CE-SEC1-462-EXP1987-N145

SERVICIO PUBLICO – Régimen. La calidad de servicio público no necesariamente está ligada a un régimen exclusivo de derecho público / EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA - Naturaleza. Actos que expide. Normas aplicables

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E., dieciséis (16) de mayo (05) de mil novecientos ochenta y siete. (1987) Radicación número: 145

Actor: FLOTA MERCANTE GRANCOLOMBIANA S. A. Y TRANSPORTADORA

GRANCOLOMBIANA LTDA Demandado: Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto contra el auto de Sala Unitaria, fechado el 27 de febrero de 1987, mediante el cual se declaró nula, por falta de jurisdicción, toda la actuación surtida en este proceso y se ordenó el archivo de las diligencias.

ANTECEDENTES: En libelo presentado el 3 de febrero de 1984, solicitaron las sociedades Flota Mercante Grancolombiana y Transportadora Grancolombiana Limitada que previos los trámites legales se declare: a) "Que son nulas las Resoluciones (Cartas de Navegación) números 298/82, 257/82 y 854/83, emanadas de la Empresa Puertos de Colombia (Colpuertos), proferidas por el Gerente del Terminal Marítimo de Buenaventura, por medio de las cuales se resolvieron desfavorablemente unas reclamaciones presentadas por el Agente Marítimo de la Flota Mercante

Grancolombiana S. A. en la ciudad de Buenaventura por errada facturación y cobro indebido de servicios prestados a naves de propiedad de la Flota Mercante Grancolombiana S. A. y operados, manejados, controlados o tomados en arrendamiento por ella y agenciados por la sociedad Transportadora Grancolombiana Limitada y a la larga por ellas transportada"; b) Que son nulas las Resolución números 530/82, 464/82 y 212/83 proferidas por el Gerente del Terminal Marítimo de Buenaventura y 27035, 27036 y 27038 de 1983 proferidas por el Gerente General de Colpuertos, por las cuales se confirmaron las anteriores. Agotados los trámites propios del proceso ordinario, pasaron los autos a Despacho para efectos de la sentencia que decidiera la instancia. El señor Consejero ponente, dando aplicación a la jurisprudencia sentada por esta Sección a partir del auto de 14 de marzo de 1986 (expediente No. 33), en el sentido de que los actos de las características de los que son materia de este proceso, emanados de Colpuertos, tienen una naturaleza eminentemente privada, de índole mercantil, sujetos por ende a la jurisdicción ordinaria, dictó su auto de 26 de febrero del año en curso declaratorio de la nulidad de la actuación. No conforme la parte actora con el anterior pronunciamiento, interpuso como ya se anotó, el recurso de súplica, que sustenta en los apartes que se transcribe: "Considero que la prestación de servicio a las naves y a la carga por ellas transportada ha constituido y constituye hoy en los 'muelles o puertos privados' un

monopolio de Colpuertos (Empresas del Estado) y que por tratarse de un servicio público los actos que profiere, a partir de aquél que niega una reclamación por parte de los usuarios son actos administrativos. "En efecto: Si por un lado al tenor del artículo 18 del Decreto 3137 de 1980. 'La fijación de las tarifas por los servicios del puerto de operación privada está sujeta al control del Gobierno Nacional y corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transporte 'aprobar el reglamento de tarifas así como el monto o cuantía de las mismas', por otro lado el Decreto 550 de 1981 expedido por el Gobierno y originario del Ministerio de Obras Públicas y de Transporte aprueba el Estatuto Tarifario fijado por la Junta Directiva de la Empresa Puertos de Colombia; y después de definir que se entiende por muelle privado (art. 81, similar al art. 1º del Decreto 3137 de 1980), establece y fija los servicios y las tarifas para este tipo de muelles, servicios que sólo puede prestar y cobrar Colpuertos según los artículos 51 y 52 de la Resolución 270 de 1981 expedida por el Gerente de Puertos de Colombia en concordancia con el artículo 18 del Decreto 3137 de 1980. "Lo anterior significa que solamente Colpuertos puede prestar servicios a las naves y a la carga; que solamente Colpuertos puede fijar las tarifas para cualquier clase de muelles o puertos, tarifas que necesitan la aprobación del Gobierno, Ministerio de Obras Públicas y Transporte; y que solamente Colpuertos es la

entidad que puede cobrar por los servicios de acuerdo con las tarifas fijadas. No existe ninguna disposición que permita a los 'propietarios de muelles privados' fijar tarifas. Algo más: El artículo 16 del Decreto 3137 de 1980 estatuye que 'el funcionamiento de los servicios del puerto de operación privada se sujetará a las regulaciones que expida la Empresa Puertos de Colombia según lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto extraordinario 1174 de 1980'". Las disposiciones legales que regulan la explotación y prestación de servicios de puertos y muelles, deben estudiarse en su conjunto para que armonicen; de lo contrario se puede llegar a conclusiones contradictorias o erradas. "Según nuestro régimen legal no existe una actividad portuaria de derecho privado como se afirma en el auto recurrido (fl. 461) por cuanto los servicios a las naves y a la carga sólo pueden ser prestados por Colpuertos y esta empresa es la única autorizada para prestarlos y cobrarlos según lo prescribe el artículo 52 de la Resolución 270 de 1980. Además, la fijación de tarifas por servicios (art. 18 del Decreto 3137 de 1980) la hace el Gobierno para todo tipo de puertos y muelles, desde mucho tiempo atrás y hoy por el Decreto 550 de 1981. Las normas son aplicables a los muelles de Colpuertos y a los denominados 'muelles privados' como se desprende de los artículos 82 y siguientes del citado Decreto 550 de concordancia con el artículo 1º ibídem. "No debe olvidarse que la carga movilizada 'muelles privados' es de propiedad del dueño del muelle y debe corresponder 'al giro ordinario de su actividad industrial' y

Colpuertos cobra una tarifa especial (art. 86 del Decreto 550 de 1981). No está autorizada para estos muelles la movilización de carga con destino a importadores en general, la cual debe llegar a los muelles de Colpuertos". Surtida la tramitación del recurso propuesto, procede la Sala a decidirlo, previas las siguientes CONSIDERACIONES: Como se deduce de la anterior transcripción, son tres los argumentos centrales expuestos por el recurrente para impugnar la tesis propugnada en la providencia materia de la súplica: a) La prestación del servicio a las naves y a la carga en los muelles o puertos privados, constituye un monopolio de Colpuertos; b) La anterior actividad constituye un típico servicio público; c) Por ende, los actos proferidos por la citada empresa tienen el carácter de administrativos, que por lo mismo deben estar sujetos al control contencioso administrativo. Sea lo primero advertir que la calidad de servicio público no necesariamente está ligada a un régimen exclusivo de derecho público. Basta recordar actividades como la bancaria y la del transporte, calificadas en nuestro régimen jurídico como de servicio público y no obstante ello sometidas al control de la justicia ordinaria, como actividades que son de derecho comercial y por ende netamente privadas. Están además las actividades de servicio público industrial y comercial, prestadas por las empresas industriales y comerciales del Estado y por las sociedades de economía mixta, en las cuales predomina un régimen de derecho privado. El carácter de empresa comercial del Estado, atribuido por el artículo 1º del Decreto Ley 1174 de 1980 a la Empresa Puertos de Colombia, fue precisamente tomado en consideración en el auto recurrido. Reitera la Sala en esta oportunidad

que es en efecto el nuevo carácter, que por disposición legal, ha asumido Colpuerto, lo que evidencia la voluntad de la ley de sustraer los actos de tal entidad del ámbito del derecho administrativo, para someterlos en cambio a las normas del derecho privado, según lo estatuye el artículo 6º del Decreto Ley 1050 de 1968, al definir las empresas industriales y comerciales del Estado como "organismos creados por la ley, o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley... ", principio éste reiterado en el artículo 31 del Decreto 3130 de 1968. No está por demás traer a colocación, como argumento que refuerza la doctrina que ha venido sosteniendo la Sala a partir de la citada providencia del 14 de marzo de 1986, el contenido del artículo 24 del Decreto Ley 1174 de 1980, que dispone: "El régimen jurídico de los actos y contratos de la Empresa (Puertos de Colombia) será el previsto en las normas que regulan la actividad y el funcionamiento de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional". Lo que el recurrente denomina "un monopolio de Colpuertos" y que se traduciría en que "solamente Colpuertos puede fijar las tarifas para cualquier clase de muelles o puertos" y que "solamente Colpuertos puede prestar servicios a las naves y a la carga", no constituye un argumento concluyente en pro de la tesis de que dicha empresa produce actos de índole administrativa. Significa únicamente que dada la calidad de servicio público que tienen las actividades relacionadas con

el transporte y concretamente del transporte marítimo, el Estado interviene aquí en forma directa, a través de un régimen jurídico especial, no necesariamente de naturaleza pública, como antes se puntualizó. Son suficientes las precedentes consideraciones para concluir que la Sala no ha de modificar su actual jurisprudencia de no conocimiento de los actos originarios de la Empresa Puertos de Colombia, por lo cual habrá de confirmarse el auto suplicado. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

RESUELVE: Confirmase en todas sus partes el auto de 27 de febrero de 1987 dictado en Sala Unitaria, por el cual se declaró nula toda la actuación surtida en este proceso.

Cópiese, notifíquese y vuélvase a la oficina de origen. La providencia anterior la discutió y aprobó la Sala de Decisión en reunión celebrada el día 8 de mayo de 1987.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JOSE JOAQUIN CAMACHO PARDO, SIMON

RODRIGUEZ RODRIGUEZ VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO