CE-SEC1-453-EXP1986-N194

ALCALDES MUNICIPALES - Reglamentos secundarios / REGLAMENTOS

PRIMARIOS Y SECUNDARIOS

(Artículo 9o del Código Nacional de Policía). Contempla la disposición los llamados reglamentos primarios que son de competencia exclusiva de las Asambleas y Concejos y, por oposición de los secundarios, que pueden dictar los gobernadores y los alcaldes, mas sólo para lograr la cabal aplicación de los primeros, a los cuales por ende deben estar subordinados, sin que puedan desnaturalizar la índole de su contenido. Declárase la nulidad del Decreto 071 de 27 de marzo de 1984 dictado por el Alcalde del Municipio de Cúcuta "Por el cual se congela la expedición de licencias de funcionamiento a ciertos juegos permitidos". ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES. Reglamentos primarios. CONCEJOS MUNICIPALES. Reglamentos primarios. GOBERNADORES. Reglamentos secundarios.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E., veinticinco (25) de noviembre (11) de mil novecientos ochenta y seis (1986) Radicación número: 194

Actor: ELIAS JAIMES CASTILLO

Demandado: Proyectó: Doctor Nelson Zuluaga Ramírez. Magistrado Auxiliar.

Referencia: Expediente Nº 194. Actor: Elias Jaimes Castillo.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el ciudadano Elias Jaimes Castillo en este proceso sobre nulidad del Decreto número 071 de 27 de marzo de 1984 dictado por el Alcalde Municipal de Cúcuta, contra la sentencia de febrero 17

de 1986 proferida por el Tribunal Administrativo del Departamento Norte de Santander.

Antecedentes: En libelo presentado el 28 de junio de 1985, solicitó el mencionado demandante, en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 84 del C.C.A., la declaratoria de nulidad del Decreto número 071 de 27 de marzo de 1984, por el cual el Alcalde Municipal de Cúcuta dispuso textualmente: "Artículo Primero. Congélase la expedición de licencias de funcionamiento a juegos permitidos, como Bingos, Loterías, de precisión, juegos de maquinitas electrónicas, en toda el área del Municipio de Cúcuta. "Artículo Segundo. Esta congelación rige a partir de la fecha de expedición y publicación del presente decreto. "Artículo Tercero. El Concejo y el Ejecutivo considerarán la oportunidad para levantar esta medida, cuando el desajuste económico y social que vive la región lo permitan".

Refiere el demandante que el Alcalde del Municipio de Cúcuta basándose en consideraciones de tipo monetario, que afectaron desfavorablemente la economía de las regiones fronterizas con Venezuela, profirió el acto acusado, no obstante carecer de "competencia alguna para ordenar la suspensión de la tramitación de licencias de funcionamiento de juegos permitidos".

Como normas violadas se citan: "1. Constitución Política de Colombia, artículos 2, 16, 17, 20, 30, 32, 76 ordinales 1 y 2 y el 187-9. "2. Decreto 1355 de 1970, artículos 1, 2, 5, 6, 7 y 9 inciso único, 103 y 108.

"3. Ley 58 de 1982, artículo 3. "4. Decreto 01 de 1984, artículos 2, 3, 6 y 7. "5. Ordenanza número 82 de 1962, Código de Policía del Departamento Norte de Santander, en sus artículos 188, 189 y 190". El concepto de la violación de las normas constitucionales lo plantea en los términos que se transcriben: "Al dictar el decreto acusado, por el cual suspende la tramitación de licencias de funcionamiento de juegos permitidos, el Alcalde de Cúcuta vulneró en forma ostensible, frontal, el artículo 2 en cuanto nuestra Constitución señala que los poderes públicos se ejercerán en los términos que el estatuto fundamental prescribe: el 16, en cuanto las autoridades están instituidas para asegurar la protección a la propiedad privada, entre otros fines, y no para impedir su goce y porque además viola la igualdad de las personas privadas ante la ley al permitir el funcionamiento de establecimientos para explotar los juegos no prohibidos e impedir el funcionamiento de otros; de contera desconoce el derecho a trabajar de quienes deseen dedicarse a esta actividad de los juegos permitidos (art. 17), se hace acreedor a la responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones públicas que corresponde al Alcalde (art. 20); se impide el uso y goce en establecimiento público de la propiedad de artículos o bienes que constituyan juegos permitidos (art. 30); se hace írrito el canon (art. 30) que garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada y se usurpa la competencia que para dictar los reglamentos de Policía tiene el Congreso (artículo 76, ordinales 1, 2, 24) y al que

subsidiariamente, para completar, tienen las Asambleas (art. 187-9)". En desarrollo del concepto de la violación de las normas legales, sigue exponiendo: "Desconoce lo preceptuado en el Código Nacional de Policía, pues la policía y las normas de policía tienen como objetivo asegurar y no impedir el ejercicio de los derechos, como el de explotar negocios dedicados a los juegos permitidos; porque la policía y sus normas sólo tienen como objeto la 'prevención y la eliminación de las perturbaciones a la seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad pública, ninguna de cuyas causas se da en la norma acusada de ilegalidad (arts. 1 y 2, Decreto 1355/70) porque 'las normas y los servicios de policía son medios para prevenir la infracción penar, conforme lo señala textualmente el artículo 5 y no para impedir el ejercicio de actividades lícitas. Y además, porque, conforme lo dispone el artículo 6 tbídem, ninguna actividad de policía puede contrariar a quien ejerza su derecho sino a quien abuse de él Conforme al inciso único del artículo 9, los alcaldes no pueden expedir normas de conducta no contenidas en las ordenanzas o acuerdos".

Dice finalmente: "Por último, desconoció el decreto del Alcalde examinado lo establecido para el otorgamiento de permisos por el Código de Policía de Norte de Santander —Ordenanza número 82 de 1962— en los artículos 188, 189 y 190 en cuanto disponen que, llenados ciertos requisitos, las autorizaciones de funcionamiento deben otorgarse y no negarse o suspenderse".

Puso el Tribunal fin a la primera instancia con su sentencia de febrero 17 del año

en curso, denegatoria de las súplicas de la demanda, pues en su sentir los artículos 19 y 20 del Código de Policía de Norte de Santander facultaban al Alcalde para una determinación como la tomada en el acto acusado. Concepto fiscal Concluye el señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo que "el acto acusado viola algunas de las normas invocadas por el actor, inclusive el artículo 187 numeral 9 de la Constitución, que hacen que ella sea anulada", conclusión que apoya en las razones que se transcriben: "En efecto, la sentencia fundamenta su aserto, en normas de un nuevo Código de Policía cuya prueba no aparece en el plenario; pero aún en el evento de que así fuera, las normas aludidas no son de recibo, puesto que ellas se refieren a casos concretos, es decir, a permisos o licencias otorgadas. Es un error de interpretación del a quo, que debe corregirse, además, la sentencia no analiza los otros cargos imputados al acto acusado, como la violación del artículo 20 de la Carta y aún el mismo artículo 187 número 9 ibídem, y los artículos del Decreto Ley 1355 de 1970, sino que dando por sentado la interpretación que de las normas del nuevo Código de Policía, descartó los demás cargos. "Es evidente que las autoridades sólo pueden hacer aquello que legal o reglamentariamente les está permitido, en desarrollo de la norma 20 de la Ley de Leyes; su inobservancia está catalogada doctrinaria y jurisprudencialmente como extralimitación de funciones, que fue precisamente lo que cometió el Alcalde de Cúcuta al expedir el decreto impugnado, por más loable que fuera su accionar.

"Debe precisarse que los artículos 19 y 20 del Decreto 401 de 1985 (Código de Policía) se refieren en su orden a las CAUSALES DE CADUCIDAD y a la SUSPENSION O CANCELACION de permisos o licencis ya otorgadas, mas no dan capacidad o competencia al Alcalde para expedir actos como el que se acusa, teniendo en cuenta que el Código Nacional de Policía (Decreto 1355/70) en sus artículos 41 a 18 consagra lo concerniente a los permisos..." Para resolver se considera: Como lo anota el colaborador fiscal en su concepto de fondo, el fallador de primera instancia se limitó a deducir la legitimidad del acto acusado a través del contenido de los artículos 19 y 20 del nuevo Código de Policía de Norte de Santander, cuyos textos transcribe a folio 32 del fallo, sin acometer el estudio de las restantes normas que se denuncian como infringidas. Más aún partiendo del enfoque unilateral llevado a cabo por el Tribunal, y la transcripción que hace de los artículos 1 y 20 del nuevo Código de Policía de Norte de Santander que no se trajo a los autos dichas disposiciones es fácil concluir que las disposiciones policivas transcritas en manera alguna facultaban al Alcalde de Cúcuta para adoptar la determinación acusada. Así, el artículo 19 relaciona cuatro causales de "caducidad" del permiso, de carácter estrictamente individual, esto es, para tomar en consideración en cada caso determinado, lo cual no guarda relación alguna con la medida general, indiscriminada e indefinida de "congelación" de expedición de licencias dispuesta en el decreto demandado. Y el

artículo 20 subsiguiente dispone que en el evento del numeral cuarto, de "alteración del orden público o la necesidad urgente de proteger el interés general", el permiso será suspendido por el "término necesario". Se trata también en este último evento de una decisión que en cada caso particular debe adoptar la autoridad encargada del estudio y concesión del permiso solicitado. No tiene pues aquí cabida la máxima traída erróneamente a colación por el a quo de que "quien puede lo más puede lo menos", por cuanto "lo menos" es precisamente lo autorizado por el Código de Policía regional (medida de índole individual), y "lo más" la decisión de carácter general impugnada. Tampoco es correcta la aseveración del fallador de primer grado en el sentido de que los artículos 16, 17 y 18 del Código Nacional de Policía "dejaron abiertas" las posibilidades de reglamentación por parte de la policía local de la materia de que se trata. Estas disposiciones para nada se refieren a esta cuestión, pues sólo hablan de los requisitos de la solicitud de permisos, funcionario que debe conocer de él y revocación. Se trata por consiguiente aquí de medidas particulares y concretas y en manera alguna de reglamentaciones generales y abstractas. La posibilidad de reglamentación por parte de las autoridades de policía está prevista exclusivamente en el artículo 9o del Código Nacional de Policía, que se denuncia como infringido, norma que es del siguiente tenor: "Cuando las disposiciones de las asambleas departamentales y de los concejos sobre policía necesiten alguna precisión para aplicarlas, los gobernadores y alcaldes podrán dictar reglamentos con ese solo fin.

"Por tanto no podrán expedir normas de conducta no contenidas en las ordenanzas o en los acuerdos". Contempla pues la disposición transcrita los llamados reglamentos primarios que son de competencia exclusiva de las Asambleas y de los Concejos y, por oposición de los secundarios, que pueden dictar los gobernadores y los alcaldes, mas sólo para lograr la cabal aplicación de los primeros, a los cuales por ende deben estar subordinados, sin que puedan desnaturalizar la índole de su contenido. Así las cosas, el supuesto "reglamento" de que trata el decreto acusado, lejos de tender a la efectividad de disposiciones policivas de rango superior que requieran precisión, lo que persigue es el efecto contrario, es decir, su postergación indefinida, vale decir su inaplicación, pues a no otra cosa equivale la "congelación" de la expedición de licencias. Como quiera que en tales condiciones el acto acusado incurra en palpable quebranto de la norma superior en estudio, la contenida en el artículo 9o del Decreto Ley 1355 de 1970, habrá de declararse su nulidad, lo que impone la revocación del fallo apelado que otra cosa decidió. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del Agente del Ministerio Público y de acuerdo con sus conclusiones, Falla: 1o REVOCASE en todas sus partes la sentencia de febrero 17 de 1986 dictada en este negocio por el Tribunal Administrativo del Departamento Norte de Santander.

2o DECLARASE la nulidad del Decreto numero 071 de 27 de marzo de 1984 dictado por el Alcalde del Municipio de Cúcuta "Por el cual se congela la expedición de licencias de funcionamiento a ciertos juegos permitidos". Copíese, notifíquese y devuélvase. La providencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 24 de noviembre de 1986.

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, MIGUEL

BETANCOURT REY, GUILLERMO BENAVIDES MELO. VICTOR M.

VILLAQUIRAN, SECRETARIO