión del artículo 20 de la Carta, pues las autoridades y funcionarios públicos sólo pueden hacer o realizar aquéllo para lo cual la norma jurídica se lo permite u ordena". CONSIDERACIONES DE LA SALA Habiéndose ejecutoriado el auto de citación para sentencia y no hallándose causal que invalide lo actuado en el presente juicio, se procede a decidirlo previas las siguientes consideraciones:

A. LA EXCEPCION DE INEPTA DEMANDA

La parte impugnadora ha propuesto, como ya se vio, la excepción de inepta demanda con fundamento en dos hechos, a saber:

1. Que la acción incoada es la de simple nulidad y en el caso debatido no hay el acto administrativo general, impersonal, abstracto y objetivo que sería propio de tal procedimiento.

En primer lugar estima la Sala que la acción de simple nulidad, conforme a doctrina reiterada de esta Corporación, no sólo es procedente contra los actos administrativos generales, impersonales o abstractos, sino que también ella cabe contra los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas individuales o concretas, cuando el demandante busca únicamente con la acción el restablecimiento abstracto del ordenamiento jurídico quebrantado por el acto acusado. Pero por otra parte se tiene que sí es un acto administrativo general, impersonal, abstracto y objetivo el impugnado por el demandante. Sobre el particular expresó la Sala Unitaria del Ponente en el auto admisorio de la demanda lo siguiente, que la Sala ahora acoge: "Los Oficios anteriores son apenas la prueba sobre la existencia y vigencia de una decisión administrativa de carácter general, por cuanto ella se aplica en todos los casos en que una compañía aseguradora tenga pleito pendiente con el Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Cabe, entonces, establecer si en nuestro sistema jurídico los actos administrativos no solo pueden ser escritos sino también orales. Al respecto no existe ninguna norma general que condicione la existencia y validez de los actos administrativos, ya sean individuales o generales, a la formalidad de un escrito. "Siendo el acto administrativo la expresión de voluntad de la administración para

producir efectos jurídicos, no cabe la menor duda para esta Sala Unitaria que, no siendo de la esencia del acto la forma de su expresión, puede ser escrito o verbal. Esta misma idea ha sido expuesta por la doctrina tanto extranjera como nacional. Así encontramos que el autor mejicano Gabino Fraga afirma lo siguiente: "La forma del acto administrativo, aunque puede ser oral, o consistente en actos materiales, normalmente es la forma escrita y llega a ser hasta una garantía constitucional cuando el acto indica privación o afectación de un derecho o imposición de una obligación' (Derecho Administrativo, Ed. 2a., Editorial Porrúa, Méjico, 1968, pág. 299). "Entre nosotros el ex-consejero de Estado, Gabriel Rojas Arbeláez nos dice lo siguiente: "El acto administrativo se conoce también con las distinciones de acto escrito y de acto verbal. No toda expresión de voluntad administrativa está sometida rigurosamente a la norma escrita. Hay manifestaciones de voluntad del Estado que deben ser expedidas verbalmente, y que, sin embargo, no pierden su calidad de decisiones ejecutoriadas. Sobre todo en la actividad policiva puede presentarse la necesidad de expedir actos de esta índole. La calidad de verbal de un acto no impide su acusación, siempre y cuando resulte clara la voluntad expresada y sea también clara la afectación de la situación jurídica subjetiva o de la situación jurídica general' (El Espíritu del Derecho Administrativo, Ed. Temis, Bogotá, 1972, pág. 127). "A su turno la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado lo siguiente:

"Así, pues, para que exista el acto administrativo se requieren solamente estos requisitos: que haya una decisión de la administración, y que ella produzca efectos de derecho. No es indispensable que el acto aparezca escrito. Esa formalidad se exige para los ordenamientos de carácter general y abstracto, y para los de contenido particular y subjetivo que deban notificarse. "Ciertamente que la función administrativa se cumple ordinariamente por medio de decisiones escritas: reglamentación de las leyes, nombramientos y remociones, celebración de contratos administrativos, permisos, etc. La estabilidad de las situaciones jurídicas que esos actos crean, la correcta organización del servicio público y las circunstancias normales en que actúa el Gobierno al expedirlos, aconsejan y hacen necesaria la utilización de los procedimientos escritos. La misma ley impone la obligación de apelar a ellos cuando expide decisiones que deben publicarse o notificarse. Pero el artículo 120 de la Constitución incluye algunas atribuciones que por su misma naturaleza y por las circunstancias especiales en que se ejercitan, en muchas ocasiones imponen la necesidad de acudir a sistemas más expeditos y rápidos. Disponer de la fuerza pública en situaciones de emergencia, conservar y restablecer el orden alterado, dirigir las operaciones de guerra, proveer a la seguridad exterior de la República, etc., son actividades que en la mayor parte de los casos solo se pueden desarrollar por medio de procedimientos verbales. Las decisiones que en tales momentos de urgencia se toman, son actos administrativos, no sólo porque así se infiere del artículo 120 —numerales 6°, 7°, 8° y 9° — sino porque las profiere la

administración con la finalidad de producir efectos de derecho. La naturaleza jurídica del ordenamiento no se altera por la existencia o inexistencia de un escrito. Esta doctrina fluye espontáneamente de los textos constitucionales y de la índole propia de la función que se ejercita. Es evidente que el uso de los procedimientos escritos o verbales tiene trascendencia jurídica desde el punto de vista probatorio y especial importancia para ciertos efectos jurisdiccionales, como se verá posteriormente, pero ello no implica que el acto administrativo tácito pierda necesariamente esa calidad intrínseca para trocarse en un hecho administrativo, como parece desprenderse de la tesis sostenida por el señor Agente del Ministerio Público. "De las anteriores premisas se deduce esta conclusión aplicable al caso controvertido: en la primera etapa del negocio estudiado se produjo un acto administrativo no escrito, constituido por la orden de retirar los árboles del predio arrendado, y en la segunda etapa un acto administrativo formado por las resoluciones acusadas (Anales del Consejo de Estado, Nos. 451 y 452, 1976, pág. 690). 2o. semestre 1976. Banco Bananero octubre 28/76. Jorge Valencia Arango. "En el caso sub-judice se trata de una decisión de carácter general, porque ella está dirigida a todas las compañías de seguros que afiancen el cumplimiento de obligaciones para con el Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Así, pues, que se trata de un acto administrativo de contenido general".

2. El otro hecho en que se funda la excepción de inepta demanda, que pretende

apoyarse en la providencia de la Sala de Decisión de 1 de marzo de 1982, consiste en que los documentos que se citan contemplan diversos temas y aspectos, no habiendo el actor delimitado expresamente contra cuáles de esos temas y aspectos se dirige la acción. En relación con el hecho anterior observa la Sala que el petitum de la demanda es muy claro y preciso en el señalamiento de la norma acusada al expresar lo siguiente: "Que se declare la nulidad de la regla, norma o precepto general, originario del Ministerio de Obras Públicas, conforme al cual esa agencia pública deniega la aprobación de Pólizas de Seguros otorgadas por compañías aseguradoras que tengan pleito pendiente con ese Ministerio". Lo que sucede es que la parte impugnadora ha confundido el acto administrativo acusado con su prueba. Ya se ha expresado que el acto administrativo objeto de la acción de simple nulidad es verbal, y así lo aceptó la Sala de Decisión en la providencia antes citada. Lo que sucede es que las pruebas de la existencia y vigencia de la norma acusada son, como bien lo expresa el demandante, las comunicaciones Nos. 1628 de agosto 13 de 1981 y MJ-1830 de septiembre 11 de 1981, dirigidas al doctor Carlos Galindo Pinilla por la Asesora Jurídica del Ministerio de Obras Públicas, doctora Carmen Elvira Reyes R. (fl. 9). No se necesita de mucho esfuerzo intelectual para comprender que un documento puede contener diversas normas o tratar de diversas materias o puntos, lo cual no obsta para que una persona pueda solicitar la nulidad únicamente de una sola de

esas normas o decisiones. Justamente eso es lo que ha acaecido en el asunto sub-judice, ya que en el petitum de la demanda, antes transcrito, se concreta la pretensión a uno solo de los puntos sobre que versen los oficios 1628 y MJ-1830 de 1981. Por las razones expuestas no puede prosperar la excepción formulada por la parte impugnadora, debiéndose, en consecuencia, analizar los cargos de ilegalidad hechos a la decisión administrativa de carácter general impugnada en el presente proceso.

B. LOS CARGOS DE ILEGALIDAD CONTRA EL ACTO ACUSADO El actor le hace a la decisión administrativa acusada, cuyo contenido ha sido precisado antes, varios cargos para cada uno de los cuales hace confluir varias normas jurídicas del orden nacional e internacional.

Primer Cargo: Violación de los artículos 26 y U5 de la C.N., 8o. y 10o. de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, XVIII y XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 66, 67 y 109 del CCA. y 567del C. de P.C. Sostiene el actor, en síntesis, que el CCA. reguló el derecho de acción cuando en los artículos 66 y 67 dice que cualquier persona puede requerir la actividad de la jurisdicción especial para obtener la anulación de los actos de la Administración, ya sea porque los considere lesivos del ordenamiento jurídico general o porque estime que lesionan injustamente su derecho, y que basta esa propia estimación para que pueda reclamarse con toda legitimidad la actuación jurisdiccional. De igual manera el mismo Código en desarrollo del artículo 26 de la

Carta prevé la posibilidad de que quien ha sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo pueda proponer las excepciones que se opongan a lo sustancial de la pretensión (Art. 109 CCA. ), sobre las cuales deberá pronunciarse el juez en la sentencia definitiva (artículo 111 C.C.A. ), y que el artículo 567 del C. de P.C prevé que en los procesos para el cobro de deudas fiscales el demandado pueda proponer excepciones de las cuales conocerán los órganos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por tanto, el ejercicio de la acción o la proposición de excepciones es un poder legítimo derivado de una garantía fundamental de la Constitución, que no está ni podría estar condicionado por la ley. El ejercicio de tal poder legítimo puede conducir a una situación de pleito pendiente con la Administración pública, la cual no debe servir para que ésta impida o menoscabe el derecho de acción o de defensa, como lo hace la norma general impugnada. Sobre el anterior cargo la Sala se permite hacer las siguientes consideraciones: El artículo 45 de la Constitución Política consagra el derecho de petición en los siguientes términos: "Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular y de obtener pronta resolución". Los autores han distinguido varias clases de peticiones, entre las cuales está como una de las más importantes la llamada "petición-demanda", que es la que se dirige a