CE-SEC1-332-1982-04-14

LIBERTAD DE LOCOMOCION O CIRCULACION Concepto: Su régimen en la Constitución colombiana. Quién protege dicha libertad. Tránsito dentro del territorio nacional (artículo 96, Código Nacional de Policía). Limitaciones a su ejercicio. Autoridades que establecen reglamentaciones. PODER DE POLICIA. LOS alcaldes, en caso de excepción, pueden dictar reglamentos locales de policía siempre y cuando cumplan con los ordenamientos previstos por el artículo 13 del Decreto 1355 de 1970 y se sometan a lo dispuesto por la Constitución, a las leyes nacionales y a las ordenanzas departamentales. Los alcaldes pueden dictar, dentro del marco de las normas superiores, los reglamentos necesarios para la mejor ordenación del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas (artículo 7o. del Decreto-ley 1344 de 1970).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR Bogotá, D.E., catorce (14) de abril (04) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: JESUS VALLEJO MEJIA

Demandado: Expediente No. 3.574

Se decide el recurso de apelación interpuesto en oportunidad legal por parte impugnadora contra la sentencia de 19 de diciembre de 1980 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró la nulidad del artículo 1o. de la Resolución 302 de 11 de mayo de 1978 expedida por el alcalde

de Medellín y no se hizo expresa declaración de nulidad del artículo 3o. de la mencionada resolución.

I. ANTECEDENTES El doctor Jesús Vallejo Mejía, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia la declaratoria de nulidad de los artículos 1o. y 3o. de la Resolución 302 de 1978 expedida por el alcalde de Medellín.

El actor consideró como normas violadas por el acto impugnado los artículos 7o. del Decreto 1344 de 1970, 9o. del Decreto 1355 de 1970, 184 del C. de R.P. y M. y 2o. y 20 de la C.N.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia le puso término a la primera instancia de este proceso mediante la sentencia apelada, en virtud de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, habiendo declarado la nulidad del artículo 1o. de la Resolución 302 de 1978 expedida por el alcalde de Medellín.

Esta decisión, que es la única apelada, tiene por fundamento las siguientes consideraciones: "Que el alcalde como jefe de Policía y autoridad de tránsito puede reglamentar la circulación de los peatones, animales y vehículos por las vías públicas de la ciudad; que el tránsito terrestre de personas, animales y vehículos por las vías de uso público es libre, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades, para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes; que

ninguna actuación de la policía puede contrariar a quien ejerza su derecho sino a quien abusa de él; que es deber de las autoridades de policía, la protección de la libertad de locomoción y la circulación de vehículos, y que por lo mismo el reglamento no debe ser tan minucioso que haga nugatoria esta libertad; que las bicicletas, motocicletas y vehículos de tracción animal e impulsión animal transitarán de acuerdo con las reglas que en cada caso dicte la autoridad municipal de tránsito; y que cuando se encuentren circulando bicicletas o vehículos similares en zonas prohibidas para este tránsito se sancionará a su conductor con multa de veinte pesos y se retendrá el vehículo hasta su pago. "Luego entonces, obvio es, conforme a los principios enunciados, que no podrá el señor alcalde y su secretario de Transportes y Tránsito prohibir la circulación de motocicletas en el tiempo comprendido entre las 11:00 de la noche y las 5:00 de la mañana, ya que al hacerlo viola ostensiblemente los mandatos contenidos en las normas transcritas. "En efecto: puede el señor alcalde y su secretario de Tránsito, establecer modalidades y requisitos para la circulación de motocicletas por las vías públicas, reglamentar el uso de éstas, zonificarlas y establecer horarios e inclusive prohibir su circulación por los andenes y vías peatonales; pero en ninguna forma puede prohibir la circulación de estos vehículos en la forma coo se hace en el artículo 1o. de la Resolución 302 de mayo 11 de 1978, ya que es deber de las autoridades

proteger la libertar de locomoción y la circulación de vehículos y no suspenderla, recortarla o prohibirla".

III. CONCEPTO FISCAL El señor Fiscal 1o. de la Corporación en su concepto de fondo es partidario de que la sentencia apelada sea revocada y en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda. Sostiene que de conformidad con lo expresado por esta Corporación en sentencia de 13 de diciembre de 1979 "y en armonía con lo consagrado en el artículo 7o. del Decreto-ley 1344 de 1970, '...los alcaldes... dentro de sus respectivos territorios expedirán las normas y tomarán las medidas necesarias para la mejor ordenación del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas', es que esta Fiscalía no está de acuerdo con el fallo de primera instancia. "Tampoco lo está en cuanto a lo expuesto en relación con el artículo 3o. de la disposición acusada, que trata sobre la multa de $1.000 como sanción al incumplimiento de la disposición, porque el artículo 193 del Decreto-ley 1355 de 1970, consagra que 'la multa consiste en imponer al infractor el pago de una suma de dinero no menor de cincuenta pesos ni mayor de mil', y como la sanción impuesta por la disposición acusada es de mil pesos, se atempera con lo consagrado en el reglamento".

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Habiéndose ejecutoriado el auto de citación para sentencia y no hallándose causal que invalide lo actuado en el presente juicio, se procede a decidirlo previas las

siguientes consideraciones:

A. LAS NORMAS ADMINISTRATIVAS IMPUGNADAS Aunque la apelación sólo hace referencia al artículo 1o. impugnado de la Resolución 302 de 1978, por cuanto el artículo 3o. no fue declarado nulo y de esa decisión no apeló el demandante, para mayor claridad del planteamiento jurídico que se hace en la demanda conviene transcribir ambas disposiciones, previos los considerandos que le sirven de fundamento.

El alcalde de Medellín invocando el ejercicio de facultades legales y en especial las que le confieren los artículos 7o. y 130 del Decreto 1344 de 1970, y considerando: "a) Que se ha venido incrementando el número de accidentes en motocicletas debido a la circulación de ellas a altas horas de la noche y en la mayoría de los casos por conducirlas en estado de embriaguez. "b) Que los vehículos de tracción animal e impulsión humana están creando congestiones en el centro de la ciudad. "c) Que es deber de las autoridades controlar la adecuada utilización de las vías, ordenar la debida circulación de personas y animales por la vía pública y velar por la seguridad de los mismos.

RESUELVE: "Artículo lo. Prohíbese la circulación de motocicletas en el tiempo comprendido entre las 11:00 de la noche y las 5:00 de la mañana. "Artículo 2o. Prohíbese la circulación dentro de la zona amarilla (avenida Alfonso

López hasta la carrera 43 Girardot y desde la calle 44 San Juan hasta la calle 58

avenida Echavarría de vehículos de tracción animal y los de impulsión humana en las siguientes horas: "7:00 a 8:30 a.m.; 11:30 a.m. a 2:00 p.m.; 6:00 p.m. a 8:00 p.m. "Artículo 3o. El incumplimiento de esta resolución se sancionará con una multa de mil pesos ($1.000.oo) a favor del Tesoro municipal".

B. EL CARGO DE ILEGALIDAD Aun cuando son varias las normas señaladas como infringidas por el artículo 1o. puede decirse que todas se resumen en un solo cargo, a saber: la falta de competencia del alcalde para dictar dicho artículo. Expresa el demandante que el alcalde no era competente para dictar los artículos 1o. y 3o. de la Resolución 302 de 1978, pues debía fundarse no solo en el Decreto 1344 de 1970, sino en normas de ordenanzas y de acuerdos, sin posibilidad además de establecer normas de conducta no previstas por estos. En consecuencia, se violaron los artículos 7o. del Decreto 1344 de 1970, 9o. del Decreto 1355 de 1970, 184 del C. de R. P. y M. y 2o. y 20 de la C. N.

En relación con el anterior cargo la Sala se permite hacer las siguientes reflexiones:

1. La libertad de locomoción o circulación. La libertad de locomoción, también llamada libertad de circulación o "libertad de ir y venir", es en verdad una de las fundamentales del individuo y consiste en la posibilidad de desplazamiento de una persona según su voluntad. Esta libertad ha sido solemnemente proclamada por la

Declaración Universal de los Derechos Humanos, según la cual "toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado" (Art. 13) y por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Onu, el cual expresa demás de lo antes transcrito que "toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio" (Art. 12). La Constitución Política nuestra no consagra expresamente esta libertad, pero ella se desprende del hecho de que la Constitución no haya establecido restricciones a su ejercicio y del principio consagrado en el artículo 20 de la misma Carta, según el cual "los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución y de las leyes", esto es, que lo que no está prohibido a los particulares les está permitido. En cambio, la ley sí se ha ocupado de la libertad de locomoción para asignarle a la policía la obligación de protegerle y además reglamentando su ejercicio (artículos 96 a 100 del C. N. de P.). El artículo 96 del citado Código Nacional de Policía expresa que "no se necesita permiso de autoridad para transitar dentro del territorio nacional"; el 98 ibídem ordena que "la policía debe proteger la libertad de locomoción y la circulación de vehículos"; el 99 de la citada obra expresa que "los reglamentos no pueden estatuir limitación al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, sino para garantizar la seguridad y la salubridad públicas", y el 100 ibídem expresa en su inciso 2o. que el tránsito terrestre podrá

ser objeto de reglamentos nacionales y locales", pero que "la regulación del tránsito aéreo, marítimo y fluvial, de no figurar en la ley, sólo podrá adoptarse por el Gobierno Nacional, según el inciso lo. De las normas transcritas se desprenden las siguientes reglas en cuanto al tránsito terrestre de vehículos y peatones:

1. Los habitantes del territorio nacional no necesitan permiso de ninguna autoridad para transitar dentro de él.

2. La policía debe proteger la libertad de locomoción y la circulación de vehículos.

1. La libertad de locomoción no es absoluta por cuanto pueden establecerse limitaciones a su ejercicio mediante reglamentos, los cuales deben dictarse para garantizar la seguridad y salubridad públicas.

3. El tránsito terrestre puede ser objeto no sólo de reglamentos nacionales sino también locales.

Si conforme a lo expuesto la libertad de locomoción puede ser restringida en cuanto al tránsito terrestre de vehículos y peatones por reglamentos locales de policía para garantizar la seguridad y la salubridad públicas, entonces cabe preguntarse cuáles son las autoridades locales competentes para dictar los expresados reglamentos. Conforme al artículo 187 de la C. N., las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, pueden "reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal". De otra parte se encuentra lo establecido en el artículo 9o. del Código Nacional de Policía (Decreto-ley 1355 de 1970), según el cual "cuando las disposiciones de las asambleas departamentales... sobre policía necesiten alguna precisión para

aplicarlas, los gobernadores y alcaldes podrán dictar reglamentos con ese solo fin". Consecuente con lo anterior, el citado artículo dispone que dichas autoridades "no podrán expedir normas de conducta no contenidas en las ordenanzas o en los acuerdos". Interpretando la anterior disposición ha expresado lo siguiente: "De conformidad con el Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía, los reglamentos de policía, tanto nacionales como locales, son de dos clases: unos que podrían denominarse autónomos o principales, a través de los cuales se estatuyen prohibiciones directas a los particulares, se configuran las contravenciones, se establecen sanciones, se determinan los órganos para imponerlas y se señalan los procedimientos correspondientes (fl. 13). "En los términos del artículo 8o. del expresado decreto tenían competencia para expedir reglamentos de esta clase, el Gobierno Nacional en lo no regulado por la ley, las asambleas departamentales en ausencia de reglamento nacional y los concejos municipales a falta de ley, decreto nacional u ordenanza. Pero en virtud de la sentencia de inexequibilidad pronunciada el 27 de enero de 1977 la competencia para expedir este tipo de reglamentos de policía quedó reservada al Congreso y a las asambleas departamentales. "Sin embargo, la reglamentación de policía no se agota con los expresados reglamentos. El artículo 9o. del Decreto 1355 de 1970 prevé la posibilidad de expedir las disposiciones necesarias para precisar el alcance de los reglamentos principales o autónomos con el fin de lograr su cabal aplicación. Esta segunda

modalidad del reglamento policivo que podría denominarse reglamento secundario o complementario tiene, como es obvio, un carácter y un alcance subordinado y, por lo tanto, no puede abarcar las materias propias del reglamento principal. El Decreto 1355 citado le reconoce de manera expresa competencia para dictarlos a los gobernadores y alcaldes, lo cual no excluye que el Gobierno Nacional también pueda expedirlos, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le confiere el numeral 3o. del artículo 120 de la C. N.". (Ponente doctor Carlos Galindo Pinilla). La jurisprudencia anterior ha sido reiterada por esta Corporación en sentencia de 11 de agosto de 1981, en la cual se expresa que "los alcaldes, en caso de excepción, puede dictar reglamentos locales de policía siempre y cuando cumplan con los ordenamientos previstos por el artículo 13 del Decreto 1355 de 1970 y se sometan a lo dispuesto por la Constitución, a las leyes nacionales y a las ordenanzas departamentales". (Ponente doctor Roberto Suárez Franco. Exp. 3369).

2. El caso sub-judice. Si bien es cierto que el alcalde de Medellín expidió la Resolución 302 de 1978 invocando especialmente las facultades que le confieren los artículos 7o. y 130 del Decreto-ley 1344 (Código Nacional de Tránsito Terrestre), no es menos cierto que también invoca sus facultades legales en términos generales, lo que significa que ellas son todas las concernientes a los motivos invocados para dictarlas. De esta manera se tiene que si el artículo 130

del Decreto 1344 de 1970 nada tiene que ver con la materia regulada en el acto administrativo acusado, el 7o. del mismo decreto sí le sirve de apoyo por cuanto él expresa que los alcaldes dentro de sus respectivos territorios, así como las asambleas, los gobernadores, los concejos municipales, los consejos intendenciales y los intendentes y comisarios, 'expedirán las normas y tomarán las medidas necesarias para la mejor ordenación del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas". Sostiene el actor que el artículo 7o. en comento sólo le da a los alcaldes facultades para reglamentar lo dispuesto por las asambleas o por los concejos y que mientras no haya dicha regulación carece de competencia para expedir normas generales de orden policivo. Por esta razón, agrega, que "debió citar también las normas de las ordenanzas y de los acuerdos que debiera llevar a la práctica a través de su decisión. Pero como no existen tales normas, el alcalde no podía citarlas". En primer lugar se observa que el artículo 7o. del Código Nacional de Tránsito Terrestre no expresa que las atribuciones allí dadas a los alcaldes están supeditadas a las regulaciones que dicten las asambleas y los concejos municipales, pero aún aceptando en gracia de discusión que así fuera al tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 184 del C. de R.P. y M., encuentra la Sala que también la resolución acusada se apoya en otras disposiciones legales que no se mencionan, pero que no pueden ser otras que las contenidas en el Código

Nacional de Policía. Esta conclusión se desprende de los considerandos de la Resolución 302, los cuales dan como motivo para dictar las normas impugnadas no sólo la necesidad "de controlar la adecuada utilización de las vías y ordenar la debida circulación de personas y animales por la vía pública", sino también la de "velar por la seguridad de los mismos". Esto es, que uno de los motivos determinantes del acto administrativo acusado es la seguridad pública. Pues bien, el artículo 16 de la C.N. establece que corresponde a las autoridades de la República, entre las cuales se encuentran los alcaldes municipales, proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes. En desarrollo de esta norma precisamente se les ha dado a dichos funcionarios la calidad de "jefe superior de policía en el territorio de su jurisdicción" y se les autoriza para expedir los llamados reglamentos secundarios de que antes se ha hablado. Pues estos son medios jurídicos de que dispone la policía para cumplir la obligación que se le ha asignado por el artículo 2o. del Código Nacional de Policía de conservar el orden público interno, el cual "resulta de la presunción y la eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la moralidad públicas". La resolución acusada en su artículo 1o. prohibe la circulación de motocicletas en el tiempo comprendido entre las 11 de la noche y las 5 de la mañana. Esta prohibición sólo constituye, en opinión de esta Sala, una limitación al ejercicio, a la libertad de locomoción en cuanto se utilicen como vehículo las motocicletas,

puesto que la restricción se refiere a unas horas que, dadas las costumbres y el sistema de vida de Medellín, han sido consideradas de gran peligrosidad por atentarse contra la seguridad de las personas, como es del dominio público. Estima la Sala que la norma del artículo lo. cuestionado es secundaria o complementaria, no sólo porque tiene por objeto la protección de la vida de las personas, evitando los "accidentes en motocicletas debido a la circulación de ellas a altas horas de la noche y en la mayoría de los casos por conducirlas en estado de embriaguez", sino también porque con ella se previenen las perturbaciones de la seguridad que requiere la comunidad del municipio de Medellín, de esta manera el alcalde de este municipio cumple una obligación no sólo constitucional sino también legal. No es lógico que se pueda imponer a alguien una obligación y al mismo tiempo no se le permita hacer uso de los medios adecuados para cumplir con ella. Por esta razón los alcaldes pueden dictar, dentro del marco de las normas superiores, los reglamentos necesarios para la mejor ordenación del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas (artículo 7o. Decreto-ley 1344 de 1970), y siendo, como lo son, conforme al artículo 2o. del Decreto-ley 2169 de 1970, autoridades de tránsito, pueden dictar las reglas como deben transitar las motocicletas en las circunstancias de lugar (literal d) del artículo 130 del Código Nacional de Tránsito Terrestre), de tiempo y de modo (artículos 10, 109, 218, 224, Decreto 1344/70; 2o., 9o. y 13, Decreto 1355 de

1970). Pero estas medidas no sólo las pueden tomar los alcaldes sino que están obligados a expedirlas cuando se consideren medios idóneos necesarios para preservar el orden público en determinadas circunstancias no bien previstas en los reglamentos primarios de policía. Así, por ejemplo, se puede prohibir la circulación de cierta clase de vehículos ruidosos por zonas cercanas a un hospital o a una escuela de niños por motivos de tranquilidad o de seguridad públicas. En mérito de las consideraciones que anteceden, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su colaborador fiscal.

FALLA:

1. Revócase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 19 de diciembre de 1980, en cuanto por ella se declaró la nulidad del artículo lo. de la Resolución No. 302 de 11 de mayo de 1978 expedida por el alcalde de Medellín, y en su lugar no se accede a las súplicas de la demanda en cuanto a dicho artículo.

2. Ejecutoriada esta providencia, vuelvan los autos al Tribunal de origen.

Copíese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiséis de marzo de mil novecientos ochenta y dos (1982).

JACOBO PEREZ ESCOBAR, ALFONSO ARANGO HENAO, MARIO ENRIQUE

PEREZ V., ROBERTO SUAREZ FRANCO.

LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO