CE-SEC1-521-1983-02-28

AREAS METROPOLITANAS – Normatividad / AREAS METROPOLITANAS –

Creación

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D.E., veintiocho (28) de febrero (02) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número:

Actor: ALVARO VANEGAS MONTOYA Y OTROS

Demandado: Referencia: Expediente No. 3.938Asuntos Departamentales Se decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 12 de febrero de 1982, mediante la cual fueron negadas las súplicas de la demanda que en acción pública habían formulado los señores Alvaro Vanegas Montoya y Fabio A. Rodríguez S. tendientes a obtener la nulidad de la Ordenanza No. 34 de 27 de noviembre de 1980, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia.

Se dice en los hechos de la demanda que con la ordenanza impugnada la Asamblea Departamental de Antioquia traspasó los límites que la Constitución Nacional y las leyes le señalan como funciones propias a esas corporaciones y se violó la autonomía municipal restringiéndole derechos y facultades que tales entidades tienen por disposición de la misma Constitución, fuera de pretermitir los procedimientos establecidos por el máximo estatuto para disponer el funcionamiento de las áreas metropolitanas. En la demanda se indicaron las disposiciones consideradas como violadas y se enunció el concepto de la violación.

CONSIDERACIONES:

La Asamblea Departamental de Antioquia expidió el 27 de noviembre de 1980 la Ordenanza acusada No. 34, "Por medio de la cual se dispone el funcionamiento del Área Metropolitana del Valle de Aburra". En el artículo primero dijo que estaría compuesta por los Municipios de Medellín, Caldas, La Estrella, Sabaneta, Envigado, Itagüí, Bello, Copacabana, Girardota y Barbosa, cuyo núcleo principal es Medellín. En el artículo tercero de la Ordenanza en mención se expresó que el Área Metropolitana se regiría por las normas del Decreto Legislativo 3104 de 1979 y en el tercero se creó la Junta Metropolitana integrada por: a). El Alcalde Metropolitano, quien la presidirá; b). Un representante del Concejo de Medellín, elegido por mayoría de votos; c). Dos representantes de dos Concejos correspondientes a dos Municipios diferentes a Medellín, elegidos por los nueve presidentes de los Concejos de los demás Municipios que integran el Área; d). Un Alcalde de un Municipio diferente al de Medellín, designado por el Gobernador; y e). Dos representantes del Gobernador. Se dice en el artículo 4o. que como Alcalde Metropolitano actuará el Alcalde de Medellín, quien será jefe de la Administración y su representante legal. Para negar las peticiones de la demanda, encaminadas a obtener la nulidad del acto cuya síntesis se ha hecho en el párrafo anterior, el Tribunal de Antioquia empieza por afirmar que los reparos que se le hacen al mismo son de naturaleza

primeramente formal y luego de orden sustancial: lo primero porque el artículo 198 de la Carta manda solamente que sea oída previamente la opinión de los Concejos de los Municipios interesados, pero en parte alguna manda que esa opinión sea favorable para que los Distritos formen o no parte del Área Metropolitana, sino previa. Así mismo agrega que la presunta causal de nulidad alegada en el sentido de que la Asamblea no oyó la opinión de ningún Municipio, sino que fue el Gobernador quien pidió esos conceptos, carece de todo sustento constitucional o legal, existiendo por el contrario preceptos vigentes que expresan todo lo contrario, verbigracia el artículo 17 del Decreto 3104 de 1979, según el cual, corresponde a la Asamblea Departamental respectiva, a iniciativa del Gobernador, y oída previamente la opinión de los Concejos de los municipios que integrarían el área, disponer el funcionamiento de las áreas metropolitanas.". El Gobernador del Departamento presentará a consideración de la Asamblea conjuntamente con el proyecto de ordenanza, las certificaciones a que se refiere el artículo segundo del presente decreto". Esta norma dice el Tribunal, deja entender que la iniciativa para integrar un área metropolitana, para lo cual se debe oír previamente la opinión de los municipios interesados, incumbe exclusivamente al Gobernador quien a la vez, debe presentar el respectivo proyecto de ordenanza a fin de que la Asamblea disponga si se pone en funcionamiento o no ésta, procedimiento que fue llevado a cabo en el caso a estudio. Dice así mismo, que el artículo 10o. del Decreto 1390 de 1976, dispone que "El Gobernador, antes de

tomar la iniciativa del proyecto de ordenanza, oirá previamente los conceptos de los Concejos Municipales de los municipios afectados" Y en cuanto a la objeción de orden sustancial que se le hace a la ordenanza dice que para rechazarla basta mirar el artículo segundo de la misma según el cual el área se regirá por las normas del Decreto Legislativo 3104 de 1979 y éste en su artículo 5o. contempla el número de miembros de la Junta y su forma de integración, norma que fue acatada por la Asamblea en su artículo lo. Conforme el articulo 198 de la Constitución Nacional, "La ley podrá establecer diversas categorías de Municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales e importancia económica, y señalar distinto régimen para su administración. "Para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más Municipios de un mismo Departamento, cuyas relaciones dan al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlos como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los Concejos de los Municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas." La exposición de motivos a la norma en cita expresa: "Dentro de los propósitos de modernización de la administración local el artículo 11 contempla una serie de fenómenos que han venido apareciendo y que es indispensable definir jurídicamente: ellos son los de las áreas metropolitanas y la asociación de

Municipios. "E1 primer fenómeno es característico del crecimiento urbano y propio de los "países de ciudades" como es Colombia. La atracción de servicios, comodidades y empleos que ejercen los grandes centros urbanos han venido aumentando considerablemente su población, sus límites físicos y sus necesidades. Desbordados los antiguos marcos urbanos se han creado relaciones cada vez más estrechas de dependencia entre las grandes ciudades y los Municipios vecinos. Tal como ocurre con Bogotá (que ha obtenido una organización de Distrito Especial con las poblaciones más cercanas) Medellín, Cali y Bucaramanga, por ejemplo. Por cuanto esas relaciones de dependencia exigen modalidades distintas en la organización administrativa o de cooperación en la prestación de los servicios públicos, el artículo 11 dispone que, para tal efecto, cuando dos o más Municipios tengan entre si relaciones que den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley puede organizaría como tal, creando autoridades especiales, señalando sus competencias y disponiendo la forma de participación de las autoridades municipales en la administración de la misma. O sea que ese esfuerzo de integración municipalista, esencial para la mejor administración o prestación de servicios, y que corresponda a la nueva realidad del país, se cumple sin menoscabo de la autonomía municipal." (Historia de la Reforma Constitucional de 1968, Presidencia de la República, Secretaría Jurídica, Imprenta Nacional, 1969, págs. 335 y 336). Por manera que las razones que llevaron al Gobierno a proponer la creación de las áreas metropolitanas fueron muy claras. Por medio del Decreto Ley 3104 de 1979 el Gobierno Nacional expidió las normas

para la organización y funcionamiento de las áreas metropolitanas, plasmando allí las disposiciones declaradas exequibles por la H. Corte Suprema de Justicia de las disposiciones de la Ley 61 de 1978. De ellas merece destacarse el Art. 17 según el cual, "Corresponde a la Asamblea Departamental respectiva, a iniciativa del Gobernador, y oída previamente la opinión de los Concejos de los municipios que integrarían el área, disponer el funcionamiento de las áreas metropolitanas autorizadas en el artículo anterior. El Gobernador del Departamento presentará a la consideración de la Asamblea, conjuntamente con el proyecto de Ordenanza, las certificaciones a que se refiere el artículo segundo del presente decreto". Por manera que conforme el artículo 198 de la Constitución y sus desarrollos en el Decreto-ley 3104 de 1979, corresponde a la ley la creación de las áreas metropolitanas y a las Asambleas Departamentales, a iniciativa del Gobernador, reglamentar su funcionamiento con la concurrencia de los Municipios interesado (se subraya), cuyos Concejos deben ser necesariamente oídos al respecto. Las áreas metropolitanas son a términos de la Constitución, formas de organización administrativa fruto de un crecimiento exagerado de las ciudades de un tipo que pudiera llamarse supramunicipal, en las que no solamente entran en juego un elemento de colaboración sino uno de integración, que da origen de otro lado, a autoridades y organismos específicos que van a operar sobre el conjunto, autoridades y organismos que son diferentes a los que en particular gobiernan cada uno de los municipios comprometidos en el área individualmente considerados. Y es que en verdad, no empece a que los entes municipales en su

individualidad no pierdan su propia fisonomía, es evidente que al entrar a formar parte del área metropolitana surgen otros mecanismos administrativos con amplia jurisdicción sobre ellos, que reflejan, que llevan la personería jurídica de toda el área, mecanismos en los que naturalmente están comprometidas las autoridades propias de cada municipio en la forma que la ley determine. Y es evidente que a través de las áreas metropolitanas se viene a superar el individualismo característico del municipio tradicional entre nosotros, que por razones geográficas, políticas o sociológicas están bajo el influjo de un conglomerado, de un municipio de crecimiento exagerado, expansivo sobre municipios circunvecinos con los que resultan formando una unidad natural pero del cual realmente los separa razones de orden legal, producto de la misma autonomía que tradicionalmente ha existido en el municipio Colombiano. Ahora bien, el artículo 3o. del Decreto 3104 de 1979 expresa que "Los Acuerdos y Decretos Metropolitanos serán obligatorios para las autoridades municipales del Área y no podrán, en consecuencia, ser desconocidos mediante actos administrativos de los Concejos y Alcaldes de los Municipios que la conforman". Esta previsión legal que muestra cierto rigor conceptual es de entender cuando se haya llegado al área metropolitana por las causas normales indicados por el artículo 198 de la Constitución, en particular cuando ha mediado el concepto favorable de los municipios integrantes de la misma, que no otra cosa quiere significar la frase "opinión de los Concejos de los Municipios interesados" (se subraya), allí consignada. En el caso de autos claramente está estableció que algunos Municipios de los que

posteriormente fueron vinculados al área metropolitana/manifestaron no tener interés en pertenecer a ella. Así ocurrió con los Municipios de Envigado (fls. 6 a 10). Caldas (fl. 48) y Sabaneta (fl. 81 y s.s.) De tal manera que la Ordenanza acusada que dispuso el funcionamiento del Área Metropolitana del Valle de Aburra compuesta por los municipios de Medellín, Caldas, La Estrella, Sabaneta, Envigado, Itagüí, Bello, Copacabana, Girardota y Barbosa, cuyo núcleo principal es Medellín, se resiente de inconstitucionalidad por el motivo anotado, al menos»en cuanto a la vinculación a ella de los Municipios de Envigado, Caldas y Sabaneta que no dieron su concepto favorable para el efecto, al no mostrar su interés en formar parte del Área Metropolitana prospectada. Y la Sala no obstante no compartir el criterio del señor Fiscal en el sentido de la nulidad integral de la Ordenanza acusada, participa de las razones que expone en su concepto en torno al problema debatido, destacando en particular los siguientes pasajes del mismo: "Es que "interesado" de conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Castellana: "que tiene interés en una cosa e interés de acuerdo con el mismo compendio, "provecho, utilidad, beneficio, conveniencia", que precisamente no fue lo expuesto por los Concejos municipales de Caldas, Sabaneta, y Envigado, quienes no fueron partidarios de pertenecer al área metropolitana en proyecto y cuyo concepto fue solicitado por el señor Gobernador del

Departamento de Antioquia, de conformidad con lo consagrado en el artículo 198 de la Carta, "oída previamente la opinión de los Concejos de los Municipios interesados", que según la acepción dada por el diccionario antes aludido, para ser interesado debe mediar un interés, y como consecuencia de la ausencia de dicho interés según las opiniones dadas por los Municipios mencionados por medio de sus respectivos Concejos Municipales, no puede tenerse a dichos municipios como interesados en pertenecer al área metropolitana a que se refiere la Ordenanza No. 34 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia el 27 de noviembre de 1980 y acusada en el presente proceso, por infracción del artículo 198 de la Constitución Nacional y al artículo 17 del Decreto-ley 3104 de 1979, que este despacho considera violados por el acto impugnado". Por manera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia será revocada para en su lugar declarar la nulidad de la Ordenanza acusada en cuanto vinculó al Área Metropolitana del Valle de Aburra, a los Municipios de Envigado, Caldas y Sabaneta. Y en tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo en parte con el concepto del señor Fiscal Primero de la Corporación, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 12 de febrero de 1982, y en su lugar: Declárase nula la Ordenanza No. 34 expedida por la Asamblea Departamental de

Antioquia el 27 de noviembre de 1980, "Por medio de la cual se dispone el funcionamiento del Área Metropolitana del Valle de Aburra", pero únicamente en cuanto por medio de ella se vinculó a dicha Área Metropolitana a los Municipios de Envigado, Caldas y Sabaneta. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el 18 de febrero de 1983.

MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO,

JACOBO PEREZ ESCOBAR, ROBERTO SUAREZ FRANCO (CON

ACLARACION).

LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO AREAS METROPOLITANAS. ART. 198 C.N. POR "INTERESADO" Debe entenderse solo a los municipios que resultan comprometidos en el área metropolitana, como integrantes del mismo dadas sus relaciones de conjunto y características para mejor prestación de servicios públicos y presentados por el Gobernador como tales a la Asamblea y por "OPINION" de los Concejos que cuando éste sea negativo no tiene fuerza suficiente para impedir a las Asambleas, la creación del área metropolitana. ACLARACION DE VOTO ROBERTO SUAREZ FRANCO Bogotá, D.E., marzo cuatro de mil novecientos ochenta y tres (1983). Consejero ponente: Dr. Samuel Buitrago H. Expediente: No. 3.938 Comparto el sentir mayoritario de la Sala en cuanto confirma la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia sobre la integración del Área Metropolitana

del Valle de Aburra; me aparto respetuosamente en cuanto se excluye a los Municipios de Envigado, Caldas y Sabaneta del área, por las siguientes razones: El inciso segundo del Art. 198 de la Constitución Nacional, es del siguiente tenor: "Para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más Municipios de un mismo Departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlos como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los Concejos de los Municipios interesados disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas." El área metropolitana ha sido concedida por el Constituyente como un nuevo ente, de tipo administrativo, que tiene como finalidad prestar de manera eficiente determinados servicios públicos. La disposición Art. 198 C.N. contempla una especie de organización de dos o más municipios, en el caso sub-judice diez, para sustraerlos del régimen administrativo común, contemplado en otras leyes, pero sin que desaparezca su organización política prevista en la misma Constitución y leyes que la contemplan. Ello necesariamente implica ciertas limitaciones para los municipios que entren a formar parte de tales áreas metropolitanas, las que obviamente sólo podrán referirse a algunos aspectos de su vida administrativa pero solo en lo que se relaciona a la prestación de servicios públicos comunes. Al tenor del texto de la misma norma, corresponde al gobernador del Departamento resolver, inicialmente, cuáles municipios forman el área en cuanto

tengan relaciones de conjunto y características que permitan su conformación. Obviamente que ello será motivo de los estudios previos, por parte de la oficina competente y demás organismos del Estado, en el que se recomendarán la extensión y componentes del área, lo cual a su vez será presentado por el Gobernador del Departamento para el estudio de la respectiva asamblea departamental. De esta concepción previa o iniciativa del Gobernador surge el concepto, previsto en la Constitución Nacional, de Municipios interesados. Para el suscrito municipio interesado no es todo el que tenga deseo de forma parte del área metropolitana sino el que ha sido incluido en ella a iniciativa del Gobernador. De consiguiente, en este sentido el simple interés de ingresar a un área metropolitana no es motivo suficiente para que se acepte como parte del proyecto a un municipio, pues ello debe obedecer a ciertas relaciones que den al conjunto las características" de un ente de tal naturaleza. Ahora bien, la Constitución exige además que la Asamblea debe oír previamente/a opinión de los Concejos de los Municipios interesados, lo cual en ningún caso quiere decir que tal opinión obligue vale decir que en caso de abstención o de opinión negativa tal como lo ocurrido en el caso de autos con los municipios de Envigado, Caldas y Sabaneta, ello no implica un derecho para éstos consistente en negarse a formar parte del área. La naturaleza misma de la disposición constitucional que obedece a la prestación efectiva de servicios públicos, cuyo costo en la mayor parte de las veces trasciende al de las cifras imaginables, no puede estar sujeta, como en el caso de autos, a la aceptación de un determinado Cabildo para que se incluya dentro del

sistema integral de la prestación eficiente de tal servicio, cuando un organismo superior como es la Asamblea departamental lo considere de otra manera y esto se pone aún más de relieve en el caso del Valle de Aburra, tal vez uno sino al más importante del País en el que se requiere con mayor énfasis una integración administrativa que permita una común prestación de servicios. Realmente, la opinión de los municipios que de todas maneras debe oírse, según el texto constitucional no obliga a la Asamblea, aunque servirá de elemento valioso para tomar una determinación sobre la creación del área. La palabra opinión de por sí excluye obligatoriedad, se trata de un requisito que debe cumplirse por mandato constitucional, pero que no liga a la Asamblea para proceder en contrario. En síntesis en dos cosas se aparta respetuosamente el suscrito del fallo de que me vengo ocupado en que por interesado debe entenderse solo a los municipios que resultan comprometidos en el área metropolitana, como integrantes del mismo dadas sus relaciones de conjunto y características para mejor prestación de servicios públicos y presentados por el Gobernador como tales a la Asamblea y en que la opinión de los Concejos que le exigen la Constitución cuando sea negativa no tiene fuerza suficiente para impedir a la Asamblea la creación del área metropolitana. Ello conduce en últimas o concluir que para el caso de autos el Tribunal acertó al aceptar la integración del Área Metropolitana del Valle de Aburra los 10 municipios inicialmente escogidos. No comparte la exclusión de los tres municipios varias veces citados por las razones expuestas. Respetuosamente,

ROBERTO SUAREZ FRANCO