CE-SEC1-387-EXP1983-N3900

DOCUMENTOS OFICIALES – Por regla general son públicos y por excepcion

reservados / PROCESO DISCIPLINARIO DE COMPETENCIA DE LA

PROCURADURIA GENERAL - Reserva / DOCUMENTOS CON RESERVA –

Jurisprudencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARIO ENRIQUE PEREZ Bogotá, D.E., veinticinco (25) de marzo (03) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número: Actor: DANIEL SAMPER PIZANO Demandado: Referencia: expediente 3900

En ejercicio del contencioso de anulación, el ciudadano Daniel Samper Pizano demandó ante esta Corporación la nulidad del telegrama número 221 de 30 de septiembre de 1981, originario del Procurador Regional de Barranquilla, dirigido al señor Alberto Donadío, de la Unidad Investigativa del periódico "El Tiempo" de esta ciudad. Como medida previa pidió que se decretara la suspensión provisional del acto administrativo impugnado. EL ACTO ACUSADO Su texto es de este tenor: "Atentamente refiérame su solicitud formulada julio 29 presente año e infórmale copias solicita de disciplinario contra exfuncionarios y exempleados Fábrica Licores Atlántico no puede (sic) expedírsele por existir en él documentos que reposan en proceso penal adelantase mismos hechos y con ello violase reserva sumario tal como dispone lo artículo 311 del Código de Procedimiento Penal".

LA DEMANDA

1. Como fundamentos de hecho de la acción el demandante presenta los

siguientes: "Con fecha 29 de julio de 1981, Alberto Donadio de la Unidad Investigativa del periódico El Tiempo solicita a Luis Mora González, Procurador Regional de Barranquilla que le fuera expedida una copia del expediente que contiene la investigación administrativa que esa oficina adelanta en la industria licorera del Atlántico (anexo 1). La petición fue formulada en el ejercicio de derecho de petición, consagrado en el Art. 45 constitucional, y con fundamento además en el Art. 320 de la Ley 4ª de 1913. "Con fecha 30 de septiembre de 1981, el Procurador Regional de Barranquilla respondió, por medio del telegrama 221, la solicitud formulada por la Unidad Investigativa. En su comunicación el Procurador Regional negó las copias solicitadas. "Ante la negativa del funcionario de la Procuraduría General de la Nación, la Unidad Investigativa acudió ante el asesor de prensa de la Procuraduría, quien consultó con el viceprocurador general encargado, Miguel Sánchez Méndez. Este último funcionario, en oficio del 15 de diciembre de 1981 (anexo 2) reitera la opinión del Procurador Regional según la cual se trata de documentos protegidos por la reserva del sumario. "El 18 de diciembre de 1981 (anexo 3) la Unidad Investigativa, aunque no comparte el criterio del señor viceprocurador general encargado, decidió solicitar al Procurador General de la Nación que fuera expedida copia de las piezas del expediente que no formen parte de un proceso penal. "El 22 de diciembre de 1981, el señor Procurador General de la Nación encargado

dispuso pedir al Procurador Regional de Barranquilla que fueran sacadas copias de las piezas no reservadas del expediente (anexo 4). "En breve la Procuraduría ha accedido a expedir copia de los documentos que no consideraba reservados. Pero en cuanto a las piezas que la Procuraduría estima amparadas por la reserva del sumario, ha sido imposible para la Unidad Investigativa que la Procuraduría expida copia de ellas".

2. El actor señala como violados por el telegrama cuestionado el artículo 320 del Código de Régimen Político y Municipal, que le concede derecho a toda persona para solicitar copias de los documentos que existan en las oficinas del orden administrativo, menos de los que tengan carácter reservado.

Al dar el concepto de la infracción de la mencionada norma, el accionante expresa: "De este modo se establece un principio general, que es ya verdad inconcusa en el panorama jurídico colombiano: Todos los documentos oficiales son públicos. Esa es la regla general, que responde, por lo demás, a la esencia de un sistema democrático y representativo de gobierno, y que se inspira en los principios que informan una administración reglada al igual que en la responsabilidad de los funcionarios públicos por acciones u omisiones sometidas al imperio de la Constitución y de las leyes. "En incontables sentencias el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha consolidado la vigencia práctica de la norma en comento, al disponer la nulidad de variados actos administrativos que en diferentes modalidades han pretendido coartar el derecho ciudadano de acceso a los documentos públicos. "En relación a la Procuraduría General de la Nación, en más de una ocasión el

Consejo de Estado ha sentenciado que sus expedientes son públicos, salvo algunas bien delimitadas excepciones. Por eso sorprende que una vez más la Procuraduría recurra a un argumento jurídicamente desgastado, como es el de ampliar la reserva sumarial penal a sus investigaciones administrativas, para denegar un derecho cuyo ejercicio ha sido detalladamente definido por la jurisprudencia. "En 1975 el Procurador General, por resolución, declaró reservados los negocios que cursen en esta oficina, y reservó su conocimiento a los funcionarios de la Procuraduría, al acusado y a su apoderado. Por resolución se estableció una reserva que se asemejaba, incluso en la redacción del texto a la reserva del sumario penal. El Consejo de Estado la declaró nula en su totalidad en sentencia del primero de septiembre de 1977 (expediente 2569 de la sección primera), por cuanto violaba "el artículo 320 del código de régimen político y municipal, ya que le imprime a los asuntos administrativos que en sus dependencias se tramitan el carácter de reservados, aplicando las normas de los artículos 304, 305, 309, 311,313, 314 del código de procedimiento penal, que se refiere a los sumarios". "En 1980 la Procuraduría impidió a la Unidad Investigativa de El Tiempo el acceso a un expediente que cursaba en la Delegada para la Contratación Administrativa. Argüía el Procurador que a los procesos disciplinarios les era aplicable la reserva de los artículos 311 y 314 del C.P.P. y otra disposición similar en ese entonces vigente para el Consejo Superior de la Judicatura. Acusaba ante el Consejo de

Estado esta decisión de la Procuraduría la suspensión provisional, por auto del 13 de noviembre de 1980, proferido dentro del expediente 3454 de la sección primera. Allí se dijo: 'La reserva es una excepción y, como tal, las normas que la establecen son de interpretación restrictiva y no admiten aplicación analógica, por lo cual no puede aplicarse a los procesos disciplinarios de competencia de la Procuraduría, ni los artículos 311 y 314 del C.P.P., ni el artículo 17 del Decreto 3266 de 1979 que se refiere al proceso penal, propiamente dicho, y al disciplinario de los funcionarios de la rama jurisdiccional de competencia del Consejo Superior de la Judicatura'. "La anterior providencia fue suplicada. Examinamos los argumentos del recurrente, fue confirmada la suspensión provisional en fallo de Sala de decisión que lleva fecha del 19 de diciembre de 1980". "De otro lado, si de un documento público que hace parte de un expediente de la Procuraduría se toma una copia para ser aportada a un expediente penal, no puede por ello predicarse que el documento que nació público muere secreto. ¿Por qué? porque la reserva es expresa, no analógica. Y sólo puede emanar de la ley, es decir de un acto del Congreso, o del Gobierno cuando ejerce facultades legales. No puede ser decretada por resolución o por otro acto administrativo de inferior jerarquía".

EL PROCESO

1. Con el argumento de que el acto acusado viola manifiestamente el artículo 320 de la Ley 4a. de 1913 porque no existe ley que expresamente establezca la reserva para los procesos disciplinarios de la Procuraduría, el demandante solicitó

la suspensión provisoria de tal acto, a lo cual accedió el Consejero Sustanciador por estimar que el telegrama extendía a los procesos disciplinarios de que conoce la Procuraduría General de la Nación la reserva asignada al sumario por el artículo 311 del Código de Procedimiento Penal y que, consecuencialmente, les confería a dichos procesos el carácter de actuaciones penales, del cual carecen. Contra el auto que decretó la suspensión provisional el señor Fiscal Primero del Consejo de Estado interpuso el recurso de reposición, ante el Consejero conductor del proceso, y el de súplica, ante los restantes miembros de la Sala, con base — entre otras razones— en que como en su nota de 18 de diciembre de 1981 (f.5) el demandante le solicitó al señor Procurador General de la Nación la expedición de copias del expediente mencionado, "a excepción de aquellas piezas que obran igualmente en un proceso penal". De esta manera "se produjo una modificación al acto inicial, a petición expresa de quien elevara la solicitud original", lo que equivale a un acto complementario. El recurso de reposición del señor Fiscal contra el auto sobre la suspensión provisional fue decidido adversamente, aduciéndose que como el acto impugnado es el telegrama de que se ha hecho mérito, no podía el juzgador adicionar la demanda, ni tampoco darle un carácter extra petita o ultra petita, sino circunscribir el enfoque a las pretensiones específicas de la acción. La anterior determinación fue confirmada por la Sala de Decisión, mediante esta conclusión lógica: "Pero el

documento en sí será reservado o no según el proceso a que pertenezca, y el funcionario que conozca del mismo tendrá que abstenerse de darlo a conocer si se trata de un documento que obra en el sumario, o deberá darlo a conocer si se trata de un proceso administrativo de los previstos por el art. 312 del C. de R. P. y M". LA VISTA FISCAL El señor Agente del Ministerio Público rindió concepto de fondo, en el que después de reiterar sintéticamente el criterio que expresó cuando se opuso a la suspensión provisional del telegrama incriminado en este proceso, termina solicitando que la Sala se atenga al planteamiento expuesto para decretar la referida medida cautelar. Todo lo anterior lo consigna en los siguientes apartes: "Se fundamentó por este Despacho la reposición, en una ineptitud sustantiva de la demanda, consistente en que la circunstancia objetiva del acto impugnado había cambiado, en consideración del cambio de la petición elevada a la Procuraduría General de la Nación (fl. 5), que hacía, como en efecto lo hizo, cambiar el objeto mismo de la petición, hasta el punto que hacía inocua e inepta la demanda. "En cuanto a la suspensión provisoria, este Despacho consideró, y lo sigue haciendo, que habiendo cambiado el objeto mismo de la solicitud y como tal, la resolución de la misma, pues como se puede apreciar en el segundo párrafo del oficio dirigido al señor Procurador General de la Nación (fl. 5). "... se sirva disponer la expedición de copias del expediente mencionado, a excepción de aquellas piezas que obran igualmente en un proceso penal... "(subraya la Fiscalía), no se

configuraba causal alguna o infracción que prima facie permitiera decretar la suspensión impetrada. "Aunque las condiciones siguen siendo las mismas, no obstante persistir la misma concepción planteada y que se reitera ahora por este Despacho, haciendo un análisis objetivo del expediente y viendo la realidad procesal, habida consideración de que en él existe una suspensión provisional del acto demandado, a ello se debe atener el H. Consejero proponente". CONSIDERACIONES DE LA SALA Como lo sostiene el actor, en el medio jurídico colombiano los documentos oficiales son, por lo general, públicos, lo que tiene su génesis en un sistema democrático. En cambio, la reserva de cierta clase de documentos y actuaciones, es la excepción. La amplitud que sobre el particular registra el panorama jurídico de nuestro país se halla instituida en el artículo 320 del C. de R. P. y M., que le concede a todo individuo el derecho de pedir copias de los documentos que se hallen en los despachos administrativos, condicionado a que no tengan carácter de reserva, los cuales —por cierto— son escasos. Los últimos están referidos, entre otros, a la etapa sumarial de los procesos penales, a actuaciones de la Superintendencia Bancaria, a documentos relacionados con la soberanía nacional y a las declaraciones de renta e impuestos complementarios, esta última levantada para unas informaciones que se pueden considerar como del orden interno de la Administración (Art. 1°, Ley la. de 1983). Esta enumeración se hace a título de información. Conforme al artículo 311 del C. P. P., el sumario es reservado y en su instrucción

solamente pueden intervenir el funcionamiento de instrucción, el juez de la causa y sus secretarios, el Agente del Ministerio Público, el procesado y su apoderado, el representante de la parte civil y los peritos. El artículo 313 del mismo Código prohibe expedir copias auténticas de las diligencias practicadas con las salvedades y condiciones que el mismo prevé. Ahora bien, el artículo 309 ibídem define el sumario como "la reunión de diligencias propias para comprobar el delito, las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se cometió, descubrir los autores o partícipes, conocer su personalidad, los motivos determinantes y averiguar la naturaleza y cuantía de los perjuicios ocasionados por la infracción. Pero si la prohibición se encuentra instituida expresamente en la legislación penal para los sumarios, no lo está en dicha legislación ni en otras regulaciones para los procesos disciplinarios a cargo de la Procuraduría. Precisamente por constituir la reserva una excepción, ella no se puede hacer extensiva por analogía. En cuanto a la afirmación del señor Fiscal en el sentido de que el escrito por medio del cual el demandante —aunque disintiendo— pidió la expedición de las copias no investidas de reserva genera un acto complementario, aseveración que soslayadamente reitera en su vista de fondo, se transcribe lo dicho cuando no se repuso el proveído que decretó la suspensión provisional: "La simple lectura de la demanda demuestra que el acto cuestionado en este proceso es el telegrama número 221 de 30 de septiembre de 1981, emanado del señor Procurador Regional de Barranquilla y de que es destinatario el señor

Alberto Donadío. Por consiguiente, no puede el juzgador adicionar la demanda, ni tampoco darle un carácter extra petita o ultra petita. Al contrario, le corresponde circunscribir el trámite y la decisión a las pretensiones de la acción, específicamente consideradas. Y en el presente caso la única pretensión radica en la nulidad de un acto concretamente singularizado y no en la de otro y otros casos. "Lo pedido por el señor Fiscal equivale a propiciar una futura sentencia extra petita y, como es sabido, a los jueces civiles y administrativos no les es permitido fallar extra o ultra petita, pues ello atenta contra el principio de la congruencia, el cual es definido por el tratadista Jaime Guasp como "la conformidad que debe existir entre la sentencia y la pretensión o pretensiones que constituyen el objeto del proceso, más la oposición u oposiciones en cuanto delimitan este objeto". Acorde con lo anterior, el Consejo de Estado ha sostenido constantemente que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es rogada y no oficiosa. Se agrega que el ordenamiento legal colombiano instituye una excepción frente a los fallos extra y ultra petita, concedida específicamente a los jueces laborales de primera instancia, basada en el carácter de orden público que poseen las disposiciones que regulan el trabajo humano, lo que hace irrenunciable los derechos y prerrogativas que de ellas emanan (art. 50 C. P. del T. )". El tema central de discusión en esta causa radica en definir si en los procesos disciplinarios de competencia de la Procuraduría General de la Nación existe

reserva, aspecto éste que se encuentra claramente precisado por la jurisprudencia reiterada y uniforme del Consejo de Estado. Una de ellas fue sentada en el auto de 3 de noviembre de 1980, confirmado por la providencia de 19 de diciembre del mismo año, que dice: "Impetra el demandante (suspensión provisional) esta medida cautelar por manifiesta violación del artículo 320 del C. R. P. y M., en cuanto sin existir disposición legal que establezca la reserva en los procesos disciplinarios ante la Procuraduría General de la Nación, se le negó el acceso a un expediente de esa índole que cursa en la Procuraduría Delegada para la contratación administrativa. "Según el artículo 320 que invoca el demandante los documentos y actuaciones oficiales sólo son reservados cuando expresamente la Constitución y la ley les han atribuido ese carácter. En relación con las actuaciones a que se refiere la decisión impugnada no existe norma expresa que consagre el sigilo. La reserva es una excepción y como tal, las normas que la establecen son de interpretación restrictiva y no admiten aplicación analógica, por lo cual no puede aplicarse a los procesos disciplinarios de competencia de la Procuraduría, ni los artículos 311 y 314 del C. P. P., ni el artículo 17 del Decreto 3266 de 1979 que se refieren al proceso penal, propiamente dicho, y al disciplinario de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional de competencia del Consejo Superior de la Judicatura". (Expediente No. 3454. Actor Alberto Donadio. Ponente, doctor Carlos Galindo Pinilla). Con referencia a las actuaciones administrativas de la Procuraduría, expresó esta

Sala en su sentencia de lo. De septiembre de 1977: "Asimismo, el acto del Procurador es igualmente ilegal e inconstitucional, porque también viola el artículo 320 del Código de Régimen Político y Municipal, ya que le imprime a los asuntos administrativos que en sus dependencias se tramitan el carácter de reservados, aplicando las normas de los artículos 304, 305, 309, 311, 313, 314 del Código de Procedimiento Penal, que se refiere a los sumarios". (Exp.

2569. Actor, Jaime Iván Velásquez. Ponente, doctor Miguel Antonio Cárdenas).

De todo lo anterior se desprende la conclusión de que debe accederse a las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oída la voz del señor agente del ministerio público.

FALLA: Declárase la nulidad del telegrama número 221 de 30 de septiembre de 1981, emanado del señor Procurador Regional de Barranquilla, dirigido al señor Alberto Donadío que es el acto materia de acusación.

Copíese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada el veinticinco de marzo de mil novecientos ochenta y tres.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, NO ASISTIO; JACOBO PEREZ ESCOBAR,

MARIO ENRIQUE PEREZ, ROBERTO SUAREZ FRANCO

LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO