CE-SEC1-285-EXP1987-N083

MEDIOS DE COMUNICACION – Transmisión radiales / TRANSMISIONES RADIALES – Prohibiciones / MINISTERIO DE COMUNICACIONES – Vigilancia e inspección de los servicios de radiodifusión / VIGILANCIA E INSPECCION DE LOS SERVICIOS DE RADIODIFUSION – Ministerio de Comunicaciones El artículo 3º no constituye otra cosa que una reiteración de las disposiciones del Código Penal que erigen en DELITO todo ATAQUE A LA VIDA, HONRA Y BIENES DE LAS PERSONAS y cuando el artículo 16 ibídem, que otorga al MINISTERIO DE COMUNICACIONES la vigilancia e inspección de los servicios de radiodifusión, su alcance es exclusivamente administrativo y no jurisdiccional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E., veintisiete (27) de febrero (02) de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 083

Actor: CARACOL PRIMERA CADENA RADIAL COLOMBIANA S. A.

Demandado: Proyecto: Doctor Nelson Zuluaga Ramírez, Magistrado Auxiliar.

La sociedad "Caracol Primera Cadena Radial Colombiana S. A. ", solicitó a través de apoderado, que "con citación y audiencia del agente del Ministerio Público y notificación al Ministro de Comunicaciones, en sentencia definitiva se ordene: "1º Es nulo el acto administrativo expedido por el Ministerio de Comunicaciones y contenido en la carta del 15 de julio de 1983 suscrita por el Exministro Bernardo

Ramírez R., en cuanto niega que tenga competencia para impedir transmisiones que atenten contra la Constitución y los bienes de los ciudadanos. "2º El Ministerio de Comunicaciones está obligado a ejercer vigilancia e inspección de los servicios de radiodifusión sonora, entre otros fines, para impedir transmisiones que atenten contra la Constitución, la vida, honra y bienes de los ciudadanos. "3º El Ministerio de Comunicaciones tiene competencia para investigar y sancionar a las emisoras que infrinjan las leyes y reglamentos que regulan la radiodifusión especialmente en cuanto atenten contra la vida, honra y bienes de los ciudadanos".

El acto acusado: Mediante Oficio número 1194 de 15 de julio de 1983, el Ministro de Comunicaciones dio respuesta a una carta fechada el cinco del mismo mes y dirigida por el señor Gerente de "Caracol Primera Cadena Radial Colombiana". El acto en cuestión es del siguiente tenor: "El Ministerio de Comunicaciones carece de competencia para pronunciarse sobre el expresado conflicto que existe entre la entidad que usted representa y Radio Cadena Nacional, por cuanto no existe respaldo legal alguno que le (sic) lo atribuya. "Es claro que si bien el Ministerio tiene a su cargo el 'control del funcionamiento' respecto a las entidades a las cuales les ha concedido el derecho de prestar uno de los servicios de las telecomunicaciones cual es el de transmisiones por radio, se le escapan las controversias que puedan surgir entre las entidades concesionarias de dichos servicios. "Considero pertinente observar que el sistema de las comunicaciones se sienta sobre la base de que este es un servicio público a cargo del Estado quien lo

prestará directamente sin perjuicio de las concesiones que pueda hacer a personas naturales o jurídicas. Por lo tanto, la prestación del servicio de radio como parte del sistema de las telecomunicaciones, es un servicio público a cargo del Estado que se presta mediante concesiones a los particulares. Estos adquieren compromisos con el Estado, pero sus diferencias o propósitos de la concesión no incumben a las autoridades administrativas. "En Colombia, en virtud de la reglamentación contenida principalmente en el Decreto 3418 y en el nuevo estatuto (Decreto 222 de 1983 que reitera los principios medulares del régimen jurídico de las telecomunicaciones), todas las entidades que cumplan los requisitos exigidos para la prestación del servicio, compiten en igualdad de condiciones, conforme a la autorización legalizada, y sus derechos subsisten en tanto cada una de las entidades satisfaga el fin primordial de difundir la cultura y cumplir con el carácter informativo de las transmisiones por radio. Es así como el Ministerio no puede negar arbitrariamente a las personas concesionarias los derechos a que éstas han adquirido como consecuencia de actos jurídicos válidamente celebrados ante la Administración. "Bien conocido y enunciado por usted como representante legal de Caracol, es el precepto constitucional de que las autoridades de la República están instituidas para proteger a los ciudadanos residentes en Colombia en su vida, honra y bienes; pero debe entenderse por 'autoridades' que las hay en el orden administrativo, legislativo y jurisdiccional. En el caso que nos asiste me atrevo a concluir que es de competencia de estas últimas mas no de las autoridades administrativas, cuyas funciones se circunscriben a celebrar legalmente contratos de concesión para la

prestación del servicio de radiodifusión (según el Decreto 222 de 1983) y a ejercer el control debido en aras a la realización del objeto estipulado (primordialmente de la cláusula de la finalidad prevista por el artículo 208 del estatuto citado). "Las controversias que surjan sobre derechos o sobre la forma de ejercerlos como consecuencia de actos jurídico privados, competen a los órganos jurisdiccionales ordinarios. Las funciones del Ministerio de Comunicaciones en este aspecto, consisten en 'orientar, plantear, contratar y registrar los servicios de las telecomunicaciones' (Decreto 129 de 1976) pero no en dirimir conflictos de carácter privado".

La demanda: Refiere el demandante que en mayo de 1983 suscribió un contrato con la sociedad Tour de France, por el cual ésta otorgó derecho exclusivo a Caracol para la transmisión en directo del desarrollo de las etapas "Tour de France 1983" del 1º al 24 de julio de 1983. Que al iniciarse el citado "tour" Radio Cadena Nacional empezó la transmisión de la competencia desde territorio francés, enterado de lo cual la sociedad Tour de France impidió que lo continuara haciendo, mas a pesar de esto "Radio Cadena Nacional" "instaló en Colombia equipos en que se tomaba la transmisión que estaba haciendo Caracol para radiodifundirla sin el consentimiento de aquella que era quien había contratado exclusivamente esta transmisión". En vista de lo anterior, el Gerente de "Caracol" dirigió una carta el 5 de julio de 1983 al Ministro de Comunicaciones solicitándole "protección de los

derechos adquiridos por la sociedad gerenciada por él", habiendo dado respuesta el señor Ministro en el ya transcrito Oficio número 1194 de julio 15 del mismo año, comunicación de la cual se deduce que "el Ministerio de Comunicaciones niega tener competencia para prestar el amparo a su derecho solicitado por la sociedad Caracol Primera Cadena Radial Colombiana S. A.". Como normas violadas, se citan los artículos 16 y 30 de la Constitución Nacional; 3º, 4º, 5º, 16 y 17 de la Ley 74 de 1966; y 29, 71, 85 y 86 del Decreto 2085 de 1975; y 635 y 664 del Código Civil. Al hacer el desarrollo del concepto de la violación, anota en primer término, que el artículo 3º de la Ley 74 de 1966 ordena: "Por los servicios de radiodifusión no podrán hacerse transmisiones que atenten contra la Constitución y las leyes de la República o la vida, honra y bienes de los ciudadanos" (subraya el actor), principio que, con ligeras modificaciones de redacción, es repetido por el artículo 25 del Decreto 2085 de 1975. Agrega que cuando el artículo 16 de la Constitución Nacional ordena la protección de los bienes de las personas residentes en Colombia y los artículos 3º de la Ley 74 de 1968 y 25 del Decreto 2085 de 1975 impiden las emisiones que atenten contra los bienes de los ciudadanos, la palabra "bienes" comprende, al tenor de los artículos 635 y 664 del Código Civil, "los corporales y los incorporales siendo, estos últimos, derechos reales o personales".

Que por consiguiente, cuando se hacen transmisiones que atenten contra los bienes de los ciudadanos, la protección a que alude el artículo 16 de la Constitución Nacional se atribuye al Ministerio de Comunicaciones, tal como lo ordena el artículo 16 de la Ley 74 de 1966 cuando dispone: "La vigilancia e inspección de los servicios de radiodifusión competen al Gobierno, el cual la ejercerá por conductos del Ministerio de Comunicaciones y con la asesoría del Consejo Nacional de Radiodifusión que se creó por la presente ley". Dice más adelante, que quien haga una interferencia o hace transmisiones sin consentimiento del adquirente del derecho viola el artículo 30 de la Constitución Nacional, que garantiza "la propiedad privada y demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas", y ese derecho "debe ser amparado por el Ministerio de Comunicaciones". Añade que los artículos 17 de la Ley 74 de 1966 y 85 del Decreto 2085 se refieren a la responsabilidad por las infracciones que cometan los directores de los programas, infracciones que pueden ser de índole reglamentaria, penal o civil, sobre lo cual no hace distinciones la ley, prevaleciendo aquí un criterio policivo: "Sancionar administrativamente a quien ha incurrido en la violación cualquiera que sea su alcance jurídico".

Impugnación de la demanda: Se constituyó en parte impugnadora la señora Ministra de Comunicaciones por medio de apoderada, consignando su oposición en escrito presentado el 21 de mayo de 1985, visible a folios 54 y siguientes, del cual cabe destacar los

siguientes apartes: Es falso que haya violado los artículos 16 y 30 de la Constitución Nacional, pues si bien es cierto que el artículo 16 atribuye a las autoridades de la República la protección de la vida, honra y bienes de las personas residentes en Colombia, el acto acusado no infringe dicho artículo, por cuanto no es a la administración. Poder Ejecutivo a quien corresponde dirimir conflictos surgidos de un "contrato privado", en el cual en ningún momento formó parte de administración y solamente cuando el actor sintió lesionado los de monopolios o exclusividad negociados en dicho negocio jurídico por su naturaleza, no es del ámbito administrativo, sino de la jurisdicción ordinaria, lo que demuestra que la administración tampoco violó el artículo 30 de la Constitución Nacional por cuanto una de sus funciones es la de orientar, planear y controlar y registrar los servicios de telecomunicaciones y el caso que nos ocupa no se enmarca dentro de esa función. "Es cierto que corresponde al Estado garantizar la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, pero dicha función la cumple el Estado a través de las Ramas del Poder Público, de conformidad a las reglas de competencia preestablecidas en la norma constitucional. "Ahora bien, en el caso que nos ocupa es a la Rama Jurisdiccional del Poder Público, más concretamente a la jurisdicción ordinaria a la que corresponde proteger los derechos adquiridos a través del contrato en mención. "b) De ninguna manera se han violado los artículos 3º, 4º, 5º 16, y 17 de la Ley 74 de 1966, y 25., 71, 85 y 86 del Decreto 2089 de 1975, por cuanto el Acto

Administrativo acusado, es inconexo con el control que debe ejercer el Ministerio de Comunicaciones a fin de que las concesiones de telecomunicaciones debidamente autorizadas no sean interferidas ni causen interferencias, ni contravengan lo dispuesto en el Estatuto de Radiodifusión y el caso en cuestión no corresponde a este tipo de concesiones, sino a una negociación eminentemente privada, celebrada entre un concesionario y un tercero".

Concepto fiscal: Coincidiendo con la posición asumida por la parte impugnadora, algunos de cuyos conceptos transcribe, concluye el colaborador fiscal que deben negarse las pretensiones de la demanda.

Consideraciones de la Sala: Como ya se ha dicho, el acto acusado está contenido en un escrito del señor Ministro de Comunicaciones mediante el cual éste decidió una situación individual y concreta que se le planteaba, a saber el derecho exclusivo que alegaba "Caracol" para transmitir un evento deportivo que se realizaba en territorio francés, derecho que la demandante pretende le ha sido vulnerado por "Radio Cadena Nacional" por el hecho de haber radiodifundido la transmisión que efectuaba "Caracol" en los términos del contrato celebrado con la sociedad "Tour de France".

Es decir, que el acto que se demanda no es de contenido general y abstracto como parece en ocasiones entenderlo el actor, según los términos en que está concebido el petítum y como lo reafirma en su alegato de conclusión, a folio 38, al decir que "lo que se busca es una jurisprudencia del Consejo de Estado que defina si al Ministerio de Comunicaciones se le atribuye competencia para

investigar y sancionar, sin perjuicio de lo dispuesto en el Código Penal, los delitos, las contravenciones y las perturbaciones de derechos civiles o administrativos en que incurran los titulares de las emisoras o de los programas y ordenar las correspondientes sanciones". Por el contrario, lo que se trata de determinar en este proceso es si, frente al conflicto de intereses suscitado entre "Caracol" y "Radio Cadena Nacional", podía el Ministerio de Comunicaciones entrar a definir de parte de quien estaba el derecho y, en tal evento, disponer las reparaciones o correctivos necesarios. De paso debe anotarse que no se sabe a ciencia cierta qué medida concreta demandaba "Caracol" del Ministerio, pues no acompañó copia del escrito de 5 de julio de 1983 que menciona en el libelo, en el cual se limita a decir que pidió "protección de los derechos". Establecida ya la finalidad de la presente litis, se tiene que las normas que básicamente sustentan la acción incoada son el artículo 3º de la Ley 74 de 1966 que prohibe las transmisiones radiales que atenten contra "la vida, honra y bienes de los ciudadanos" y el artículo 16 ibídem que encomienda al Ministerio de Comunicaciones "la vigilancia e inspección de los servicios de radiodifusión". Con fundamento en estas disposiciones y remontándose a los principios fundamentales contenidos en los artículos 16 y 30 de la Constitución Nacional, según los cuales "las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes" y "se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a

las leyes civiles", la parte actora recaba la intervención o pronunciamiento del Ministerio de Comunicaciones frente a la controversia planteada entre ella y Radio Cadena Nacional. Es claro que cuando las normas constitucionales y legales prohiben toda actividad que menoscabe los derechos a la vida, honra y bienes de las personas y sienta el principio fundamental de que las autoridades deben atender primordialmente a la protección de esos derechos sagrados, están únicamente consagrando garantías de índole sustantiva, sin que en ellas se vislumbre ninguna regla en torno a la manera de hacer efectivas en concreto, dichas garantías. Son las normas de carácter procedimental o adjetivo las llamadas a establecer las competencias para cada materia especial, dentro del principio medular de la división de las Ramas del Poder Público. Así, todo atropello a la honra y vida de las personas pondrá en marcha el aparato estatal a través de su Organo Jurisdiccional y más concretamente de la justicia penal. Y toda lesión a los derechos patrimoniales o bienes generará un ilícito penal o un perjuicio meramente privado, siendo en este último evento la jurisdicción civil la encargada de dirimir la controversia creada entre los particulares. Es en todo caso la justicia civil la facultada por la ley para desatar toda pugna que se suscite entre las partes en torno a un interés de contenido patrimonial, y de allí que el Código de Procedimiento Civil haya previsto las diversas clases de procedimiento (ejecutivo, ordinario, abreviado, etc.), según las características del derecho discutido. Y el artículo 7º de la citada codificación preceptúa sin lugar a

equívocos que la administración de justicia en el ramo civil será ejercida únicamente por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, las Salas Civiles de los Tribunales Superiores, los jueces de circuito, municipales, territoriales y de menores. No puede pues en ningún caso y bajo ningún pretexto exigirse que sea una autoridad del orden administrativo la encargada de poner fin a un enfrentamiento entre personas respecto a un derecho de contenido netamente privado. Como la pugna entre "Caracol" y Radio Cadena Nacional debe resolverse, según lo pretende la primera, haciendo prevalecer los derechos que estima, le asisten por obra de un contrato celebrado con una sociedad extranjera, es a la justicia civil, a través del competente juez o tribunal, a la que compete determinar en derecho a quién asiste la razón y en qué forma se restablece el posible bien de contenido patrimonial quebrantado. Las disposiciones de la Ley 74 de 1966 que invoca el actor no tiene por consiguiente el alcance que aquél les atribuye. El artículo 3º no constituye otra cosa que una reiteración de las disposiciones del Código Penal que erigen en delito todo ataque a la vida, honra y bienes de las personas. Y en cuanto al artículo 16 ibídem, que otorga al Ministerio de Comunicaciones la vigilancia e inspección de los servicios de radiodifusión, su alcance es exclusivamente administrativo y no jurisdiccional como lo estima el demandante al pretender que con fundamento en esta norma el Ministerio intervenga para solucionar litigios de orden patrimonial, derivados de relaciones contractuales, entre dos cadenas radiales. Como acertadamente lo advierte la parte impugnadora, en virtud de la

norma en cuestión, el Ministerio de Comunicaciones no puede hacer cosa distinta a "orientar, planear, controlar y registrar los servicios de comunicaciones". Como de las precedentes consideraciones se deduce en forma inconcusa que carece de todo fundamento jurídico la acción de nulidad incoada, así se decidirá, acogiéndose a los planteamientos tanto de la parte impugnadora como del colaborador fiscal. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Níeganse las súplicas de la demanda. Se hace constar que la sentencia anterior fue discutida y aprobada en reunión celebrada por la Sección Primera el día 27 de febrero de 1987. Copíese, notifíquese y cúmplase.

GUILLERMO BENAVIDES MELO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, SIMON

RODRIGUEZ, RODRIGUEZ, MIGUEL BETANCOURT REY. VICTOR M.

VILLAQUIRAN, SECRETARIO