CE-SEC1-447-1986-11-13

CONTRALORIA DEPARTAMENTAL - VETO DE NEGOCIOS JURIDICOS La función de una Contraloría es ejercer la vigilancia fiscal; y que en razón de ella pueda incluso vetar la celebración de negocios jurídicos que estime ilegales. Suspéndense provisionalmente los artículos 4°, inciso Io parágrafo 1°, 5°, 6° y 7° de la Resolución 025 de 13 de mayo de 1986, expedida por la Contraloría General del Departamento del Quindío.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MIGUEL BETANCOURT REY Bogotá, D. E., trece (13) de noviembre (11) de mil novecientos ochenta y seis (1986)

Radicación número:

Actor: JOSE JESUS LAVERDE OSPINA

Demandado: Proyecto redactado por el Magistrado Auxiliar Doctor Humberto Beltrán Achury.

Expediente N° 390. Ya que el anterior recurso de apelación de la parte demandante se ha interpuesto y sustentado oportunamente, se admite y decide de plano, según lo ordena el artículo 213 del C.C.A. La providencia recurrida Trátase del auto de fecha 31 de mayo de 1986, dictado por el Tribunal Administrativo del Quindío, en acción de simple nulidad promovida por el ciudadano José Jesús Laverde Ospina, que admitió la demanda sin acceder empero a la suspensión provisional solicitada. Examina el Tribunal, como actos acusados, los artículos 4° inciso 1°, parágrafos 1°, 5°, 6° y 7° de la Resolución número 025 expedida el día 13 de mayo de 1986

por la Contraloría General del Departamento del Quindío, y como disposición violada, la contenida en el artículo 17 de la Ley 03 de 1986, y llega a concluir, en síntesis, que en una simple confrontación de los respectivos textos escritos no es perceptible, prima facie, la violación alegada, mientras que por el contrario halla en las actuaciones del contralor departamental un ejercicio normal del control fiscal "... con miras a dar mejor organización a las funciones que le han sido encomendadas sin que pueda decirse, con absoluta certeza, que está directamente interviniendo en actos que competen a otras autoridades departamentales..." De otra parte, se abstiene de estimar el oficio número 0967 del 14 de mayo de 1986, suscrito por el mismo contralor, por considerar que dicho acto no ha sido atacado por el actor en la demanda... ", no obstante obrar copia del mentado oficio y aparecer relacionado y controvertido en siete folios distintos del libelo. Transcribió así el actor los actos acusados: "Artículo 4° Toda erogación con cargo al Tesoro de la Caja de Previsión Social del Quindío, ya sea de Fondos Comunes, Fondos Pensionados, Fondos Cesantías, o cualquier otro fondo de Destinación Especial o Caja Menor, deberá ser previamente refrendado por la Auditoría de Colegios y Entidades". "Parágrafo 1. Las órdenes de suministro, de Trabajo y/o de publicidad, deberán ser previamente refrendadas por la Auditoría de Colegios y Entidades". "Parágrafo 2" "Artículo 5° Para garantizar un eficiente ejercicio del control fiscal sobre los

diversos fondos, se restablece la firma del Auditor en los cheques girados por la Entidad". "Artículo 6° Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo anterior, el Auditor de Colegios y Entidades de Armenia, firmará conjuntamente con los funcionarios designados por la Caja de Previsión, todos los cheques que deban girarse para la buena marcha de la Entidad". "Artículo 7° Para la firma de cualquier cheque deberá verificarse en el Libro de Bancos respectivo la disponibilidad a efecto de que no se gire sobre saldos inexistentes o en exceso de saldos disponibles" (sic). Del mismo modo, el Oficio 0967 de 1986: "Señores "Banco de Occidente "Armenia. "Me permito comunicarles que el señor Rubén Darío García Rodríguez, Auditor de la Contraloría General del Departamento ante Entidades y Colegios, quien actuará como tercer girador, está autorizado por este despacho para llevar a cabo el registro de su firma en la cuenta corriente número 031-01672-8 'Fondos comunes - Caprequindío' y a girar sobre ella". "Lo anterior, dando cumplimiento a la Resolución Reglamentaria número 025 de mayo 13 de 1986, emanada de esta Contraloría".

Y las disposiciones violadas: "Artículo 17. Las Contralorías sólo ejercerán como funciones administrativas las inherentes a su propia organización. Por tanto, no podrán intervenir en la formación y elaboración de los actos que corresponda expedir a otras autoridades departamentales". (Las subrayas son del libelista).

II. La sustentación de alzada Se resume en que, a juicio del actor, el contralor departamental quebrantó

prohibiciones expresas de la Ley 03 de 1986, al ordenar que funcionarios de la contraloría ejecutaran actos netamente administrativos, como la refrendación de operaciones internas de la Caja de Previsión Social del Quindío y el giro de cheques sobre fondos propios de la misma entidad, dentro de una inadmisible modalidad de "coadministración", según dice, ya que sólo el gerente de esa institución dispone de facultades para ordenar su gasto público, además de que el "tercer girador", o sea, el auditor de la contraloría, tendría que actuar como un verdadero responsable de manejo pero sin garantía alguna y vendría a ser fiscal de sus propios actos.

III. Las consideraciones de la Sala En multitud de decisiones se ha pronunciado esta corporación acerca de la naturaleza y limitaciones del control fiscal, cuyo antiguo origen legal y constitucional tendría que haber dado un margen suficientemente amplio para su cabal comprensión.

Mas como lo que aquí se ventila es si se ha acertado, o no, en la denegación de la medida provisoria, se deben eludir la profundidad en el análisis y las digresiones en torno de los hechos, conforme a otra reiterada jurisprudencia, y limitar el estudio de los actos atacados y de las normas violadas a la "sencilla comparación" que prescribe el artículo 152 del C.C.A. Pues bien, si el texto del artículo 17 de la Ley 3 de 1986 es claro en cuanto a que la intervención "en la formación y elaboración de los actos que corresponde expedir a otras autoridades departamentales" está vedada a las contralorías, por

tratarse de funciones típicamente administrativas, y es notorio para la sala que la "refrendación" de erogaciones y órdenes de suministro, trabajo o publicidad y el giro de cheques son actos administrativos, percíbese, a primera vista que la resolución acusada al disponer que sean funcionarios de la contraloría departamental quienes los realicen o ejecuten, en una entidad diferente de la propia contraloría, dista de haberse limitado a proveer sobre simples operaciones de control previo o perceptivo, para ordenar una intervención directa y prácticamente discrecional que se concreta a la "formación y elaboración" de tales actos, de donde surge la manifiesta violación de los preceptos señalados por el actor: repetidamente ha explicado el Consejo de Estado que la función de una Contraloría es ejercer la vigilancia fiscal; y que en razón de ella puede incluso vetar la celebración de negocios jurídicos que estime ilegales, v. gr., por carecer la entidad vigilada de la partida presupuestal necesaria; pero que en forma alguna puede convertirse la Contraloría en dependencia pagadora de la vigilancia ni en coautora (así sea con el nombre de "refrendadora") de los negocios jurídicos de la entidad fiscalizadora. No fue, pues, bien denegada por el tribunal la suspensión provisional; como no fue acertado decir que el oficio de instrucciones de la contraloría al banco donde tiene su cuenta corriente la institución fiscalizadora no hubiera sido demandado, si tal comunicación aparece en la relación de actos acusados, se reproduce en copia autenticada y en el libelo se explican los correspondientes cargos en su contra (fols. 1, 2, 4, 10, 12, 13 y 14).

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Resuelve: Revócase el párrafo final, parte resolutiva, del auto apelado y en su lugar se dispone: Suspéndense provisionalmente los artículos 4°, inciso Io, parágrafos 1°, 5°, 6° y 7° de la Resolución número 025 de fecha 13 de mayo de 1986, expedida por la

Contraloría General del Departamento del Quindío. Suspéndese provisionalmente, así mismo, el oficio número 0967 de 14 de mayo de 1986, suscrito por el señor contralor general del citado departamento. Ejecutoriada la presente providencia, vuelvan los autos al Tribunal de origen. Notifíquese. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha siete de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, GUILLERMO BENAVIDES MELO, SIMON

RODRIGUEZ RODRIGUEZ, MIGUEL BETANCOURT REY.

VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO