CE-SEC1-433-1986-10-17

GOBERNADORES Delegaciones recibidas del Presidente de la República.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: GUILLERMO BENAVIDES MELO Bogotá, D. E., diecisiete (17) de octubre (10) de mil novecientos ochenta y seis (1986)

Radicación número:

Actor: MOVIMIENTO GNOSTICO CRISTIANO UNIVERSAL DE COLOMBIA

Demandado: Proyectó: Doctor Luis Miguel Quiñones, Magistrado Auxiliar.

Referencia: Expediente N° 323. Actor: Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia. Se resuelve recurso de apelación.

La Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado procede a desatar el recurso de apelación interpuesto por el actor, a través de apoderado, contra la providencia de fecha 11 de marzo de 1986, mediante la cual la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, como Juez de primera instancia, inadmitió la demanda de nulidad propuesta por el mandatario judicial del "Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia", por hallar caducada la acción.

I. Antecedentes En desarrollo del mandato que le confirió el ciudadano Joaquín Enrique Amórtegui Balbuena en su calidad de representante legal del "Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia" (fol. 1), el abogado Guillermo Valencia Naranjo acudió en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 84 del C.C.A. ante el Tribunal Administrativo de Risaralda en demanda de la declaratoria de nulidad de la Resolución número 0032 que con fecha 27 de enero de 1982 profirió el

Gobernador del Departamento de Risaralda, por medio de la cual se le concedió personería jurídica a la entidad denominada "Movimiento Gnóstico Cristiano Universal del Departamento de Risaralda", con domicilio en Pereira, se reconoció al señor Francisco Joel Gómez Marulanda como representante legal del ente y ordenó inscribirlo como tal en los libros respectivos, a la vez que dispuso publicar la resolución en el periódico oficial de la mencionada sección territorial (fols. 2, 3 y 18). La demanda (fols. 114 a 120) también cobija la nulidad de los siguientes "Actos complementarios" de la Resolución 0032 de 1982, emanados de la Gobernación Departamental de Risaralda: a) De la Resolución número 1493 de 20 de octubre de 1983, por la cual el mencionado mandatario departamental negó la revocatoria directa de la Resolución 0032 de 1982; b) De la Resolución número 1981 de 23 de noviembre de 1984, mediante la cual la Gobernación "Inscribió como Presidente y consecuencialmente como representante legal del 'Movimiento Gnóstico Cristiano Universal del Departamento de Risaralda' al señor Carlos Julio Restrepo Huertas", y c) De la "publicación que se hizo de la mencionada Resolución (0032/82) en la 'Gaceta Departamental de Risaralda', órgano de publicación de los actos de gobierno de dicha circunscripción, correspondiente al 15 de febrero de 1982". (V.: fols. 20 a 23, 24 y 18, en su orden). La demanda en cuestión fue presentada personalmente por el apoderado de la

actora ante la Secretaria del Tribunal Administrativo de Risaralda el día 5 de marzo del año en curso (V.: fol. 120, vto.).

II. La providencia apelada A folios 121 y 122 del informativo aparece la providencia de 11 de marzo de 1986, materia del recurso de apelación que se desata, por la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda, en Sala de Decisión, resuelve que "Por estar caducada la acción NO SE ADMITE la demanda".

Este proveído apelado es breve y preciso al expresar lo siguiente: "A pesar de que la acción aquí instaurada se la denomina, en la demanda, de 'nulidad', bien claro aparece en el contexto de ésta que se trata de un acción de restablecimiento del derecho: pues se refiere a una pretensa vulneración del derecho de propiedad. Tanto que, la Administración, con buenas razones, se negó a revocar directamente el acto acusado ubicándolo dentro de los creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, actos estos sólo susceptibles de revocación directa (cuando son expresos, como el de autos) en la medida en que exista consentimiento expreso y escrito del respectivo titular del derecho (art. 73 C.C.A. y, antes art. 24 Decreto 2733 de 1959), e impugnable ante la jurisdicción contencioso administrativa por la vía de la acción de restablecimiento del derecho. Como el término de ejercicio válido de dicha acción ha precluido (tal término es de cuatro meses según el inciso 2o del artículo 136 C.C.A.) ya que el acto impugnado se profirió el 27 de enero de 1982 y la demanda

fue presentada el 5 de marzo de 1986, se impone la inadmisión de la misma".

III. La impugnación apelatoria Dentro del término hábil el Procurador Judicial de la demandante, en escrito que obra a folios 123 a 125, interpuso ante el Tribunal de origen, en ataque mixto y concurrente, "recurso de reposición y en subsidio el de apelación, en contra del auto que declaró inadmisible la demanda" y sustentó los citados recursos coetáneamente diciendo lo que en forma abreviada se apunta en seguida: a) Que la acción incoada "dice relación con la acción pública de nulidad o acción popular, consagrada en nuestro actual C.C.A. en su artículo 84" y que "de ninguna manera se solicita el restablecimiento del derecho de la entidad demandante", pues esta "petición no solamente sería improcedente, sino inocua, puesto que la personería jurídica la tiene desde el año de 1961"; b) Que "no se trata en el fondo de proteger derechos particulares del 'Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia', sino en la tutela de actos legalmente expedidos" a los que se debe someter específicamente la gobernación risaraldense; c) En su apoyo transcribe parte de lo que se dice en una obra; y d) Que el artículo 84 del C.C.A. se refiere en forma genérica a la acción de nulidad de los actos administrativos, "sin hacer excepciones de ninguna naturaleza", salvo en cuanto habla de su procedencia respecto de "actos de carácter definitivo, excepcionalmente contra los preparatorios, de trámite y de ejecución en los casos de los artículos 50, 81 y 153".

En consecuencia pide el impugnador que se revoque el auto confutado y en su

lugar se admita la demanda y se le imprima el trámite de ley. Y concluye: "En subsidio, interpongo el recurso de apelación para ante el Honorable Consejo de Estado" (Subrayas fuera del texto). Mediante providencia de abril 22 último (fol. 126), el a quo niega el recurso de reposición por cuanto la providencia inadmisoria de la demanda no es susceptible de tal medio impugnatorio y "concede el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiria" (Subrayado). Por auto de 10 de junio de 1986 se admitió erróneamente dicho recurso subsidiario de apelación y se dispuso darle el trámite de rigor (fol. 130).

IV. Consideraciones En seguida se tocarán los siguientes puntos, en orden a despachar la recursiva acusación subsidiaria: a) Incompetencia del Tribunal Administrativo de Risaralda para conocer de la demanda propuesta; b) Competencia del Consejo de Estado; c) Improcedencia del recurso subsidiario; d) Nulidad de la actuación surtida, y e)

Decisión.

IV. a) Incompetencia del a quo Dice el considerando final de la Resolución 0032 de 1982 acusada "Que el ordinal n) del artículo Io del Decreto 2703 de 1959, confirió a los gobernadores la facultad de otorgar Personería Jurídica a instituciones como la que aquí se trata". Este Decreto 2703 de 3 de octubre de 1959 tiene como epígrafe o enunciado "por el cual se delegan unas funciones en los gobernadores de los departamentos" y su artículo primero dispone: "El Presidente de la República podrá delegar en los

gobernadores de los departamentos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 135 de la Constitución Política, las siguientes funciones: Primeramente es preciso determinar quién tiene la competencia legal para conocer de la acción de nulidad propuesta contra un acto administrativo como el aquí cuestionado, dictado por el Gobernador del Departamento de Risaralda en desarrollo o cumplimiento de la delegación expresa que le confirió el Presidente de la República: si el Tribunal Administrativo de dicho repartimiento territorial, en única o en primera instancia, o bien el Consejo de Estado en única instancia. Al efecto es necesario aclarar lo siguiente: De conformidad con el literal h) del artículo 32 del Decreto número 528 de 1964, dictado por el Presidente de la República "sobre organización judicial y competencia", "Los Tribunales Administrativos conocen: 1°) En única instancia: (...) h) De los juicios de nulidad contra las decisiones de carácter departamental, intendencial o comisarial que deban someterse para su validez a la aprobación de autoridad superior o que hayan sido dictadas en virtud de delegación de funciones hechas por la misma". Ante esta disposición acabada de transcribir, sin la menor duda el Tribunal Administrativo de Risaralda, de estar vigente la norma, tendría adscrita la competencia para atender y fallar en única instancia el negocio a que se refiere la providencia que ha venido al Consejo de Estado en apelación y, consecuencialmente, esta Corporación sería incompetente para conocer en segunda instancia de dicho recurso. Pero tal disposición transcrita no se encuentra en vigencia desde el 29 de febrero de 1984, comoquiera que desde el 19 de

marzo de 1984 entró a regir el nuevo Código Contencioso Administrativo adoptado mediante el Decreto extraordinario número 1 de 2 de enero de 1984, según lo expresa su artículo 29 —que sigue inmediatamente al artículo 268 del Códice que adopta y éste en su precepto 128 entrega la competencia al Consejo de Estado para conocer privativamente y en única instancia de los procesos de nulidad en los actos administrativos del orden nacional expedidos por cualquiera de las ramas del poder público (como en el presente caso, según los planteamientos del actor en su demanda, acogidos indirectamente por el a quo) y de los procesos de restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden nacional, de conformidad con lo prevenido en los numerales 1) y 3), respectivamente, del mencionado artículo 128. Hay que advertir, para reafirmar lo acabado de anotar, que la H. Corte Suprema de Justicia en la Sala Plena decidió, mediante sentencia número 92 del 30 de agosto de 1984, con ponencia del Magistrado Manuel Gaona Cruz (q.e.p.d.) que el artículo 263 del nuevo C.C.A. es exequible en cuanto deroga expresamente al prenombrado artículo 32 del Decreto 528 de 1964, cuyo literal h) se transcribió más arriba. Este punto sobre la incompetencia del Tribunal de origen en el caso sub júdice se complementa y empata con el punto que en seguida se verá, referente a la competencia del Consejo de Estado para conocer privativamente y en única instancia del asunto en cuestionamiento.

IV. b) Competencia del Consejo de Estado

Incuestionablemente el de la competencia es un factor o elemento esencial del proceso o, mejor aún, presupuesto procesal sine qua non, tanto para la iniciación, como para la prosecución y decisión del mismo; la competencia emana directamente de la ley, sea formal o material; debe el legislador adscribir la competencia en forma clara y de todas maneras expresamente; las disposiciones legales que determinan o fijan la competencia son de orden público; no es admisible la interpretación analógica en campos de la competencia, toda vez que ésta ha de ser interpretada de manera restrictiva; o, sintetizando, de acuerdo con el tratadista Gabriel Rojas Arbeláez (Vid.: "El Espíritu del Derecho Administrativo", Edit. Temis, Bogotá, 1972, p. 141): "El primer requisito para que un acto sea válido, es la competencia del funcionario. Competencia es, en derecho administrativo, la facultad que tiene un funcionario para ejercer la jurisdicción en un caso determinado". Tal competencia, para el caso sub lite, la tiene de manera privativa y en única instancia el Consejo de Estado, pues los atributos o predicados que se dejan dichos —aparte de otros más todavía que se podrían agregar—, concitan para que, frente a lo dispuesto en el artículo 128-1-3 del C.C.A. antes indicado, en concatenación con el literal n) del artículo 19 del Decreto 2703 de 1959, sobre delegación de funciones, en que se apoya la Resolución 0032 de 1982 demandada, según su último considerando, como atrás se vio, sea esta Corporación la competente para conocer de la demanda de nulidad intentada contra los actos materia de acusación, bien sea que ésta se intente con base en la

acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., o ya a través de la acción establecida en el precepto 85 ibídem. Este previsto en el Decreto 2703 de 1959 es el típico caso de desconcentración administrativa en nuestro ordenamiento administrativo, que consiste en el "otorgamiento de poderes decisorios, de competencia para manejar un servicio nacional, a funcionarios que en la respectiva entidad territorial tienen el carácter de agentes del gobierno central o que al respecto obran en tal calidad, lo que implica falta de autonomía regional en la administración del servicio. Este sigue siendo nacional..." (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 10724, actor Guillermo León Giraldo R., fallo de 14 de mayo de 1985, Ponente: Consejero Joaquín Vanín Tello). O, como dice el tratadista Jaime Vidal Perdomo, "La desconcentración (...) es el traslado de competencias del poder central, no hacia las entidades o funcionarios descentralizados, sino a sus agentes localizados en las provincias y para la atención de necesidades o servicios de carácter nacional y no local (...) el propósito es descongestionar el cúmulo de tareas que corresponden a los ministros, por ejemplo, y satisfacer un rápido diligenciamiento de los asuntos administrativos (...). El Decreto 2703 de 1959, dictado en ejercicio de las facultades contenidas en la Ley 19 del año anterior, es una manifestación clara del fenómeno de la desconcentración; las materias sobre las cuales versa este traslado de competencia hacia los gobernadores están expuestas principalmente en el artículo 19 del decreto" (V.: "Derecho Administrativo", 8° ed., Edit. Temis,

Bogotá, 1985, pp. 65-66). No es menester hilar luengas disquisiciones para determinar que, en uso o desarrollo de la pertinente delegación, es el mismo delegante quien está actuando mediante su delegado, es aquel delegante quien actúa o está cumpliendo sus funciones que ha delegado, a través de quien recibe tal delegación funcional o, lo que es lo mismo, el dueño o titular de las funciones, gracias a la figura jurídica de la delegación, actúa por conducto de interpósita persona o funcionario que cumple la actuación en nombre del delegatorio o delegante, con base, obviamente, en disposición legal expresa, porque como lo indica G. Vedel, "la delegación no es posible si no existe un texto, legislativo o reglamentario (dice él), que permita concederla". (V.: "Derecho Administrativo", trad. de la 6a ed. francesa, Edit. Aguilar, Madrid, 1980, p. 155). Para el caso sub examine, el delegado (gobernador) está desarrollando funciones propias del delegatorio o delegante (el Presidente de la República), gracias a la delegación dada por el literal n) del artículo 19 del Decreto 2703 de 1959, por lo cual el jefe de la administración seccional en su calidad de agente del Presidente de la República o Gobierno central, está cumpliendo funciones de carácter nacional o, en palabras del artículo 29 del citado Decreto 2703 de 1959, "teniendo en cuenta que el gobernador reemplaza al Presidente de la República", que motiva, entre otras cuestiones, que no exista recurso de apelación contra los actos

del gobernador delegado, por lo cual la competencia a que nos venimos refiriendo radica incuestionablemente en el Consejo de Estado en única instancia, comoquiera que, para expresarlo en palabras de J. P. Benoit, el asunto sub lite se alimenta o sustenta en "un bloque de competencia bien delimitado". "En consecuencia, los actos que dicte (dicho Gobernador) y que versen sobre la materia delegada, son actos del orden nacional y su control jurisdiccional corresponde, en única instancia, al Consejo de Estado cuando, como en el presente caso, no tengan cuantía..." (C. de E., Sala Contencioso Administrativa, Sección Primera, auto de 6 de noviembre de 1979, Actor: Miguel Angel Laverde Gallego, Expediente No. 3188, Ponente: Consejero Mario Enrique Pérez V.). Así, pues, con fundamento en los artículos 165 y 267 del C.C.A. y 152-2 y 157 del C. de P. C, por falta de competencia del Tribunal de origen, ha de decretarse la nulidad de lo actuado a partir del auto materia de apelación, inclusive.

IV. c) Improcedencia de la apelación subsidiaria Vimos antes que el actor atacó el auto de 11 de marzo de 1986 del a quo simultáneamente a través de dos recursos en el mismo escrito: en reposición y en apelación subsidiria. También se vio que el Tribunal de origen, por no ser susceptible de reposición el auto inadmisorio de la demanda, negó tal recurso, pero concedió la apelación subsidiaria. Y también sin observar la subsidiariedad de la apelación interpuesta, fue admitido este recurso en el Consejo de Estado.

Ante el mandato expreso del artículo 181 del C.C.A., según el cual el recurso de apelación contra el auto inadmisorio de la demanda "deberá interponerse directamente y no como subsidiario de la reposición" y asimismo ante el principio conforme al cual las providencias ilegales no obligan al Juez o Tribunal, la nulidad enunciada atrás cobija naturalmente a toda la actuación surtida y, por ende, envuelve al último proveído de admisión del recurso de apelación propuesto de manera subsidiaria al de reposición.

IV. d) Nudidad de la actuación De conformidad con lo expuesto en los puntos precedentes sobre incompetencia del Tribunal de origen para conocer de la demanda intentada, la competencia del Consejo de Estado para avocar su conocimiento en única instancia y la improcedencia del recurso de apelación como subsidiario del de reposición, ha de ser decretada la nulidad en que se encuentra inmersa la actuación surtida.

En consonancia con las consideraciones que anteceden y de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 143 del C.C.A., en el evento de que se observe u ocurra "falta de competencia" para conocer de la demanda presentada, "se ordenará enviar el expediente a la corporación que fuere competente". Procede, pues, el decreto de la mentada nulidad y la remisión del expediente al Tribunal ante el cual, aunque incompetente para conocerla, se presentó la demanda.

IV. e) Decisión Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Resuelve: Primero. Reconocer al abogado Guillermo Valencia Naranjo como apoderado

especial del "Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia", conforme al mandato conferido. Segundo. DECRETAR LA NULIDAD DE LA ACTUACION CUMPLIDA en este expediente (folio 121 en adelante). Tercero. En firme esta providencia, remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha.

GUILLERMO BENAVIDES MELO, MIGUEL BETANCOURT REYT SAMUEL

BUITRAGO HURTADO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ.

VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO