CE-SEC1-546-1983-02-18

PODER POLICIVO DEL ESTADO – Reglamentación / REGLAMENTACIONES POLICIVAS – Competencia de los diferentes órganos del Estado para expedirlas / REGLAMENTACIONES POLICIVAS – Jurisprudencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero Ponente: MARIO ENRIQUE PEREZ Bogotá, D.E., dieciocho (18) de febrero (02) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número:

Actor: RAMIRO VALENCIA COSSIO

Demandado: Referencia: Expediente No. 3.915.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte impugnadora contra la sentencia de 16 de diciembre de 1981, del Tribunal Administrativo de Antioquia. En ejercicio de la acción establecida en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano Ramiro Valencia Cossio demandó ante el citado Tribunal la nulidad del Decreto No. 060 de 25 de enero de 1977, expedido por el Alcalde Municipal de Medellín, por el cual se reglamentan los espectáculos taurinos. Los fundamentos de hecho de la demanda son, en resumen, los siguientes: Que en uso de las facultades extraordinarias que la Ley 16 de 1968 le confirió al Presidente de la República, éste expidió el Decreto 1955 de 1970 ó Código Nacional de Policía, que fue modificado por los Decretos 2055 de 1970 y 552 de 1971 y cuyo artículo 8o. preceptuaba en su inciso 3o. que "Los concejos podrán

ocuparse de las materias no reglamentadas por ley, decreto nacional u ordenanza". Que la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 27 de enero de 1977, declaró la inexequibilidad parcial del Decreto 1355 de 1970, ajustándolo a lo preceptuado por la Constitución Nacional en sus artículos 76-24,167 y 187-9, o sea que fuera del Congreso, en época de normalidad jurídica, sólo les compete a las Asambleas Departamentales expedir reglamentos de policía en materias que no hayan sido objeto de disposición legal. Que el 6 de diciembre de 1976 el Concejo de Medellín aprobó el Acuerdo No. 29, sancionado por el Alcalde Municipal el 13 de los mismos, que facultó a éste para reglamentar los espectáculos taurinos y el funcionamiento de los teatros, salas de cine, hoteles, circos y escenarios deportivos de la ciudad con fundamento en el cual fue dictado el Decreto acusado. Que el Acuerdo y el Decreto antes mencionados trataron de solucionar la situación que se presentó a raíz de la declaratoria de nulidad del Decreto 338 de 1971, del Alcalde de Medellín, mediante sentencia de 13 de mayo de 1977, emanada del Tribunal Administrativo de Antioquia. Que en acción pública el doctor Jorge Humberto Botero solicitó la nulidad del Acuerdo 29 de 1976, a lo cual accedió el aludido Tribunal en sentencia de 22 de julio de 1978. En cuanto a las disposiciones violadas y al concepto de la transgresión, expresa el

libelista: Art. 187 de la Constitución Nacional. Enumera este Artículo las atribuciones de las Asambleas Departamentales incluida en ellas la de "Reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal". Es claro para doctrinantes y Supremos Tribunales de la Rama Jurisdiccional que la competencia sobre el régimen de policía radica en el Congreso y en las Asambleas Departamentales, en la forma como se encuentra desarrollada en el Decreto-ley 1365 de 1970 en su actual situación jurídica, es decir, después de la inexequibilidad parcial declarada por la H. Corte Suprema de Justicia. Por lo tanto, el Decreto impugnado viola también el Decreto-ley 1355, Art. 80, ya que adecuado a la Constitución Nacional, distribuye en idéntica forma que la Carta Magna, las competencias a que me vengo refiriendo. "No teniendo entonces el Concejo de Medellín facultad para dictar reglamentos de Policía, tampoco podrán conferirle tal facultad al Alcalde Municipal. "Declarado nulo el acuerdo del Concejo consecuencialmente es nulo el Decreto que lo desarrolla porque ambos violaron las mismas disposiciones. Decreto-ley 1355 de 1970, arts. 160 a 170. Reglamenta el Decreto-ley, en los artículos citados, todo lo concerniente a las Corridas de Toros, Reglamentada así tal materia, ni siquiera las Asambleas Departamentales tienen competencia para ello. Así lo expresó el H. Consejo de Estado al disponer la suspensión Provisional del Acuerdo 29 del Concejo de Medellín: "Ninguna duda hay para la Sala sobre el

hecho de que si el Código Nacional de Policía, en sus artículos 160 a 170, reguló todo lo atinente a las corridas de toros, ya no pueden ni la Asamblea de Antioquia, ni el Concejo de Medellín, ni el Presidente de la República, ni el Gobernador del nombrado Departamento, ni el Alcalde de Medellín, dictar normas de policía sobre esta materia, a lo menos, mientras no se haya modificado la Constitución Nacional" (Auto Susp. Pro-Juicio de Nulidad Acuerdo No. 29 de diciembre 13/76 del Concejo de Medellín; Consejero ponente: Dr. Alvaro Pérez Vives)". Mediante la sentencia de 16 de diciembre de 1981, que no compartió el Magistrado Francisco M. Vélez Atehortúa, el Tribunal declaró la nulidad del Decreto acusado. Contra esta providencia de la cual se ocupará la Sala posteriormente, recurrió en apelación la doctora Nora Lucía Gómez Pizza, en su carácter de parte impugnadora, quien no sustentó el recurso. En su vista de fondo el señor Fiscal Primero de la Corporación comenta que el aquo hace en el fallo recurrido "un estudio serio y cuidadoso del problema planteado" y solicita su confirmación. Finalmente hace la observación de que el acto cuestionado es una reproducción del Decreto 338 de 1971, que fue declarado nulo por el mismo Tribunal en sentencia de 13 de mayo de 1977, cuya copia corre a folios 20 y siguientes y a la cual hace alusión la providencia objeto del recurso de alzada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La sentencia que se revisa en virtud del recurso de apelación interpuesto contra ella constituye una pieza jurídica en la que se examina en forma completa, con método y buen criterio, el aspecto de fondo de que se ocupa este proceso. Además se encuentra acorde con la jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado en materia de reglamentos de policía y sobre los órganos estatales con competencia para expedirlos. Por las razones que anteceden la Sala prohija los razonamientos que al respecto hace el a-quo en la sentencia apelada, anotando que poco o nada tiene que agregar sobre el particular. Dice el sentenciador de la primera instancia: "1. Dentro de los poderes que se reconocen al Estado, aparece el denominado de policía, mediante el cual se pretende asegurar la conservación del orden público como modo de lograr una adecuada convivencia entre los gobernados. El mantenimiento del orden público entraña la salvaguardia principalmente de cuatro elementos, la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la moral pública, y para su consecución se hace necesaria la expedición de reglamentos mediante los cuales se regula el ejercicio de las libertades individuales. "2. En el régimen jurídico colombiano, el ejercicio del poder de policía exige indagar acerca de cuáles son los órganos competentes para expedir esa reglamentación. La H. Corte Suprema de Justicia, en sentencia de enero 27 de 1977, al declarar inexequibles algunas disposiciones del Código Nacional de Policía (Decreto-ley 1355/70), consideró que únicamente de acuerdo con la estructura constitucional están investidos de tal potestad, en época de normalidad

jurídica, el Congreso y las Asambleas Departamentales, pero éstas únicamente para reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de regulación por el legislador. "3. La sentencia de la H. Corte tuvo innegable trascendencia desde el punto de vista jurisdiccional y planteó el interrogante de cuál es entonces la potestad en que estas materias están atribuidas a otros órganos estatales, como son los gobernadores, concejales, alcaldes, etc., en otros términos, qué clase de regulaciones pueden éstos expedir en materia policiva. "El H. Consejo de Estado, tras haber inicialmente aceptado la afirmación de la Corte Suprema de Justicia, emprendió un reestudio del problema, especialmente su Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, según se observa en los siguientes pronunciamientos: "3.1. El 31 de agosto de 1979... dijo: "Como corolario del anterior fallo, se tiene que los Concejos no están facultados para expedir, con base en los arts. 8o. y 9o. del mencionado Código, reglamentos de Policía local para llenar el vacío de la ley, y que los Gobernadores y Alcaldes continúan autorizados para dictar los reglamentos de desarrollo que requieran las ordenanzas, sin que les sea dado expedir "normas de conducta" no previstas en ellas". "3.2. Pero el 13 de diciembre del mismo año, la misma Sección Primera con ponencia del Consejero Carlos Galindo Pinilla (expediente 3093), apoyándose en el articulo 9o. del Decreto-ley 1355 de 1970, sentó un nuevo y muy importante

derrotero jurisprudencial. La norma en referencia, luego del fallo de la H. Corte es del siguiente tenor: "Cuando las disposiciones de las Asambleas Departamentales sobre policía necesiten alguna precisión para aplicarlas, los gobernadores y alcaldes podrán dictar reglamentos con ese solo fin. Por tanto no podrán expedir normas de conducta no contenidas en las ordenanzas o en los acuerdos". "Según esta providencia, los reglamentos de policía, nacionales y locales, son de dos clases: "Unos que podrían denominarse autónomos o principales, a través de los cuales se estatuyen prohibiciones directas a los particulares, se configuran las contravenciones, se establecen sanciones, se determinan los órganos para imponerlas y se señalan los procedimientos correspondientes", disposiciones cuya competencia para expedirlas está atribuida de modo exclusivo al Congreso y a las Asambleas. Pero existe una segunda modalidad: "El artículo 9o. del Decreto 1355 de 1970 prevé la posibilidad de expedir las disposiciones necesarias para precisar el alcance de los reglamentos principales o autónomos con el fin de lograr su cabal aplicación. Esta segunda modalidad de reglamento policivo que podría denominarse reglamento complementario o secundario, tiene, como es obvio, un carácter y un alcance subordinado y, por lo tanto, no puede abarcar las materias propias del reglamento principal. El Decreto 1355 citado le reconoce de manera expresa competencia para dictarlos a los gobernadores y alcaldes, lo cual no excluye que el gobierno nacional también puede expedirlos, en ejercicio de la

potestad reglamentaria que le confiere el numeral 3o. del artículo 120 de la C. Nacional. Igualmente los Concejos Municipales en virtud de lo preceptuado en los artículos 197 número lo. de la C.N. y 169 atribución 5a. del C. de R.P. y Municipal". "4. Por lo visto, el panorama de los reglamentos policivos en nuestro país puede presentarse sintéticamente, de la siguiente manera: los llamados reglamentos autónomos o principales que establecen las prohibiciones directas a los particulares, configuran las contravenciones, señalan sanciones, determinan los órganos para imponerlas y los procedimientos que deben seguirse, únicamente pueden ser expedidos para el ámbito nacional por el legislador, y en el ámbito local o departamental, por las asambleas pero en aquellas materias que no hayan sido tratadas por la ley. Los llamados reglamentos secundarios o complementarios, constituidos por las disposiciones indispensables para la cabal aplicación de aquéllos, pueden ser instituidos, respecto de los nacionales por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria e igualmente para los locales o departamentales, por los gobernadores, los alcaldes y los concejos, éstas por corresponderás disponer mediante acuerdos, "lo concerniente para la administración del distrito". "5. Precisados de tal modo los marcos de competencia en materia de reglamentos de policía en el régimen jurídico patrio, lo concerniente es entrar a analizar la situación que se plantea en el evento sub-judice: "5-1. El artículo 99 del C.C.A. trae al campo del derecho público la institución de la

cosa juzgada, con el fin de tutelar el principio de legalidad cuyo control se asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y evitar la burla por los órganos de la administración hacia sus mandatos. No puede olvidarse que el principio de la cosa juzgada, en virtud de la cual se reconoce fuerza de verdad legal a las decisiones judiciales, corresponde a la necesidad jurídico-política de que los procesos se resuelvan de modo definitivo y se pueda brindar así, a los gobernados, certidumbre y seguridad en las relaciones jurídicas, lo cual se traduce en factores de afianzamiento del orden público y de la paz social. "El referido artículo 99 prohibe a los órganos administrativos que produjeron un acto declarado nulo por la justicia contencioso administrativa, reproducirlo en su esencia, mientras continúen vigentes los fundamentos de derecho que sirvieron de base para disponer la anulación. "Aún más, la jurisprudencia y la doctrina nacional erigen la institución de la cosa juzgada en principio general del derecho, cuya transgresión trae por consecuencia la nulidad del acto administrativo por violación de la norma de fondo. Al respecto comenta el Consejero y tratadista Carlos Betancur Jaramillo en su obra "Derecho Procesal Administrativo": "Violación de la cosa juzgada. La jurisprudencia asimila también esta forma de violación a la de la ley, por cuanto la cosa juzgada constituye una verdad legal, que como tal merece el acatamiento no sólo de los administrados sino de la misma administración" (subraya del texto, pág. 105). "5.2. En el caso sub-judice está probado que el Alcalde de Medellín el 16 de junio

de 1971, expidió el decreto No. 338 que "reglamenta los espectáculos taurinos" (fls.8), acto que fue declarado nulo mediante sentencia que se encuentra ejecutoriada, el 13 de mayo de 1977 por este Tribunal. Dicho fallo tuvo como razones para declarar la ilegalidad del proveído: que los espectáculos taurinos están reglamentados por el legislador en los arts. 160 a 170 del C. Nal. de P. en forma detallada, de tal manera que ni siquiera pueden ser reglamentados por las asambleas, por lo cual el alcalde carecía de competencia para expedir el reglamento; que los alcaldes no tienen facultad para expedir normas de conducta independientes de las ordenanzas y los acuerdos, y que cuando tienen esa facultad es para precisar su aplicación pero no para crearlas. "5.3. El 13 de diciembre de 1976, el Concejo Municipal de Medellín expidió el Acuerdo No. 29 mediante el cual confirió facultades al Alcalde para reglamentar los espectáculos taurinos y el funcionamiento de teatros, salas de cine, circos y escenarios deportivos de la ciudad, pero fue declarado nulo por la Corporación en sentencia de julio 22 de 1978 (fls. 33), que se encuentra debidamente ejecutoriada. "En dicha oportunidad como en la anterior, el Tribunal halló incompetente al órgano productor del acto y se apoyó en la sentencia de la H. Corte y en decisión del H. Consejo de Estado, vale la pena aclarar, en el planteamiento consistente en

que únicamente el Congreso y las Asambleas están investidos por la Constitución Nacional de atribuciones para dictar reglamentos en materia policiva". "5.6. Pasando al análisis del Decreto 060 de 1977 del Alcalde de Medellín, si se toma por el aspecto de su expedición con apoyo en el acuerdo No. 29 de 1966, es decir, en ejercicio de la delegación de facultades previsas pro-témpore que autoriza la Carta Política a los Cabildos (art. 197 a.7), de conformidad con el art. 93 del C.C.A. el acto es "virtualmente" nulo en razón de la declaratoria de ilegalidad del mandato edilicio que le sirvió de base y ocurrió el fenómeno conocido como decaimiento del acto administrativo, sin que sea del caso dada la fuerza de verdad legal propia de la cosa juzgada, entrar en este momento a cuestionar, a la luz de los últimos pronunciamientos jurisprudenciales/las razones que sirvieron de sustento al fallo. "5.7. Al estudiar el asunto bajo diferente perspectiva: la que surge de haber invocado el alcalde al expedir el decreto "sus facultades legales", sin tener en cuenta la delegación de funciones del Concejo, se tiene que, en primer lugar, el Decreto Municipal en su esencia es una simple reproducción del Decreto No. 338 de 1971, igualmente del Alcalde de Medellín, el cual como se sabe, fue declarado nulo por este Tribunal por considerar que el tema estaba tratado por la ley y que de por sí el mandatario distrital carecía de competencia para reglamentar la materia". En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, de acuerdo con el concepto del señor Agente del Ministerio Público, FALLA: Confírmase la sentencia objeto del recurso de apelación. En firme esta providencia, vuelvan los autos al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada el dieciocho de febrero de mil novecientos ochenta y tres.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, MARIO

ENRIQUE PEREZ, ROBERTO SUAREZ FRANCO

LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO