CE-SEC1-349-1986-12-06

CESION DE CREDITOS EN LA RECAUDACION DE TRIBUTOS No pueden invocarse los preceptos del Código Civil para obligar a la Administración a reconocer efectos a la cesión de créditos, porque ella no puede actuar como acreedora o deudora según dichas previsiones sino de acuerdo con las normas de derecho público que rigen su actividad. CESION QUE PUEDE HACER EL CONTRIBUYENTE DE LAS SUMAS RETENIDAS EN EXCESO DE SU OBLIGACION DEFINITIVA, EN FAVOR DE SU CONYUGE Es legal la orden administrativa número 002 del 27 de junio de 1985 dictada por la Dirección General de Impuestos Nacionales, EXCEPTO en cuanto se oponga a la cesión permitida por el artículo 95 de la Ley 9$ de 1983 que dispone: (Los contribuyentes del impuesto sobre la renta podrán ceder a su cónyuge no separado de bienes, los saldos a su favor por concepto de retenciones en la fuente, que resulten en su declaración Tributaria". IMPUESTO Cesión que puede hacer el contribuyente de las sumas retenidas en exceso de su obligación definitiva, en favor de su cónyuge.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE Bogotá, D. E., seis (06) de diciembre (12) de mil novecientos ochenta y seis (1986)

Radicación número: Actor:

Demandado: Magistrada auxiliar: Ruth Younes de Salcedo.

Referencia: Expediente N° 0816. Actor: Carlos Alberto Parra G. Acción de nulidad.

Fallo.

En ejercicio de la acción de nulidad, el ciudadano Carlos Alberto Parra Gómez pretende se declare nula la orden administrativa 0002 de junio 27 de 1985, expedida por el Director General de Impuestos Nacionales, por ser violatoria de las siguientes disposiciones: a) Los artículos 1959 a 1966 del C. C, cuya trasgresión concreta la demanda en que la orden impugnada deja sin efecto los procedimientos implantados por la orden 0001 de 1985, tendientes a trasladar sobrantes de la cuenta de un contribuyente a la de un tercero, con el fin de cancelar obligaciones de éste, lo cual hace nugatorio el derecho a la cesión del crédito que conforme a las normas invocadas tiene el acreedor del saldo a su favor. Los artículos 16 y 30 de la Constitución Nacional por cuanto la orden atacada restringe la libertad de disposición de un bien, con lo cual se desconocen el derecho de propiedad que las autoridades tienen el deber de proteger. El artículo 120 ordinal 3o de la Constitución Nacional, pues con el pretexto de reglamentar trámites, se eliminan los previstos en la orden 001 de 1985, desconociendo la Administración el derecho que conforme a la ley tiene el ciudadano a disponer de un derecho patrimonial con exceso de la atribución constitucional invocada. Los argumentos sintetizados fundamentaron la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, la cual fue negada en razón de no encontrarse la ostensible contradicción entre la orden demandada y las normas invocadas, toda vez que el mismo Código Civil en su artículo 1966 excluye de lo dispuesto en el título relativo

a la cesión de créditos civiles, la transmisión de derechos regulada por leyes especiales. Tal carácter tienen las normas que condicionan la recaudación tributaria, contenidas en la Ley 38 de 1969 artículos 9o y 17 parágrafo 2°, el Decreto extraordinario 2821 de 1974, artículos 31 y 32, la Ley 19 de 1976 artículo 11, la Ley 52 de 1977 artículo 83, la Ley 93 de 1983 artículo 75, entre otras disposiciones, que disponen que los saldos a favor del contribuyente deben devolvérsele, cuando no existan deudas a su cargo por ejercicios anteriores, caso en el cual deben aplicarse tales saldos a esas deudas en el orden legalmente señalado. Excepción a este condicionamiento general es la contemplada en el artículo 95 de la Ley 93 de 1983, que faculta a los contribuyentes del impuesto sobre la renta para ceder a su cónyuge no separado de bienes, los saldos a su favor por concepto de retención en la fuente, según la declaración tributaria del respectivo ejercicio. Surtido el traslado a las partes, la Dirección General de Impuestos Nacionales se opone a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: "De la lectura de la Orden Administrativa número 002 se deduce que la modificación parcial que se hace a la orden 0001 consiste en prohibir la compensación, traslado o aplicación de saldos créditos de un contribuyente a un tercero, lo cual deviene de las normas tributarias que tratan la materia..." entre las cuales analiza las siguientes:

Artículo 9o de la Ley 38 de 1969: ordena a la Administración devolver al contribuyente lo retenido en exceso, salvo que tenga saldos a su cargo, caso en el cual el sobrante se aplicará a la deuda más antigua, siempre que no sea objeto de reclamación. Artículo 17 parágrafo 29 de la misma ley: dispone aplicar los saldos por concepto de anticipo de sus deudas pendientes o devolverlos si no existen éstas. Ley 19 de 1976 artículo 11: reitera la orden de compensar dichos saldos y en caso de no existir otros a cargo del mismo contribuyente, devolverlos, vencido el término en que puede modificarse la liquidación privada. Artículo 32 del Decreto 2821 de 1974: fija el plazo para resolver la solicitud de devolución, previas las imputaciones de pagos hechos por el contribuyente y previas las compensaciones con saldos de otras cuentas del mismo. Decreto 3541 de 1983: los responsables del impuesto sobre las ventas tendrán derecho a devolución o a compensación con el impuesto de renta DEL MISMO CONTRIBUYENTE O RESPONSABLE, cuando sean productores de bienes exentos o exportadores. Concluye el delegado de la Dirección de Impuestos Nacionales, que la cesión de créditos en materia tributaria sólo está permitida entre cónyuges, según lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 93 de 1983. La compensación de deudas definida en el artículo 1714 del Código Civil opera sólo entre el contribuyente y el Estado, conforme a las leyes especiales de la materia. Por su parte el demandante en su alegato de fondo insiste en la ilegalidad en que

incurrió la Administración al impedir la cesión de créditos que, previas las imputaciones legales a deudas anteriores del mismo contribuyente resulte a su favor, pues no existe norma que la prohíba ni que impida que mediante dicha cesión se cancelen deudas de terceros por concepto de obligaciones tributarias, conforme a las normas generales sobre compensación. La señora Fiscal Sexta de esta Corporación en su concepto de fondo destaca los siguientes aspectos de la controversia: "En primer término debemos anotar que no es expresa la Orden Administrativa 0002 de 1985, respecto a la prohibición de aplicar saldos a favor del contribuyente para el pago de deudas de la misma naturaleza de su cónyuge o de terceros, pues ella se refiere únicamente al tema de la 'compensación' que jurídicamente es diferente al fenómeno de la cesión de créditos. La Orden Administrativa 0002 define qué se entiende por compensación y precisa que ésta puede operar, bien pasado un saldo a favor de un período gravable a otro de un mismo contribuyente, dentro de un mismo impuesto, o pasando un saldo a favor de un mismo contribuyente de un impuesto a otro. Sin embargo, teniendo en cuenta que en el punto 1-3 de la orden aclara que 'el término genérico para denominar la utilización de un saldo crédito a favor de un contribuyente es el de compensación, siendo empleados los de aplicación y/o traslado únicamente para fines de diferenciar los documentos fuente en los procesos ante el CIS y que al subrogar los numerales 3.2 y 3.3 de la Orden Administrativa 0001, no se refirió a la figura de aplicación de sobrantes' que

describe ésta, asumimos, como lo hace la accionarte, que tal fue el sentido de la modificación y sobre ella nos pronunciaremos". Considera la Fiscalía que la instrucción confunde los términos compensación, aplicación y traslado, lo que la lleva a diferenciar entre la compensación de deudas del contribuyente, la cesión de créditos de éste a terceros y la subsiguiente compensación, derivada de dicha cesión, para efectos de conceptuar que se debe acceder parcialmente a las súplicas de la demanda, anulando la orden administrativa, sólo en cuanto ella se oponga a la aplicación de saldos de retención a los cónyuges no separados de bienes que hayan sido cesionarios de ella. En los demás aspectos concuerda la representante del Ministerio Público con los argumentos del auto admisorio de la demanda y del alegato del representante de la entidad que profirió el acto impugnado, a los cuales agrega en su juicioso estudio los siguientes: "El artículo 20 de la Constitución Nacional enseña que los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución o de las leyes y los funcionarios públicos lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas; ello significa que mientras los particulares pueden hacer todo aquello que no les está prohibido, los funcionarios sólo pueden hacer aquello que la ley les permite". Dado que lo permitido en las normas que rigen la materia, respecto de los créditos que resulten a favor de un contribuyente por pagos en exceso de sus obligaciones tributarias, es devolver la suma previa compensación con las deudas del mismo

sujeto pasivo, por razón del mismo tributo o de otro administrado por las oficinas de Impuestos Nacionales, y que la compensación en este campo no opera como en el derecho privado, concluye la Fiscalía que la rió aplicación de saldos a terceros se violan los artículos que regulan la cesión de créditos en el Código Civil, invocados en la demanda, porque tales disposiciones, regulan relaciones de distinta naturaleza y el mismo estatuto excluye de ellas las reguladas por leyes especiales. Además, no se trata de prohibir la cesión sino de no efectuar compensaciones con terceros, excepto en el caso de cónyuges expresamente permitido en la ley. Las limitaciones que en la práctica surjan a la cesión de créditos para efectos del acto acusado, se originan en la legislación tributaria, reglamentación de derecho público que como tal prevalece sobre las normas del Derecho Civil. Concluye la Fiscalía: "Por las mismas razones no existe violación de los artículos 16 y 30 de la Constitución Nacional. El derecho de propiedad que cada contribuyente tiene sobre sus créditos no se desconoce ni tampoco se impide su cesión, lo que no se permite es el sistema de compensación que subseguiría a la cesión, pues, repetimos, no está autorizado por la ley y es incompatible con el manejo del recaudo de los impuestos establecido por las disposiciones legales".

Consideraciones de la Sala: La Orden Administrativa número 0002 de junio 27 de 1985, dirigida por el Director de Impuestos Nacionales a los Administradores Regionales, Jefes de Divisiones de Recaudo, Cuentas Corrientes y Contabilidad y

Recaudadores Locales, dice:

"Referencia: ACLARACION A LA ORDEN ADMINISTRATIVA N° 0001 DEL 12 DE

MARZO DE 1985.

19 MODIFICACION PARCIAL.

La presente Orden Administrativa modifica parcialmente y aclara la Orden Administrativa número 0001 del 12 de marzo de 1985, en los siguientes numerales: 39 Documentos Débito y Crédito que afectan la Cuenta Corriente del Impuesto de Renta y Ventas. Con el fin de evitar confusiones, de precisar mejor el significado y contenido de los documentos que afectan la cuenta corriente de renta y ventas y para facilitar su procesamiento interno se aclara que, el término genérico para denominar la utilización de un saldo crédito a favor de un contribuyente, es el de compensación, siendo empleados los de aplicación y/o traslado únicamente para fines de diferenciar los documentos fuente en los procesos ante el CIS. En consecuencia, los numerales 3.2 y 3.3 de la Orden Administrativa 0001/85 quedarán así: 3.2. COMPENSACIONES Io Definición: Utilización de un saldo a favor de un contribuyente para cubrir deudas de otras cuentas del mismo contribuyente.

3.3. CLASES DE COMPENSACION

1. Compensación dentro de un mismo impuesto; Pasar un saldo a favor de un período gravable a otro de un mismo contribuyente, dentro de un mismo impuesto.

NOTA. En el caso del impuesto sobre las ventas, esta clase de compensación puede presentarse únicamente en el evento en que un responsable del Régimen Bimestral (productores y/o exportadores con derecho a devolución) tenga en un bimestre, un saldo débito como consecuencia de un acto oficial de liquidación y

con un sobrante o saldo a favor de otro bimestre, pretenda cancelar aquél". Los puntos 2 y 3 de la orden regulan el trámite de las solicitudes de compensación en los impuestos de renta y de ventas. Finalmente se lee: "La presente Orden Administrativa deja sin ningún efecto los procedimientos que le sean contrarios contenidos en la Orden Administrativa 0001 del 12 de marzo de 1985". En el orden inicialmente planteado, se analizan los cargos que formuló el demandante contra la citada Orden Administrativa 0002 de 1985: A) Violación de los artículos 1959 a 1966 del Código Civil. Evidentemente la orden impugnada impide la compensación que hizo posible la orden 0001 de 1985, cuando dispuso el traslado de saldos créditos en la cuenta de un contribuyente a la cuenta del cónyuge de éste o a la de un tercero, disposición que suponía la cesión del crédito respectivo. Se concreta la controversia en decidir si con ello se restringió ilegalmente el derecho a la cesión de un crédito de que es titular el ciudadano y deudora la Administración, violando lo dispuesto en el Código Civil. Puesto que los artículos 1959 a 1966 del Código Civil regulan la transmisión de créditos personales de carácter civil, sus condiciones y efectos no resultan aplicables a la cesión de derechos sujetos a otras normas como expresamente declara el artículo 1966 citado. Siendo la obligación tributaria de creación legal, corresponde igualmente al legislador regular todas las relaciones jurídicas que surgen entre el impone el tributo. Los convenios entre particulares no son oponibles al Fisco. La Estado, el

contribuyente y los terceros, por efecto de la norma que recaudación de tributos implican el ingreso de fondos al erario público, cuyo manejo no puede efectuarse sino de conformidad con la ley. No pueden invocarse los preceptos del Código Civil para obligar a la Administración a reconocer efectos a la cesión de créditos, porque ella no puede actuar como acreedora o deudora según dichas previsiones sino de acuerdo con las normas de derecho público que rigen su actividad, en la cual se entrelazan aspectos administrativos, contables y obligacionales que escapan al campo de las regulaciones propias de las relaciones que surgen del acuerdo de voluntades en el derecho privado, caracterizado por el principio de la autonomía. B) Violación de los artículos 16 y 30 de la Constitución Nacional. El derecho del contribuyente sobre las sumas pagadas en exceso de lo que legalmente le corresponde no se desconoce en la orden impugnada. Ella se limita a corregir el error en que incurrió la anterior y establecer los trámites conforme a los cuales deben compensarse las deudas de un contribuyente con los saldos a su favor, o devolverse dichos saldos conforme a las normas sobre la materia. Consecuentemente no viola los preceptos constitucionales invocados, que obligan a las autoridades a proteger a las personas en sus bienes y amparar los derechos reconocidos en las leyes. C) Violación del artículo 120-3 de la Constitución Nacional. Dadas las. limitaciones constitucionales a la actuación de los funcionarios públicos y teniendo en cuenta las normas legales aplicables, invocadas ahora por el delegado de la Dirección de Impuestos Nacionales y analizadas igualmente por la

Representante del Ministerio Público, no cabe duda que la Orden Administrativa 0002 de junio 27 de 1985, vino a corregir la extralimitación en que incurrió el Director de Impuestos al disponer el traslado de saldos de la cuenta de un contribuyente a la de un tercero, distinto del cónyuge, mediante una cesión no prevista en las normas sobre extinción de las obligaciones tributarias, recaudo e imputación de fondos en poder de la Administración. En efecto, la Orden Administrativa 0002 de 1985 contiene instrucciones de carácter general tendientes a la aplicación de las normas que regulan la aplicación de saldos a favor del contribuyente o su devolución, de acuerdo con las facultades que al Director de Impuestos Nacionales le corresponden para efectos de definir los aspectos técnicos de su ejecución, según lo previsto en el artículo 3o acápite E) del Decreto 074 de 1976. La Sala comparte las apreciaciones de su Agente Fiscal, relativas al silencio que guarda la citada orden sobre la cesión que puede hacer el contribuyente de las sumas retenidas en exceso de su obligación definitiva, en favor de su cónyuge, lo cual dadas las definiciones que contiene, podría dar lugar al desconocimiento de lo dispuesto por el artículo 95 de la Ley 93 de 1983. En virtud de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Es legal la Orden Administrativa número 0002 del 27 de junio de 1985 dictada por

la Dirección General de Impuestos Nacionales, excepto en cuanto se oponga a la cesión permitida por el artículo 95 de la Ley 93 de 1983 que dispone: "Los contribuyentes del impuesto sobre la renta podrán ceder a su cónyuge no separado de bienes, los saldos a su favor por concepto de retenciones en la fuente, que resulten en su declaración tributaria". Cópiese, notifíquese y cúmplase. (La presente providencia se discutió y aprobó en la sesión de Sala de la fecha).

HERNAN GUILLERMO ALDANA DUQUE, PRESIDENTE; JAIME ABELLA

ZARATE, POLICAVPO CASTILLO DAVILA, CARMELO MARTINEZ CONN.

JORGE A. TORRADO T. Y SECRETARIO