CE-SEC1-288-1986-10-16

COMPETENCIA SOBRE CONTROVERSIAS QUE VERSEN SOBRE ASUNTOS

CONCERNIENTES A LA NAVEGACION AEREA, MARITIMA O FLUVIAL EN QUE SE VENTILEN CUESTIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y que se aduzcan por la vía de la pretensión de nulidad, o la de restablecimiento del derecho cuando carezcan de cuantía, corresponde conocerlas al Consejo de Estado en única instancia, mientras que, cuando se ejercite la pretensión de restablecimiento de derecho con cuantía competirá tal conocimiento a los tribunales administrativos en única o primera instancia, teniendo en cuenta el lugar donde se produjo el acto (Art. 131 Nº 9 inciso 3º y 132 Nº 9 inciso 3º del Decreto 01 de 1984 C.C.A.).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA.

Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Bogotá, D. E., dieciséis (16) de octubre (10) de mil novecientos ochenta y seis

(1986)

Radicación número: Actor:

Demandado: Proyectó: Doctora Myriam Guerrero de Escobar, Magistrada Auxiliar.

Referencia: Proceso N° 52. Actora: AEROVIAS DEL NORTE S. A.

(AERONORTE).

Se decide el incidente de nulidad propuesto por el H. Fiscal Primero ante esta Corporación.

Antecedentes: Mediante auto de 14 de febrero de 1986 (fols. 86 a 91) de esta Sala Unitaria, se declaró caducada la acción de restablecimiento del derecho respecto de las

Resoluciones números 0053, 0050 y 0017 de 1984 expedidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes e improcedente la demanda de nulidad de los oficios números 0866 de 2 de marzo, 1445 de 9 de abril y 3605 de 24 de octubre de 1984, emitidos por dicho Consejo. Contra dicho auto interpuso la Fiscalía Primera ante esta Corporación recurso de reposición, argumentando que tratándose de una acción de restablecimiento del derecho en que se controvierten actos del orden nacional y excediendo la cuantía de $ 720.000.00, en aplicación del artículo 132 numeral 9 del Decreto número 01 de 1984, es el Tribunal Administrativo el competente para conocer de ella y más exactamente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por cuanto los actos tuvieron ocurrencia en Bogotá (fols. 92 y 93). Tramitado el recurso de reposición, en auto de 22 de marzo de 1986 se declaró improcedente el recurso intentado por la Fiscalía con fundamento en que el auto inadmisorio de la demanda es interlocutorio y siendo el proceso de única instancia, el medio de impugnación legalmente admisible es el recurso de súplica ante el resto de los Consejeros de la Sala, anotando, además, que la competencia en el presente negocio la rige el artículo 128 numeral 5 del C.C.A. Contra la misma providencia recurrida en reposición (auto de 14 de febrero de 1986) interpuso el demandante recurso de súplica (fols. 94 a 101). En escrito de 16 de junio de 1986, la Fiscalía propone el incidente de nulidad que

ahora se decide, argumentando lo siguiente: a)Los actos acusados son resoluciones expedidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes en ejercicio del artículo 11 del Decreto1060 de 1984, que adicionó el artículo 83 del Decreto 1188 de 1974, Estatuto Nacional de Estupefacientes. b) El artículo 128 numeral 5 del C.C.A. dispone: "El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

5. De los relativos a la navegación marítima, fluvial o aérea, en que se ventilen cuestiones de derecho administrativo; "Ahora bien, las materias de que trata el numeral antes transcrito, en la Rama Ejecutiva nivel central, están distribuidas ASI: —La navegación marítima, compete a la Dirección General Marítima y Portuaria, organismo adscrito al Ministerio de Defensa Nacional; —La navegación fluvial, corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transporte; —La navegación aérea, la dirige y orienta el Departamento Administrativo de

Aeronáutica Civil. Por otra parte, la norma trae como requisito de la competencia que otorga, el 'que se ventilen cuestiones de derecho administrativo' ". c) Concluye la Fiscalía que la materia sobre que versan los actos acusados expedidos por el Ministro de Justicia en su calidad de Presidente del Consejo Nacional de Estupefacientes "en nada se compagina con la que se especifica en el numeral 5 del artículo 128 del C.C.A., ni menos, en los actos impugnados se ventilan cuestiones de derecho administrativo, específicamente".

d) Agrega el H. Fiscal que tratándose de actos del orden nacional demandados en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, podría darse aplicación al numeral 3 del artículo 128 aludido, si no existiera de por medio la cuantificación de los perjuicios; en este evento lo precedente es aplicar el artículo 132 número 9 del C.C.A. y radicar la competencia en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto, además de tratarse de una acción de restablecimiento del derecho en que se controvierten actos de orden nacional de cuantía superior a $ 720.000.00, fueron expedidos en Bogotá.

Consideraciones:

I. No comparte el Despacho los planteamientos del H. Fiscal a que se hizo relación en el punto 5 letra c) de los antecedentes, por cuanto la competencia que el numeral 5 del artículo 128 del C.C.A. asigna al Consejo de Estado parte de dos presupuestos, que si bien miran al factor materia (ratione materiae), son perfectamente diferenciadles, llenándose los dos en el caso sub lite, así: a) Que el proceso verse sobre asuntos relativos a navegación aérea, marítima o fluvial. b) Que en él se ventilen cuestiones de derecho administrativo.

En el presente caso se controvierten decisiones tomadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes y que se relacionan con la navegación aérea, como son las concernientes a los permisos de operación de empresas y aeronaves y de aero navegabilidad de estas últimas, en ausencia de las cuales no es permitido desarrollar actividades de tal índole (navegación aérea) y cuya expedición compete precisamente al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil que,

como bien lo anota el señor Fiscal, es el organismo al cual se asignó, exactamente, la dirección y orientación de la navegación aérea, luego por este aspecto la competencia correspondería al Consejo de Estado en única instancia. En lo que concierne al presupuesto enunciado en la letra b) anterior, el recto entendimiento de la norma (art. 128 numeral 5 del C.C.A.) conduce a efectuar una separación de competencias no entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, sino entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción contencioso administrativa, fundamentada en la naturaleza y en consecuencia en el régimen jurídico aplicable a los actos que se dicten o en las actuaciones que se realicen en aspectos relacionados con la navegación aérea, marítima o fluvial, ya que aquéllos y éstas pueden estar regidos tanto por el derecho privado, como por el derecho público, concretamente el derecho administrativo, según que la naturaleza del acto o actuación sea industrial, comercial o administrativa, calificación que implicará correlativamente la sujeción de la controversia que ellos puedan suscitar a una u otra jurisdicción. En el caso sub judice se trata de decisiones unilaterales que conciernen a la esencia misma del Estado a quien compete según la Carta Fundamental intervenir en el desarrollo de las actividades de los particulares y en el ejercicio de su garantía social de libertad de empresa y de iniciativa privada, en defensa del bien común, la utilidad pública y el interés social. Luego desde el punto de vista formal, por provenir de un Ente Público (Consejo Nacional de Estupefacientes) y desde el punto de vista funcional, por la naturaleza misma de los actos impugnados que

son de la esencia e inherentes al Estado y por tanto reflejan el ejercicio de la Función Pública, se trata de actos y actuaciones administrativas sujetos al derecho administrativo y al control jurisdiccional de la jurisdicción contencioso administrativa. De aceptarse el planteamiento de la Fiscalía que en este punto se analiza, habría que concluir que la causal de nulidad que se presenta no sería la falta de competencia sino la de carencia de jurisdicción, por no ser, a su juicio de una parte y principalmente, las decisiones controvertidas objeto de regulación por el derecho administrativo y de otra, relativas a la navegación aérea.

II. Los planteamientos anteriores conducirían a no acceder a la declaratoria de nulidad solicitada, si no fuera porque la ley (Código Contencioso Administrativo) al distribuir las competencias entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, no solamente tuvo en cuenta la materia, el territorio, la cuantía, los sujetos implicados en la controversia, sino también la naturaleza misma de las acciones, más exactamente las pretensiones que se ejerciten y para el caso que nos ocupa, la de nulidad y la de restablecimiento del derecho, así: Al Consejo de Estado compete privativamente y en única instancia conocer de la acción o pretensión de nulidad de actos administrativos del orden nacional y de actos relativos a la navegación aérea, marítima o fluvial en las que se ventilen cuestiones de derecho administrativo, o como ya se dijo, que por su naturaleza estén regulados por tal disciplina jurídica, y de la acción o pretensión de restablecimiento del derecho en que se impugnen actos administrativos del orden

nacional y que carezca de cuantía (artículo 128 numerales 1, 5 y 3 del C.C.A.). A los Tribunales Administrativos les corresponde conocer en única o en primera instancia, atendiendo a las reglas que sientan los artículos 131 y 132 del C.C.A., de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos del orden local y de las de restablecimiento del derecho en que se cuestionen actos administrativos del orden local o del orden nacional, en este último caso cuando no carezcan de cuantía, así como de las de restablecimiento de carácter laboral (artículos 131 numerales 1, 2, 4, 6 y 9 y 132 numerales 1, 2, 3, 5, 6, y 9 ibídem). De lo expuesto se concluye que las controversias que versen sobre asuntos concernientes a la navegación aérea, marítima o fluvial en que se ventilen cuestiones de derecho administrativo y que se aduzcan por la vía de la pretensión de nulidad, o de la de restablecimiento del derecho cuando carezcan de cuantía, corresponde conocerlas al Consejo de Estado en única instancia, mientras que cuando se ejercite la pretensión de restablecimiento del derecho con cuantía competerá tal conocimiento a los Tribunales Administrativos en única o primera instancia, teniendo en cuenta el lugar donde se produjo el acto (artículos 131 numeral 9 inciso tercero y 132 numeral 9 inciso tercero del C.C.A.). En el caso sub júdice se impugnan, en ejercicio de la pretensión de restablecimiento del derecho, actos administrativos del orden nacional atinentes a la navegación aérea, en que se ventilan cuestiones de derecho administrativo,

proferidos en la ciudad de Bogotá y con cuantía determinada ($ 1.055.453.624.74, fols. 44, 45, 77), luego la competencia corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por tanto se configura la causal de nulidad prevista en el artículo 152 numeral 2 del C. de P. C. en armonía con el artículo 165 del C.C.A. Por sustracción de materia (incompetencia) no es dable entrar a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante. En mérito de lo expuesto y acogiendo la petición del H. Fiscal Primero, con las precisiones conceptuales que se hicieron, resuelve:

I. Declárase la nulidad de todo lo actuado a partir del auto inadmisorio de la demanda, inclusive.

II. Remítase el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Copíese, notifíquese y cúmplase.

SIMÓN RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, CONSEJERO DE ESTADO. VÍCTOR M.

VILLAQUIRÁN, SECRETARIO