CE-SEC1-52-1975-04-16

DECRETOS DEL GOBIERNO – Igualdad ante la ley En el caso de la intervención estatal en la economía se puede crear estímulos o facilitar el ensanche cuantitativo de la actividad de personas dedicadas al manejo del ahorro por razón de sus finalidades específicas de tipo social.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO Bogotá, D.E., dieciséis (16) de abril (04) de mil novecientos setenta y cinco (1975) Radicación número: 2052

Actor: HERNANDO LLAÑA VEZGA

Demandado: Referencia: El Abogado Hernando Llaña Vezga, en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública, demanda de esta corporación la nulidad de los Decretos 1590 de 4 de septiembre y 2218 de 28 de noviembre, ambos de 1972. Por el primero de ellos "se adoptan medidas para el incremento de los recursos de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y se dictan normas para el manejo, aprovechamiento e inversión de los fondos provenientes del ahorro privado", mientras en el segundo "se toman algunas medidas en relación con el ahorro privado" Dice el demandante, bajo el título de "HECHOS Y PRUEBAS", lo que en seguida se trata de sintetizar: El Artículo 76, Ordinal 4o. de la Constitución Nacional otorga privativamente al Congreso la facultad de hacer las Leyes que fijen los planes y programas de desarrollo económico y social, y acorde con este mandato están los Artículos

79 y 80 de la misma Carta, los cuales, en su orden, dan la iniciativa para dictar y reformar Leyes del tipo indicado en el numeral 4o. del Artículo 76 al Gobierno y crea una comisión especial de carácter permanente para dar primer debate a esas mismas Leyes previstas en Ordinal 4o. Las cosas así, el Artículo lo. del Decreto 1590 establece un paralelismo al fijar los planes de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, puesto que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, tiene como objeto también el desarrollo económico social agrario, industrial y minero. El numeral 1o. del Artículo 76 es violado directamente porque existiendo una Ley anterior para los efectos del Artículo 1o. del Decreto 1590, la cual fue derogada por el Artículo 7o. de este Decreto acusado, cuando dice que modifica los Artículos 1o. de la Ley 20 de 1959, 10 del Decreto-Ley 1691 de 1960 y 9o. de la Ley 31 de 1965, siendo ello atribución privativa del Congreso, según la norma constitucional que se ha infringido. Consiste el tercer cargo en que el Artículo 2o. del Decreto 1590 "ESTABLECE DISCRIMINACION para la liberación de inversiones forzosas entre los bancos y sus cajas de ahorros y las deja vigentes, no así para la Caja Colombiana de Ahorros de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y la Caja de Ahorro del Círculo de Obreros, que quedarán exoneradas". Por hacer tales

discriminaciones, el Artículo segundo y sus dos parágrafos del Decreto 1590, están violando, y de manera ostensible, el Artículo 10 de la Constitución Nacional. El Artículo 3o. del acusado Decreto 1590 al limitar a cinco años las inversiones de las Cajas y Secciones de Ahorro de los Bancos Comerciales a que hace referencia el Artículo 10o. del Decreto-Ley 1691 de 1960, está violando el Artículo 76, numeral lo., de la Carta. La demanda de inconstitucionalidad sobre el Artículo 4o., está limitada a la expresión "SEGUN LO DISPUESTO EN EL ARTICULO TERCERO DE ESTE DECRETO", pero la demanda no formula cargo concreto alguno contra la expresión cuya nulidad solicita. El Inciso 2o. del Artículo 6o. del Decreto 1590 es inconstitucional, porque arrebata el ejecutivo al legislativo la facultad otorgada a éste por el Articulo 76, Ordinal 1o. de la Carta, porque si el Decreto-Ley 1598 de 1963 que se menciona para modificarlo, es una verdadera Ley, éste no puede reformarse por un Decreto "así sea dictado con base en el Artículo 120-14 de la Constitución, pues este numeral 14 no implica la sustitución de un Poder Público por otro, ni su remplazo ni suplantación" Finalmente, sobre el Decreto 1590, dice el demandante que acusa así mismo de inconstitucionalidad el Artículo 7o., "por cuanto expresamente ataca de muerte disposiciones que tienen el carácter de Ley" puesto que el ejecutivo ha arrebatado al legislativo, con violación del Artículo 76 de la Constitución, la

facultad de hacer las Leyes y por medio de ellas, interpretar, reformar y derogar las preexistentes. Sobre el otro Decreto acusado, el 2218 de 1972, dice la demanda que el Artículo 1o. está estrechamente vinculado con el 3o. del Decreto 1590 y que como éste entra a reformar un Decreto-Ley, su inconstitucionalidad es manifiesta porque es atribución del Congreso, según el Artículo 76 de la Carta, hacer y reformar las Leyes. Y como el Artículo 1o. del Decreto 2218 es dictado con inspiración de otra disposición inconstitucional, necesariamente éste también lo será, al igual que todos los que se dicten en desarrollo del Artículo 3o. del Decreto 1590 de 1972. También los Ordinales a) y b) del Artículo 1o. del Decreto 2218 demandado, son inconstitucionales y se enfrentan al Artículo 10 de esa codificación, porque establecen, al igual que el Decreto 1590, unos privilegios en virtud de la discriminación, en favor de la Caja de Ahorro de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, de la Caja de Ahorros del Círculo de Obreros y de las Cooperativas. Consiste el tercer cargo contra el Decreto 2218, en que éste viola el Artículo 43 de la Constitución Nacional, porque "los incrementos previstos y sucedidos de los depósitos de ahorro de los bancos, deberán ser invertidos según los Ordinales a) y b) del Decreto 3218, forzosamente, en bonos y papeles de bajísimo rendimiento. . . " por lo cual aparece el quebranto de la norma

constitucional en cita, armonizándola con los Artículos 76, numerales 13 y 14, 121, 122, 187, 204, 208 de la misma Carta. Finalmente aduce la demanda, como última violación, la del Artículo 120 numeral 14. Esta violación, según la demanda, es flagrante y ante esta norma la actitud del gobierno constituye una "extralimitación de funciones que debe corregirse y dejar sin valor por el órgano o entidad encargada de restablecer el orden jurídico", y por ello también se solicita la anulación. Al admitirse la demanda, en auto de doce de noviembre de 1973, se dijo que no era del caso; por las razones allí expuestas, decretar la suspensión provisional de los Decretos acusados, medida que se solicitó de manera expresa en el libelo de demanda. La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero se hizo presente como parte impugnadora, y como tal fue reconocida el 16 de enero del año en curso. El apoderado de esta parte propuso la excepción de inepta demanda, en vista de que el libelo "se limita a hacer consideraciones generales sobre algunos Artículos de la Carta pero sin estructurar y delimitar un cargo por inconstitucionalidad." Finalmente, el mismo apoderado de la impugnadora pide que "sean desestimadas todas las pretensiones de la demanda", por cuanto ningún cargo se estructuró en contra de los Decretos impugnados. El señor Fiscal 1o. de la Corporación, al descorrer el traslado que se le diera para alegar de conclusión sobre el presente negocio, observó en primer lugar,

refiriéndose a la demanda que ella "carece de técnica y en general le falta claridad y precisión. De obrarse con rigidez habrá que inhibirse de fallar en el fondo por ausencia del presupuesto demandado en forma". En otras palabras, coincide con la impugnadora en pedir la declaratoria de estar probada la excepción de inepta demanda, y en caso de que tal excepción no tuviere prosperidad, dice el Agente del Ministerio Público, entonces no debe accederse a lo demandado, por cuanto no existe ninguna de las violaciones alegadas. Sea lo primero hacer referencia a la excepción que han propuesto dos de las partes. Para la Sala, si en verdad la demanda carece de ciertas formalidades de técnica dentro de estos procedimientos, ella, aunque de manera un poco confusa, acierta a llenar los requisitos mínimos exigidos para su admisión por las normas del C.C.A.. Por tanto, estima la Sala que el escrito de demanda no es inepto y que por lo mismo no carece este proceso del requisito de demanda en forma. Por esta razón no se podrá dar prosperidad a la excepción que han propuesto la impugnadora y el señor Agente del Ministerio Público y así se habrá de disponer en la parte resolutiva del presente fallo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Los Artículos 3o., 4o. y 6o. del Decreto No. 1590 y el Decreto No. 2218 de 1972 fueron derogados expresamente por el Artículo 8 del Decreto 1730 de 1974

(D.O. No. 34163 Pág. 573). Por consiguiente respecto de esas disposiciones existe sustracción de materia que impide un pronunciamiento de mérito. En tal

virtud, únicamente quedan en pie los cargos contra los Artículos lo., 2o. y 7o. del Decreto 1590 de 1972.

PRIMER CARGO: Cargo de violación del Articular 76 No. 1o. y 4o. 79 y 80 de la Constitución Nacional porque las disposiciones acusadas derogaron normas legales.

En concepto de la Sala las normas acusadas tienen virtualidad jurídica más o menos amplias, suficiente como para derogar normas legales preexistentes. Dentro de la Sala hay dos criterios al respecto con las mismas consecuencias, para los efectos del caso planteado.

SEGUN EL PRIMER CRITERIO: En la sentencia de mayo 6 de 1974 se afirmó "que el Gobierno, en ejercicio, de la atribución contenida en el Artículo 120-14 disfruta de poderes normativos con fuerzas equiparable a la Ley", dentro de las limitaciones de materia que señala el propio Artículo, de igual manera que cuando dicta normas de intervención en ejercicio del mandato previsto en el Artículo 32, pues aquélla también es una modalidad de la intervención en la economía, sólo que limitada a la actividad de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado.

En esa sentencia se expresó que cuando en el año 36 se cambió la expresión intervenir por medio de Leyes por la de "intervenir por mandato de la Ley" se habilitó al Gobierno para seleccionar los medios de intervención con lo cual se le otorgó un poder con fuerza legal, para colocarlo en condiciones de realizar una intervención plenamente eficaz. También se afirmó y se sustentó en la

misma providencia que como la intervención prevista en el Artículo 120-14 es una especie de la intervención general en la economía, debe entenderse que implica análogos poderes para su adecuado y cabal ejercicio. Se dijo también en esa ocasión que de acuerdo con la reforma Constitucional de 1968, la transferencia de las potestades políticas inherentes a la intervención en materias de ahorro era de mayor calado que la realizada en 1936, pues en la última enmienda no solo se le otorgaron las facultades políticas inherentes a la selección de los medios para realizarla la intervención, sino la capacidad para, pronunciar el juicio político, sobre la conveniencia, la oportunidad o la necesidad de intervenir, con la cual quedó en manos del ejecutivo, poderes normativos con fuerza legal.

SEGUN EL SEGUNDO CRITERIO: Expuesto en sentencia de 14 de junio de 1974, sobre los fondos regionales de Capitalización social: los Decretos constitucionales o reglamentos autónomos pueden modificar, derogar o adicionar la Ley, y los demás actos que se asimilan a la Ley, en virtud del fenómeno jurídico denominado desligalización: Si al entrar en vigencia una reforma constitucional para el caso sub judice la de 1968 se trasfiere al Gobierno una competencia que es del Congreso, los Decretos que el primero dicte, en ejercicio de la misma, pueden modificar, adicionar, derogar o subrogar las Leyes o las notas asimiladas por ellas, prexistentes a la reforma, no porque tengan fuerza de Ley, sino porque la materia, de legislativa que era, hasta cuando entró en vigencia la reforma, se

convirtió o devino en administrativa. Esto puede suceder con los Decretos que dicte el Gobierno con base en el Artículo 120-14 de la Constitución, los cuales, por el motivo indicado, pueden reformar, adicionar, subrogar o derogar las Leyes prexistentes a la reforma constitucional de 1968 sobre la misma materia.

SEGUNDO: Violación del principio constitucional de la igualdad ante la Ley, porque el Artículo 2o. del Decreto 1590 de 1972 establece una discriminación para la liberación de inversiones forzosas a favor de la Caja Colombiana de Ahorros y de la Caja de Ahorros del Círculo de Obreros.

Estima la Sala que la Ley y el Gobierno en ejercicio de sus atribuciones constitucionales pueden consagrar regímenes jurídicos diferentes, habida cuenta de la diversidad de situaciones específicas que ofrezca un cierto género de actividades sin que por ello se viole el principio de la igualdad ante la Ley. En el caso de la intervención estatal en la economía, se puede por ejemplo, crear estímulos o facilitar el ensanche cuantitativo de la actividad de personas dedicadas al manejo del ahorro por razón de sus finalidades específicas de tipo social. Si otras entidades, también dedicadas al manejo del ahorro privado pero cuyas finalidades se orientan fundamentalmente a su propio beneficio económico, pudieran quedar en desventaja frente a las otras, ello no significa quebranto del principio que establezca un régimen diferencial de tales características, porque parte del supuesto real de una diversidad y no de una igualdad de situaciones. El quebranto del principio de la igualdad ante la Ley

supone ante todo la existencia de una igualdad de hecho, porque frente a una diversidad faética es apenas natural que a ella corresponda también una diversidad de tratamiento jurídico. Es evidente que tanto la Caja de Ahorros de la Caja Agraria y la Caja del Círculo de Obreros, como las Cajas de Ahorro; de los Bancos privados, pertenecen al género común del ahorro pero la diferencia específica radica en las finalidades de estricto orden social que se realizan a través de las primeras: Los Decretos acusados recogen esa diferencia específica para darles un tratamiento también específico a esas instituciones con el fin de capitalizarlas y habilitarlas mejor para el logro de sus fines sociales; finalidad ésta última que conforme a la Constitución es el "desiderátum" de la intervención estatal. No se viola el principio general de derecho consagrado en nuestro estatuto fundamental sobre la igualdad ante la Ley, cuando ésta o los actos que tengan esa jerarquía normativa o, en fin, las Resoluciones generales de tipo administrativo contienen disposiciones diversas para regular situaciones específicas diferentes. El quebranto del principio antes mencionado sólo puede configurarse cuando las situaciones reguladas de manera diversa en la norma son iguales genérica y específicamente; sin este supuesto de igualdad no puede hablarse de infracción del principio enunciado. Sobran para efectos de definir el presente negocio, otras consideraciones y por lo tanto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, oído previamente el concepto de su colaborador Fiscal, FALLA: PRIMERO. No hay lugar a declarar probada en los autos excepción alguna.

SEGUNDO. En relación con los Artículos 3o., 4o. y 6o. del Decreto 1590 de 1972 y con el Decreto 2218 de 1972 el Consejo se declara inhibido para un pronunciamiento de mérito, por sustracción de materia. TERCERO. En cuanto a las demás disposiciones acusadas, niéganse las súplicas de la demanda. Archívese el expediente, dejando constancia que este proyecto se discutió y aprobó en la sesión del día 14 de marzo de 1975, según consta en el acta respectiva. Publíquese, notifíquese y cúmplase. Jorge Dávila Hernández Alfonso Arango Henao Carlos Galindo Pinilla Humberto Mora Osejo Jorge A. Torrado T. Secretario